新发展阶段脱贫地区产业振兴的现实困境与对策研究_韩建民.pdf
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1、甘肃行政学院学报2022年第3期新发展阶段脱贫地区产业振兴的现实困境与对策研究韩建民1潘从银2黄倩倩1(1.甘肃农业大学管理学院;2.甘肃省社会科学院农村经济研究所,兰州730070)【摘要】新发展阶段,产业发展是脱贫地区农村内生发展活力和动力的“推进器”,是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的根本路径。本文针对5年过渡期的脱贫农村,通过驻扎式调研分析了政府主导下的产业发展政策存在双重价值取向与脱贫地区农户严重缺乏自我发展能力相矛盾的现实困境和政府主导下产业发展的适度规模取向与小农户经营主体地位相矛盾的现实困境,并对这些现实困境存在的原因从制度因素和经济因素进行了分析,提出了建立“防贫
2、”策略,明确区分“防贫”和“致富”的工作目标;促进农业产业链发展,降低产业扶贫项目经营风险;强化利益联结机制,克服扶贫项目短期化行为等解决对策。【关键词】新发展阶段;脱贫农村;产业发展;有效衔接【中图分类号】C939【文献标识码】A【文章编号】1009-4997(2022)03-0089-11一、引言党的十九届五中全会提出,全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军,这标志着我国进入了一个新发展阶段1。2020年3月,习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调,要加大产业扶贫力度。产业扶贫是贫困地区内生发展活力和动
3、力的“推进器”,是脱贫攻坚稳定和持续发展的根本路径2。产业发展既是促进贫困人口较快增收达标的有效途径,也是巩固长期脱贫成果的根本举措。脱贫攻坚战略实施以来,全国建档立卡贫困人口中,90%以上得到了产业扶贫和就业扶贫支持,2/3以上主要靠外出务工和产业脱贫,自主脱贫能力稳步提高3。在产业扶贫的有力支撑下,全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到 2019 年的 9808 元,年均增幅 30.2%4。同时,我们也要看到,脱贫地区农村产业发展总体起步较晚,规模小,交易成本高,契约关系不稳定,经营风险高,尚未形成成熟的产业体系,很多产业集中在种养业,产业链条较短,附加值低,物流运输较
4、为滞后,农民收益不明显,建立完善的农产品产业链还存在许多短板和困难,如何坚守住脱贫攻坚成果,做好实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村收稿日期:2022-04-19作者简介:韩建民,博士,甘肃农业大学管理学院教授、硕士生导师,研究方向:区域经济;潘从银,甘肃省社会科学院农村经济研究所助理研究员,研究方向:区域经济;黄倩倩,甘肃农业大学管理学院讲师,研究方向:社会保障。基金项目:甘肃省社科规划重点项目“甘肃实施乡村振兴战略的路径研究”(2021ZD00);国家哲学社会科学基金项目“三区三州 脱贫攻坚的伟大成就及其历史意义研究”(21XKS06)。西部地区高质量发展-89甘肃行政学院学报2022年第3期振
5、兴有效衔接,原深度贫困地区脱贫后的产业发展还面临着诸多困难和严峻挑战。二、研究动态及问题的提出2015年,中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 提出“五个一批”脱贫措施,其中“第一批”即“发展生产脱贫一批”涉及面最广、涵盖面最大,成为精准扶贫开发的重要战略。脱贫攻坚的实践证明,产业扶贫是实现贫困人口稳定脱贫的主要途径。在20162019年间,高达40%的中央财政专项扶贫资金和4000多亿元贫困县统筹整合财政资金,外加金融投入、社会投入等用于产业发展5。截至 2020年末,产业扶贫政策对全国贫困户覆盖率高达98%6。中华人民共和国成立后,中国政府就开始建立比较完整的工业体系和国民经济体系,初
