我国超龄劳动者养老保险待遇与劳动合同终止关系的反思_王文文.pdf
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1、36工会理论研究 2023 年第 1 期劳动关系摘 要劳动合同法中的“基本养老保险待遇条款”意旨不明,导致超龄劳动者养老保险待遇与劳动合同终止的关系不清。根据我国基本养老保险制度的形成逻辑,该条款中“基本养老保险待遇”仅指城镇职工基本养老保险待遇,对于不享受城镇职工基本养老保险待遇的超龄劳动者,不产生劳动合同终止的法律效果,这是超龄劳动者养老保险待遇与劳动合同终止关系的第一重反思。“基本养老保险待遇条款”中蕴含着劳资双方的缴费义务、劳动者的退职权和养老保险待遇请求权,而退职权的形成权属性与养老保险待遇请求权的请求权属性决定了两种权利行使与否影响着劳动合同是否终止的法律效果,这是第二重反思。在双
2、重反思的基础上,建议立法上明确该条款的主体为城镇职工,司法上加强个案的实质审查,劳动行政上引入劳动能力审查和收入调查制度,以区分超龄劳动者的不同种类,辨识其法律地位,调整其法律关系,保障其劳动权利,回应老龄社会“老有所为”的要求。关键词超龄劳动者;基本养老保险;法定退休年龄;劳动合同终止中图分类号D922.504 文献标识码A 文章编号2096-6008(2023)01-0036-13收稿日期2022-08-16作者简介王文文,西南政法大学经济法学院博士研究生,研究方向:劳动法。基金项目本文系重庆市教委人文社会科学类研究项目“积极生育支持政策体系下生育假期的完善研究”(项目编号:22SKGH0
3、41)和西南政法大学学生科研创新项目“平台用工的性别平等法律保障机制研究”(项目编号:2021XZXS-037)的研究成果。一、问题的提出(一)超龄劳动者劳动合同终止的立法表达超龄劳动者是指超过法定退休年龄的劳动者。第七次全国人口普查数据显示,我国60岁及以上人口为2.6亿,占总人口的18.7%,其中65岁及以上人口为1.9亿,占总人口的13.5%,分别比“六普”上升了5.4和4.6个百分点,超过联合国关于老龄化社会的标准。面对如此巨大的超龄劳动者我国超龄劳动者养老保险待遇与劳动合同终止关系的反思 国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室:第七次全国人口普查公报(第五号),http:
4、/ 401120)DOI:10.19434/ki.ghllyj.2023.01.00437工会理论研究 2023 年第 1 期劳动关系群体,我国的劳动法律却没有给予足够的关照,主要体现在超龄劳动者劳动合同终止的问题上。涉及超龄劳动者劳动合同终止的法律法规主要围绕劳动合同法第44条第2项及劳动合同法实施条例第21条展开。前者以劳动者依法开始享受基本养老保险待遇作为劳动合同终止的法定情形,而后者以劳动者达到法定退休年龄作为劳动合同终止的法定情形。对这两种法定情形关系的理解与适用,直接影响超龄劳动者与用人单位之间的用工关系、超龄劳动者的法律地位及其权利保障。但是,现有劳动法律并未澄清两者关系,造成司
5、法适用的冲突,受到理论界的诘难。(二)超龄劳动者劳动合同终止法定情形之间关系的论争对于“基本养老保险待遇条款”与“法定退休年龄条款”之间的关系,司法实践和理论界存在并列关系说和包含关系说两种观点。并列关系说认为,“法定退休年龄条款”是劳动合同法第44条第6项“法律、行政法规规定的其他情形”的补充说明,所以与“基本养老保险待遇条款”是并列关系,两者均为劳动合同终止的法定情形之一,司法实务中多为此种观点。包含关系说认为,“基本养老保险待遇条款”包含了达到法定退休年龄的劳动合同终止情形,“法定退休年龄条款”违背了“基本养老保险待遇条款”的规范解释,有违劳动合同法的权威,应排除“法定退休年龄条款”的司
