推行绩效管理__加强财会监...单位财务规则》新规?(下)_邢星.pdf
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1、财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7监督沙龙话题嘉宾主持人阮静:财政监督杂志编辑背景材料:2023年3月1日起,修订版行政单位财务规则(财政部令第113号,以下简称规则)施行。作为我国财政制度体系的重要组成部分,行政单位财务规则是行政单位财务管理的基本依据,对规范行政单位财务行为,加强行政单位财务管理和监督,保障行政单位运转,提高资金使用效益,发挥了重要作用。此次规则修订主要遵循以下原则:一是坚持稳中求进,加强统筹衔接。此次修订继续保持原有总体框架不变,在此基础上,重点修改有关内容,以与预算法及其实施条例、行政事业性国有资产管理条例等上位规定相一致,与事业单位财务规则等同类制度相协
2、调。二是坚持突出重点,把握修改方向。立足新发展阶段,服务高质量发展,围绕提升资金效益和政策效能,不断增强财政可持续能力,将坚持艰苦奋斗、勤俭节约,严格预算编制管理,强化财经纪律约束等精神和财政预算管理改革成果充分体现到修订条款中。三是坚持与时俱进,预留改革空间。结合行政单位财务管理实际需要,以及预算管理、国有资产管理及政府综合财务报告等各项改革工作推进情况,对当前已经明确的内容予以规范,以与现行政策规定相衔接、体现当前改革成果。同时增强前瞻性,在预算调剂、货币性资产损失核销等方面以原则性规范为主,为进一步改革预留空间。具体来看,规则 聚焦行政单位实际工作需要,着重从五个方面进行修订。一是落实艰
3、苦奋斗厉行节约的重要精神。增加“艰苦奋斗,厉行节约”“从严从简,勤俭办一切事业”等要求,明确各单位不得擅自扩大开支范围、提高开支标准,合理安排支出进度,严控一般性支出。二是明确绩效管理新要求。将全面实施绩效管理作为行政单位财务管理的主要任务,将绩效结果作为预算编制的重要考虑因素,强调绩效结果应用,强化项目全生命周期管理。三是体现政府综合财务报告制度的新要求。根据政府会计“双功能、双基础、双报告”核算体系,将“财务报告和财务分析”一章修改为“财务报告和决算报告”,并对该章推行绩效管理 加强财会监督:如何落实 行政单位财务规则 新规?(下)邢星:工信部通信清算中心处长,信清智合咨询公司总经理,高级
4、经济师,长期从事财政资金监管、预算绩效管理、内部控制建设、基本建设管理等工作。韩晓明:中国财政科学研究院研究生院教研中心主任,研究员,硕士生导师,中国财政学会预算绩效管理专业委员会副秘书长。主要研究领域包括会计理论与实务,政府会计报告,地方政府债务评价与管理,行政事业单位内部控制,财务管理,财政绩效管理与绩效评价等。况玉书:会计学博士,中国注册会计师,广东财经大学会计学院审计系讲师,硕士生导师,广东省高端会计人才(学术类),主要从事财务会计、审计与内部控制研究。伊安红:安徽省财政厅三级调研员,高级会计师,安徽省会计领军人才,多年从事行政事业单位内控建设和政府会计准则制度研究工作。唐大鹏:东北财
5、经大学会计学院审计系教授,中国内部控制研究中心副主任,财政部内部控制标准委员会咨询专家,入选财政部第六届全国会计领军人才(学术类)。45CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7监督沙龙做实行政单位财务分析落实政府会计改革要求主持人:根据政府会计“双功能、双基础、双报告”核算体系,此次修订将“财务报告和财务分析”一章修改为“财务报告和决算报告”,并对该章内容进行了全面修订;增加行政单位实行成本核算的规定,都体现出政府综合财务报告制度的新要求。您对以上修订作何解读?落实新规则,行政单位财务管理工作中做好成本核算、做实财务分析还有哪些重难点,应如何予以突破?简要谈