6、步建立起农村社会保障和教育、卫生体系,在全国范围内减少了贫困现象。1978年改革开放后,中国政府针对极端贫困地区的农业产业发展提供了各种专项扶贫资金开展产业扶贫。1986年,中国政府确立了以生产性基础设施和种养业、林果业、农产品加工等为主要内容的开发式产业扶贫政策。1994年,国务院决定实施 国家八七扶贫攻坚计划,提出了基于市场化和差别化发展特色产业,部署了全面改善贫困地区产业发展所需的基础设施建设、税收优惠政策和补贴政策等。2001年,国务院印发了 中国农村扶贫开发纲要(20012010年),“产业化扶贫”与整村推进和劳动力转移培训列入“一体两翼”国家扶贫开发战略。2011年,中国农村扶贫开
7、发纲要(20112020年)进一步明确了产业扶贫的概念及其发展方向和路径。2013年11月,习近平总书记提出“精准扶贫”的战略思想,开启了“产业精准扶贫”新阶段。张琦,万君(2019)认为产业扶贫是针对农业产业而非农户个体,这样就能保证政府、银行、企业等资本介入能够合理选择产业,形成产业融合发展7,从而有利于各利益相关者效益实现和农民增收。产业扶贫同时具有益贫性、精准性、特惠性,政府、银行、基层组织、贫困户等市场主体通过利益联结与合作,建立因地制宜的带贫机制,将贫困户纳入产业发展链条并分享甚至让渡部分利益8,从而实现贫困人口群体脱贫减贫的政策目标。产业扶贫是政府与市场双轨运行的产物,肩负扶贫的
8、社会责任与经济发展的企业责任。政府遵循行政逻辑为扶贫产业建立与发展提供制度环境保障,确保产业扶贫功能导向,而市场在资源配置方面决定着扶贫产业运行的结果。在多元精准扶贫政策中,产业扶贫政策在抑制贫困户脆弱性的效果上表现最佳9。但在市场逻辑运行下,产业扶贫发展会受多种因素影响,如制度环境与资源禀赋、社会机会、市场联结的缺位等宏观因素以及家庭禀赋、贫困主体劳动能力、产业适应性10等因素。然而,产业扶贫政策在化解贫困地区就业问题、扶贫产业长效发展问题、产业的多元性与抗风险力等方面依然具有局限性11。同时,乡村产业发展存在产业链短、抵御风险能力弱等问题,虽然产业扶贫整体上可以显著降低贫困脆弱性,但是不同
9、类型产业的扶贫作用参差不齐,甚至对经营商业收入和家庭人均收入没有显著影响,部分农户存在返贫风险12。需要基于资源要素视角优化资源,从政治生态、行政生态和社会生态建构具有整体性的优化路径,以应对农村产业发展的基础薄弱问题13。在政府强力参与和推动背景下,政府主导下的产业扶贫模式其本身具有政策依赖性强、贫困户主体的参与意识与能力不足、各利益主体矛盾滋生等问题,形成规模化合作机制、多元化扶贫机制、延长产业链与激发内生动力等是路径优化的可选之策14。余国新、刘维忠等(2010)将产业化扶贫模式分为:“公司+农户”模式、“基地+农户”模式、“公司+合作社+农户”模式、“专业协会+农户”模式等15。白丽、
10、赵邦宏等(2015)认为产业扶贫模式包括经纪人带动、专业市场带动、中介组织带动和龙头企业带动等以及以“非市场安排”为纽带的龙头企业与贫困农户利益联结机制16。但是,在产业扶贫践行参与式理念的过程中,多元主体的互动参与异化为政府主导下的被动参与,包括龙头企业、农村经济合作组织和贫困农户在内的多元主体难以与地方政府进行平等对话和协商,西部地区高质量发展-90甘肃行政学院学报2022年第3期主体之间地位不平等及互动不足是当前遇到的主要瓶颈17。在产业扶贫的大量实践当中还出现了产业扶贫相关的几方主体将扶贫资源、资金和项目视为实现小团体或是个体利益的私人资源,且在这个过程当中,相对强势的地方政府、农业龙