6、法适用。对开始享受基本养老保险待遇的理解,应当包括达到法定退休年龄和连续缴费时间两个条件,而“法定退休年龄条款”却将其限缩为只有法定退休年龄一个条件,进而扩大了用人单位的权利,侵犯了超龄劳动者的劳动权,违背了上位法的规范效力。理论界多持此种观点,比如以沈建峰教授为代表的学者提出,劳动合同法实施条例和劳动合同法之间的冲突表现为规范内涵的重合性,两者对同一问题设置了不同的规则,“法定退休年龄条款”实际上架空了“基本养老保险待遇条款”的规定,本质上违反了劳动合同法。面对多发的超龄用工关系争议,司法解释也未能澄清这些问题。2010年9月13日,最高法发布的最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问
7、题的解释(三)第7条(以下简称法释三第7条)规定,“用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议,向人民法院起诉的,人民法院应当按劳务关系处理”,由于此处未表明“养老保险待遇”所指的是城镇职工基本养老保险待遇,抑或是养老保险体系内所有的养老保险待遇,又进一步加剧了法律适用的混乱。笔者通过北大法宝网站,以基本养老保险待遇、新型农 劳动合同法 第44条第2项规定,劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的,劳动合同终止。为行文方便,该项简称为“基本养老保险待遇条款”。劳动合同法实施条例 第21条规定,劳动者达到法定退休年龄的,劳动合同终止。该条简称为“法定退休年龄条款”。参见
8、山西省高级人民法院(2019)晋民再309号民事判决书,湖北省宜昌市中级人民法院(2021)鄂05民终2646号。参见沈建峰:论退休年龄的功能转型与劳动关系存续,载 中国劳动,2017年第7期,第33页;董文军:法定退休年龄与劳动合同关系之反思,载 法学家,2019年第1期,第169170页。因民法典的颁布,最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)已被 最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(一)所替代。38工会理论研究 2023 年第 1 期劳动关系村社会养老保险为关键词进行全文检索,共检索到54条结果,高级人民法院的有6条,其中针对法释三第7条“养老保险”待
9、遇的理解,山西省高院在两个案件中给出完全不同的认定。在王龙风诉介休市环境卫生管理局确认劳动关系纠纷案中,山西省高院认为王某开始领取“城乡居民养老保险金”,按照法释三第7条规定,其与用人单位之间形成劳务关系,即认定“城乡居民养老保险”为法释三第7条中的“养老保险”。而在太原市迎泽区千禧小馆酒店诉薛奶云劳动争议纠纷案中,山西省高院则认为法释三第7条“享受养老保险待遇指的是职工基本养老保险”,“务工农民领取的新型农村社会保险金并不属于享受职工基本养老保险待遇的情形,因此本案并不适用该条”,即认定法释三第7条中的“养老保险”指“职工基本养老保险”,且不包括新型农村社会养老保险。(三)关系论争下的问题提
10、出并列关系说以法定退休年龄的达至直接否定超龄劳动者的劳动者地位,退休年龄的达至即意味着劳动权的丧失,无论从法定退休年龄所欲实现的制度功能还是劳动法的立法目的看,这种观点都有待商榷。反观包含关系说,超龄劳动者与用人单位之间的劳动关系,可能在未满足缴费年限规定而尚未享受养老保险待遇的情形下,劳动合同并不终止,为超龄劳动者适用劳动法提供了解释空间。从结果看,包含关系说更符合老龄社会超龄劳动者劳动权利保护的需要。但是,该学说也存在进一步解释和完善的空间。本文综合运用法律解释的基本方法,结合法律制定时的背景,从法律文本的规范内涵、性质、立法目的、法律体系一致性等方面分析法条的规范意旨。“基本养老保险待遇
11、条款”由“开始”“依法”“基本养老保险待遇”“劳动合同终止”四项内容构成。“开始”指明了时间因素,“依法”表明了其效力依据或来源,“基本养老保险待遇”最为核心,规定了基本养老保险这一专属保险类型,因此首先需对“依法”和“基本养老保险待遇”两项内容展开解释,而在这两项内容得以廓清的情况下,才能探究其与“劳动合同终止”之间的关系。按照这一思路,笔者尝试回答以下问题:第一,何为“基本养老保险待遇条款”中的“基本养老保险”?“基本养老保险待遇条款”与“法定退休年龄条款”是什么关系?与劳动合同终止又是什么关系?第二,“基本养老保险待遇条款”中的权义结构和属性是什么?其结构和属性是如何影响劳动合同终止的?