6、谈您的看法。行政单位财务规则(以下简称规则)在规范行政单位财务行为、加强行政单位财务管理和监督等方面发挥了重要作用。近年来,随着我国国家治理体系和治理能力现代化不断推进,预算管理、国有资产管理、政府综合财务报告等财政改革持续深化,对行政单位财务管理和监督工作提出了新的更高要求。为与相关要求衔接、更好满足实际工作需要,在财政部令第71号(原规则)的基础上新修订的规则出台。新规则有哪些亮点?如何落实规则中对推进绩效管理等新要求?结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步加强财会监督工作的意见中“加强对财务管理、内部控制的监督”部署,如何准确把握文件精神、更好贯彻落实行政单位财会监督工作?本期监
7、督沙龙聚焦新行政单位财务规则施行,就相关问题展开探讨。邢星:长期以来,行政单位对成本核算与财务分析的重视程度不足,我认为主要有以下几点原因:一是意识问题,行政单位所有的经费都源自财政拨款,业务活动不以营利性为目标,这直接导致行政单位没有算清楚成本、做好财务分析的源动力,缺乏成本效益的意识。二是机制问题,预算安排还不够精准合理,存在项目经费、公用经费和人员经费混用现象,做好成本核算、做实财务分析的奖惩机制不健全,一定程度上还存在着鞭打快牛的现象。三是标准问题,行政单位的产品是公共管理和服务,不是标准化的,不同单位提供的产品不一致,甚至同一单位办同一业务的程序结果也可能不一致,成本核算无标准可依。
8、四是能力问题,基层行政单位的财务人员数量、本领、工具都存在短板,较难为内容进行了全面修订,增加行政单位实行成本核算的规定。四是加强与政府会计准则制度衔接。增加按照统一会计制度进行会计核算的总体要求,既避免造成与政府会计准则制度相关条款的大量重复,又与政府会计准则制度相衔接。五是衔接国有资产管理的新要求。与行政事业性国有资产管理条例相衔接,增加明确岗位职责、设置国有资产台账、汇总编制国有资产管理情况报告、及时办理资产权属登记等内容。规则修订积极贯彻落实党中央、国务院关于加强财会监督、严肃财经纪律的决策部署,充分反映财政改革发展成果,衔接细化预算编制、推进绩效管理、加强财务监督、编制政府综合财务报
9、告、完善国有资产管理等方面的新要求,将对完善行政单位财务制度,提高行政单位财务管理水平,防范行政单位财务风险发挥积极作用。46财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7监督沙龙开展管理会计和综合财务分析提供保障支撑。针对上述问题,行政单位做好成本核算、做实财务分析应重点从以下四个点突破:一是全面提高思想认识,不断培育行政单位的成本意识、节约意识、绩效意识,从思想上真正把财务管理工作重视起来。二是进一步优化体制机制,在严肃预算管理和财经纪律的基础上,重点依托预算管理一体化平台,建立财政支持动态奖惩机制,对财务管理工作优秀的单位应给予更大财力支持,对财务管理不力的予以督促惩戒,调动各级行政单
10、位的能动性。三是以服务标准化推进成本核算,加速推进行政单位提供指南式服务,减少工作人员自由裁量,形成标准化服务流程,以公共产品的标准化推动成本核算标准化。四是不断提高基层治理能力,将培训培养资源向基层倾斜,帮助基层提高财务管理能力,从会计核算向管理会计转型。探索从上级单位下派财务干部机制,送服务到基层。大力提升财务信息化水平,以财务管理现代化助力中国式现代化。伊安红:政府会计改革是服务全面深化财税体制改革的重要基础,在我国政府会计发展进程中具有划时代的里程碑意义,它是提升行政事业单位财务管理水平,高质量编制政府综合财务报告的重要抓手,因此按照政府会计新规定新要求全面修订行政单位财务规则是非常必