11、头企业和大户等结成了分割扶贫资源的利益联合体,最终导致产业扶贫项目、资源和资金异化为攫取部门和个体利益的重要“产业”18。李博、左停等(2016)通过对环京津贫困村大棚蔬菜产业扶贫政策执行逻辑的研究发现,产业扶贫所呈现的中央和地方“委托-代理”关系中,双方利益诉求的差异迫使地方以打造“戴帽项目”和“亮点工程”来进行权力寻租,产业扶贫目标靶向出现了偏离;扶贫资源资本化和蔬菜种植规模化的产业发展模式使产业扶贫陷入了重产业发展而轻扶贫济困的困境,最后,产业扶贫以项目制为核心追求的短、平、快逻辑形塑了产业发展的非持续性19。2020年我国脱贫攻坚战取得了全面胜利,全面消除了绝对贫困,但相对贫困问题仍将
12、长期存在,减贫工作任重道远。从这个意义上讲,在广大已摆脱贫困的地区,产业振兴的属性、范围仍然与产业扶贫的属性、范围相通相近;产业振兴的运行机制仍是产业扶贫运行机制的转化和提升。因此,要做好实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,必须做好产业扶贫与产业振兴的衔接过程是由脱贫或减贫向产业兴旺全领域拓展。总之,产业扶贫是产业振兴的前提和基础,为产业振兴提供了借鉴方法和可持续发展的产业项目;产业振兴是产业扶贫成果的巩固和拓展,产业振兴为产业扶贫释放持续发展的动力。但是脱贫攻坚和乡村振兴战略要实现有效衔接并非自然顺畅,因此,本文将在以往研究基础上,深入分析脱贫攻坚时期产业扶贫为什么出现失败?产业扶贫
13、的运行逻辑与产业扶贫项目具体实施过程中遭遇哪些现实困境?通过样本村产业发展实际来揭示产业扶贫背后的市场逻辑与社会逻辑,为脱贫农村产业振兴提供有益的借鉴。三、研究方法及案例描述2017年6月23日习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出,深度贫困地区主要是指以下三类地区:一是连片的深度贫困地区,如西藏和四省藏区、南疆四地州、四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等地区,生存环境恶劣,致贫原因复杂,基础设施和公共服务缺口大,贫困发生率普遍在20%左右。二是深度贫困县,据原国务院扶贫办对全国最困难的20%的贫困县所做的分析,贫困发生率平均在23%,县均贫困人口近3万人,分布在14个省区。三是贫困村,全国
14、12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口,基础设施和公共服务严重滞后,村两委班子能力普遍不强,3/4的村无合作经济组织,2/3的村无集体经济20。2021年 2月,在全国脱贫攻坚总结表彰大会上,习近平总书记指出:“脱贫攻坚目标任务完成后,对摆脱贫困的县,从脱贫之日起设立5年过渡期。过渡期内要保持主要帮扶政策总体稳定。对现有帮扶政策逐项分类优化调整,合理把握调整节奏、力度、时限,逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。”21本研究就是以甘肃省原深度贫困地区深度贫困村还处在5年过渡期的脱贫农户为研究对象,以产业项目对脱贫农户产生的影响及结果变化为研究内容,在驻村干部的帮助
15、下,课题组通过驻扎式访谈调研方法获取第一手资料经过整理进行研究。研究选取了清水县、通渭县和东乡族自治县三个原国家级贫困县6个深度贫困村作为样本,样本村具有显著典型性、代表性(见表1)。2022 年 23 月期间,课题组通过驻扎式调研,查阅历史资料,访谈获得了6个原深度贫困村脱贫攻坚时期到脱贫后产业发展的一手资料。经过资料的整理得出:6个原贫困村产业扶贫项目主要集中在传统养殖业、种植业和劳动力转移方面。目前除东乡族自治县那楞沟村、苏黑村的养牛、养羊扶贫项目执行平稳外,其他4个样本村的扶贫产业项目发展并不顺利。由于猪肉价格“过山车式”的剧烈波动,2019年4个样本村(高桥村、关山村、观音村、高家店
16、村)获得养猪扶贫项目支持的农户损失惨重,目前,商业性养猪项目已经停止。这3个样本村(高桥村、关山村、观音村)周边农村蜂蜜产品的同质性导致市场竞争激烈,加上没有品牌效应,除了包村省直单位包销部分蜂蜜产品外,市西部地区高质量发展-91甘肃行政学院学报2022年第3期场销售很不理想,养蜂农户举步维艰。高家店村的花椒和中药材项目由于价格波动三年平均增值效果并不明显。同样,6个样本村中80%以上的牛羊养殖户都加入了养殖专业合作社,但实际上,养殖专业合作社的生产过程仍是农户独立养殖,在销售环节,虽然合作社要求统一价格,统一对外销售,但牛羊价格仍是随行就市。许多农户根据自身需求(随时变现)把牛羊卖给了“贩子
17、”,合作社统一经营实际上名存实亡。多年以来,样本村传统种植业、养殖业都没有为农户带来增收增利,农户没有得到实实在在的好处,大部分农户选择了外出打工。5个样本村(不包含高家店村)538户建档立卡户中有317户选择外出打工,更有97户夫妻双双长期外出打工。2021年,对5个样本村原538户建档立卡贫困户全部家庭总收入进行统计分析得出:每户家庭平均总收入34242.5元,其中,经营性收入 2314.7 元,占家庭总收入的比重为6.76%;而工资性收入28210.4元,占家庭总收入的比重达到82.38%。另外,财产性收入和转移性收入在家庭总收入中占比太小。家庭收入结构显示出:种植养殖经营性收入在农户家
18、庭总收入中已经无足轻重,也说明传统种植养殖产业严重萎缩。同时,6个样本村中累计有数千亩耕地被撂荒。目前,样本村中没有农户通过转让、转包、出租、互换、入股、抵押等方式把承包地和养殖场地转移给其他农户或经营者。结果表明:样本村建档立卡户主要依靠外出打工实现了完全脱贫,劳动力转移效果明显,而脱贫攻坚时期产业项目选择的传统种植养殖业对建档立卡户收入的贡献很小。四、脱贫攻坚时期贫困地区产业扶贫面临的现实困境(一)政府主导下的产业扶贫政策的双重价值取向与贫困地区农户严重缺乏自我发展能力相矛盾的现实困境1.产业扶贫促进产业发展和带动贫困户脱贫致富双重价值取向同时实现的现实困境2016年5月,农业部等部门联合
19、印发的 贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见 指出,发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。产业扶贫要坚持市场导向,遵循市场和产业发展规律。必须找准产业项目与贫困户增收的结合点,真正建立起贫困户分享产业发展红利的有效机制。根据比较优势理论,扶贫产业既要保证经济效益,又要对接贫困户人力资本特征与生产禀赋条件,从而降低贫困户纳入产业循环的难度22。产业扶贫政策带有促进产业发展和带动贫困户脱贫致富双重目的。促进产业发展是前提、是条件,带动农户脱贫致富才是目的。在产业扶贫的实践中,扶贫产业项目资金主要通过上级下达项目,基层干部落实并监督项目执行的形式来实施。一是非竞争性公益类项目如农田水
20、利基础设施、道路、学校、卫生等项目由村委会按照规定比例确定建设项目后,上报上级主管部门批准后实施;二是扶表1调查样本原深度贫困县、贫困村基本情况原深度贫困县清水县通渭县东乡族自治县2013年贫困发生率(%)31.8533.6038.69原深度贫困村高桥村关山村观音村高家店村那楞沟村苏黑村2013年贫困发生率(%)52.6354.4557.2428.2358.8655.22全村农户数(户、人)175户756人165户725人103户505人255户1119人254户1254人306户1600人建档立卡户(户、人)89户404人96户434人52户293人65户291人132户571人169户95