11、要的。行政单位做好成本核算能够最大限度杜绝行政资源的浪费,使各项支出更加合理化,促进行政单位从相对粗放式管理方式向提高运行效率的集约管理方式发展转变。行政单位做好成本核算最重要的还是观念的转变,不仅仅停留在核算本身,要让成本核算和财务分析作为单位财务管理的重要工具,发挥重要作用。按照政府会计准则制度全面核算成本,将此前未考虑到的成本纳入核算范围,并按照中央“八项规定”的要求,通过成本核算角度来反映和推动单位节约成本,意义重大。这就需要行政单位领导重视成本核算,关注成本核算和财务分析得出的数据,并以此作为管理决策的参考;也需要全体员工的配合,在各项经济活动中事前事中考虑成本,杜绝资源浪费,事后分
12、析成本效益,让单位成本核算和财务分析发挥真正的作用。唐大鹏:此次修订将“财务报告和财务分析”一章修改为“财务报告和决算报告”,意味着在政府会计双报告核算体系中,财务分析全面融入行政单位双报告所反映的经济活动全过程当中,同时强调了决算报告编制的规范性和科学性。此外,新规中还增加了行政单位实行成本核算的内容,这表明政府对于加强行政经费管理、降低行政成本愈发重视,有助于提高行政单位的经济效益和效率,严肃财经纪律。行政单位财务管理工作中做好成本核算的重难点在于如何进行成本核算对象的确定、成本项目的界定以及归集与分配方法的选择等。首先,单位应当建立政策类公共产品需求导向成本核算体系,确定成本核算对象。根
13、据成本控制、产品定价、绩效评价等不同信息需求,多维度、多层次地对成本核算对象进行分析,同时考虑其职能目标、所处行业特点、业务活动类型以及政策要求等,确定成本核算对象并选择成本核算方式。其次,单位应当根据项目类公共产品成本核算对象和信息需求,设置成本项47CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7监督沙龙目。严格落实量入为出、降低行政成本、提高资金使用效益等原则,审查项目支出,不属于核算对象的耗费,不计入该对象的成本。再次,单位应当掌握精准的核算方式,选择合理的成本归集和分配方法,完善成本核算体系。结合成本信息不同需求、成本核算不同对象、资源耗费不同方式,选择科
14、学的分配标准和方法,且各期间应当保持一致,不得随意变动,确保成本核算的精准性。最后,单位还应当定期检查成本的分类和核算,确保核算的准确性,正确把握各种成本构成因素,根据活动情况及时进行调整,深入开展成本核算培训,完善成本核算制度,使行政单位成本核算工作更加规范化。行政单位财务管理工作中做实财务分析的重难点在于如何建立财务分析指标、构建财务分析模型、结合双报告分析财务状况等。首先,建立财务分析指标,行政单位可以根据上位法规政策要求、业务特点、财务信息需求,选择财务分析指标。从落实厉行节约、降本增效等政策的角度,行政单位可以重点选择政策性支出增长率、人均开支等指标;从突出业务特点的角度,行政单位可
15、以重点选择项目支出占总支出的比率等指标;从报告预算执行情况等财务信息的角度,行政单位可以重点选择当年预算支出完成率等指标。其次,构建有效的财务分析模型。行政单位可以根据当年财务指标建立比率分析模型,分析单位财务状况;根据历年财务指标建立趋势分析模型,分析单位发展变化;结合不同指标内在联系建立整体分析模型,综合分析单位运行状况。此外,单位还可以运用统计和信息化方法,通过分析预测等方式整理数据并辅助决策,优化预算及财务管理等工作。最后,结合双报告进行综合分析。行政单位可以根据财务报告分析单位财务状况和运行情况,根据决算报告分析预算收支执行效果,并结合财务活动及绩效目标对存在的问题和风险进行成因分析
16、,将财务分析融入财务监督评价,强化监督评价结果应用,结合内部控制、内部审计等倒逼财务行为合规高效。韩晓明:规则对第九章“财务报告和决算报告”进行了全面修订,完整体现了2019年政府会计准则制度全面实施以来的政府会计改革成果,对财务报告和决算报告内容和要求进行了原则性规定,也对信息质量提出了要求。对于行政单位而言,财务管理的重要内容之一就是编制财务报告和决算报告,特别是财务报告更为重要,因为我国政府会计改革的重要出发点之一就是建立起一套规范化体系,能够实现行政事业单位的财务核算,编制出反映财务状况的完整报表,体现政府单位存量资产、负债的具体情况,以补充预算会计收付实现制信息的不足。在现有制度框架