21、5人全部脱贫时间(年)202020202020201920202020西部地区高质量发展-92甘肃行政学院学报2022年第3期持生产性项目投资,考虑到生产性项目的各种约束性条件,一旦投产,生产经营主要依靠农户的自我发展能力,如果农户出现自我发展能力不足等问题,扶贫项目投资就有失败的风险。因此,扶贫产业项目的选择由县政府整合各路资金再重新确定生产性和非生产性项目,根据省市的专项扶贫任务和县上打包后形成的任务,确定重点村、重点项目和一般村、一般项目,再根据行政级别和部门层层发包,层层落实责任,明确各级领导干部和部门抓包的村、项目和贫困户。每个村在确定好扶贫项目时都设定一定的配套条件。6个样本村中那
22、楞沟村是重点村,其余5个样本村作为一般村只获得了一般养殖项目资金支持,每户可获得6000元扶贫项目资金,但只能购买猪、牛、羊,配套条件是农户必须自投资金(15000元20000元,投劳可折算)在划定的养殖小区建设标准圈舍。养蜂项目每户可获得 2030个蜂箱,配套条件是农户必须自购相应数量的蜜蜂。新建住房每户可获得8000元20000元扶贫资金建设标准化住宅,但配套条件是农户必须自投资金 20000 元40000 元(投劳可折算)按规定标准建新房。如此等等,获得养殖项目资金支持的农户必须先加入村里的种植养殖专业合作社,成为社员。这些项目,广大农户是需要的,但把那些无资金积累或积累很少,没有能力进
23、行配套的最贫困农户排除在外了。尤其是扶贫资金中扶贫贷款所占比重较大,在实际操作中,必须有抵押有担保,结果是最贫困农户没有抵押担保而无法获得扶贫项目,出现扶贫资金项目“扶富不扶贫”的现象,使最贫困农户获得的扶贫利益很少。结果是扶贫产业促进产业发展和带动贫困户脱贫致富的双重目的无法实现。2.贫困地区农户严重缺乏自我发展能力的现实困境对于贫困户来讲,市场体系的不完善和波动性也会加剧贫困群体经济层面的脆弱性23。在完全竞争的市场环境中贫困户的发展能力往往容易遭到排斥。阿玛蒂亚森提出贫困不仅仅是收入低下,收入不足只是造成贫困状态的一个很强的诱发性条件,导致贫困更深层次的原因是主体可行能力的不足24。结合
24、扶贫实践,这个主体应该包括脱贫主体(贫困户)和扶贫主体(基层干部)两个行动主体的可行能力不足。其不足表现在产业扶贫行动中两个主体的政治参与能力、社会发展机会、市场适应能力等方面面临的不足;在产业扶贫项目选择、产业扶贫项目运作、监督执行和参与市场竞争的能力不足。改革开放四十多年来,农村经济获得很大发展,过去那种农产品短缺的时代已经成为历史,取而代之的是普通的农产品供给过剩的局面。随着社会大众消费观念的改变,传统农产品进入市场的门槛越来越高,而低下的贫困农户自我发展能力与传统低档农产品生产的技术要求和资源禀赋相匹配,其获取正常收益的难度越来越大,以传统种植养殖业为生的农户生存空间也越来越小。研究发
25、现,以项目为主要形式的开发式扶贫的前提条件是贫困人口具有一定自我发展的能力,而一部分贫困人群不具备或不完全具备这一前提条件,在扶贫项目选择中不可避免地出现“被扶贫”现象,既让扶贫项目的确定者与扶贫项目执行者之间缺乏互动甚至利益目标不一致,导致扶贫对象“被扶贫”,又使扶贫对象面对扶贫项目感到无所适从,你说什么,他做什么,只能“被动执行”,以至于扶贫项目的执行结果出现“坏账”(扶贫项目“坏账”是指因主客观因素导致亏损或短期行为使项目不可持续或无法执行)风险和损失增加。如很多扶贫项目推动的蔬菜大棚、葡萄大棚等和养猪、养牛羊等养殖圈舍等闲置甚至废弃现象。因此,贫困农户自我发展能力越弱,“被扶贫”的机会
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