17、下,行政单位的政府财务报告质量将直接决定后续各层级政府合并财务报告的质量和有用性,因此,在单位层面保障信息质量十分重要。成本核算的实质是评价资金投入,以便通过与产出进行对比反映行政机构的履职能力、较好地反映财政可持续性。目前,事业单位已经出台了相关制度,今后,行政单位的成本核算可以在需要时比照事业单位的制度进行规范。规则 对财务分析没有进行具体规定,这一点可以比照原规则的思路,结合自身管理要求建立合理的财务分析指标体系,以满足当48财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7监督沙龙前的阶段性使用需求。随着政府财务报告编制工作不断成熟,财务信息质量不断提升,统一的财务分析指标体系将逐步形成
18、。况玉书:规则 增加了行政单位实行成本核算的规定,意义十分重大。我国行政成本信息等问题一直都是社会公众关注的焦点,行政支出的现实状况对行政成本及其控制的研究提出了迫切要求。加强对行政成本的管控,首先是加强对行政单位成本的核算。行政单位实行成本核算,有三个关键点需要重点把握和突破:一是要明确相关成本的概念,做到口径统一。目前,行政成本理论方面的研究比较滞后,对实践的指导力度不够。一些概念如政府成本、政府运行成本、政府行政成本、政府部门运行成本等需要进一步厘清和界定,达成共识,统一口径,才能指导实践的开展。二 是 要 明 确 行 政 成 本 项 目 构 成,研究编制行政成本表。在明确相关成本概念的
19、基础上,可以参照政府收支的经济科目,将政府支出经济分类科目与行政成本构成内容进行对照,以此作为编制政府部门行政成本表的依据。所谓收支经济科目分类,是按照行政支出的经济性质和具体用途所做出的分类。三是明确行政单位成本的控制目标、原则和方法,并设计具体的控制措施,完善内部控制制度。行政单位成本的控制目标包括支出合规合法、信息真实完整、提高支出的效率和效果等;控制原则包括相对成本控制原则(与企业成本控制不同)和适应性原则等;常见的控制方法包括不相容职位分离、内部授权审批控制、归口控制、预算控制、资产保护控制、会计控制、单据控制、信息公开控制和信息技术控制等。把握重点 加强监督 更好推进行政单位财务管
20、理提质增效主持人:规则第十章“财务监督”除延续原规则“行政单位财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合,日常监督与专项监督相结合,并对违反财务规章制度的问题进行检查处理”“建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度”“依法接受主管预算单位和财政、审计部门的监督”外,修订指出“按照规定编制内部控制报告,依法依规公开财务信息,做好预决算公开工作”“遵守财经纪律和财务制度”等。您如何理解单位财务监督工作?在您看来,做实单位财务监督最关键的抓手有哪些?结合规则要求简要谈谈您的想法。邢星:我理解财务监督本质上是通过检查经济活动中违法违规行为,防范经济风险、金融风险、管理风险
21、和廉政风险,最终提高综合效益。财务监督是直接为本单位“一把手”服务的,扮演着参谋助手、勤务帮手、行家里手的综合性服务员角色。做实单位财务监督可以从强化资金监督、强化制度监督、强化计划监督等方面着手。资金监督是财务监督最传统的业务,具体内容包括检查预算编制情况、收支情况、会计核算情况、决算编报情况、现金存款、有价证券、实物资产、采购投资等情况,以及本单位授权检查的其他相关材料。资金监督是财务工作的基本盘,是必须做好的基础性职能。49CAIZHENGJIANDU财政监督CAIZHENGJIANDU2023 7监督沙龙制度监督是近年来财务监督的主要发展方向,以内部控制建设为主要抓手,主要思路是针对资
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