12、通过分析这些问题,重新审视超龄劳动者的法律地位,以回应深度老龄化社会超龄劳动者劳动法律关照不足之问题,保障超龄劳动者的劳动权利。二、“基本养老保险待遇条款”中的“基本养老保险”根据养老保险制度的演进过程,基本养老保险包含两类:城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险。那么,“基本养老保险待遇条款”的“基本养老保险”究竟指什么呢?(一)“基本养老保险”的历史考察 参见山西省高级人民法院(2015)晋民申字第1173号民事裁定书。参见山西省高级人民法院(2017)晋民申181号民事裁定书。39工会理论研究 2023 年第 1 期劳动关系我国的基本养老保险制度根据缴费主体的不同,经历了企业职工基本
13、养老保险单独实施阶段,企业职工基本养老保险与农村社会养老保险并行阶段,以及包含城镇企业职工、城乡居民的全民覆盖阶段,各个阶段的“基本养老保险”所指皆不相同。1.企业职工基本养老保险单独实施阶段我国的基本养老保险制度起源于1951年2月26日政务院颁布的中华人民共和国劳动保险条例。该条例第8条规定企业缴纳相当于该企业全部工人与职员工资总额的百分之三,作为劳动保险金;第15条规定可以享受养老待遇(退职养老)的年龄标准和工龄标准,包括特殊工作环境下标准的调整,以及退休后因工作需要继续工作的条件。1953年修订该条例,将男女职工在本企业工龄满15年改为满10年。1978年,我国开始开展安置老弱病残干部
14、和工人职工退职退休的试点工作,颁布了国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法(国发1978104号)。前者第4条规定了党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部,可以退休的年龄标准和参加革命工作年限标准,主体仅为干部。后者第1条规定了全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人,应该退休的年龄标准和连续工龄标准,主体包含所有职工。从这些规范文件可以看出,享受养老待遇的构成要件包括退休的年龄标准和工龄标准,缴费主体仅为企业一方,并没有劳动者自己缴纳保险费的要求,体现了新中国成立初期国家和社会包办企业的高福利色彩。此时,由于缴费主体仅为国家,劳动者达到退休年龄要
15、求即进入养老保障阶段,享受国家福利待遇,“退”和“休”一体化,退休金领取同时化,退休具有强制性。劳动者缴纳保险费是伴随我国用工制度改革和退休费用社会统筹改革而产生的,以1991年6月26日颁布的国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定(国发199133号,以下简称国务院199133号文)为开端,以国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定(国发199726号)为形成标志,并在国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定(国发200538号,以下简称国务院200538号文)中进一步完善。在单独实施阶段,“基本养老保险”仅指职工基本养老保险,其主体只包括城镇职工。而且,即使达到退休年龄,也
16、需要看是否满足连续缴费的要求,因此“退”和“休”并非总是同时发生,因缴费不足“退”而不休的情况时有发生。2.企业职工基本养老保险与农村社会养老保险并行阶段根据国务院199133号文,民政部负责开展建立农村社会养老保险制度的试点。1991年4月11日,国家经济体制改革委员会、民政部、劳动部联合发布关于城镇和农村社会养老保险分工的通知:劳动部负责“城镇户口并由国家供应商品粮的国营、集体、三资和私营企业职工及其他劳动者的养老保险”;民政部负责“非城镇户口且不由国家供应商品粮的公民(含乡镇企业职工)的社会养老保险”。此后,民政部又制定了农村社会养老保险基本方案,在山东等地试点并逐步推广。在总结试点经验
17、 沈建峰:论退休年龄的功能转型与劳动关系存续,载 中国劳动,2017年第7期,第33页。40工会理论研究 2023 年第 1 期劳动关系的基础上,民政部于1992年1月3日发布县级农村社会养老保险基本方案(试行),规定农村社会养老保险的参保对象为市城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口,资金筹集坚持以“个人为主,集体为辅,国家扶持”的原则,只要达到年龄标准即可领取养老金,没有连续缴费要求。从1991年开始,我国形成了两套并行的社会养老保险制度,一套是由劳动部负责的职工基本养老保险,另一套是由民政部负责的农村社会养老保险,两套制度共同构成覆盖全面的养老保险体系。这一阶段,“基本养老保险”有两种含
18、义:一是狭义的企业职工基本养老保险或农村社会基本养老保险;二是广义的包含两者的基本养老保险。3.全民覆盖阶段基本养老保险全民覆盖阶段,以2009年9月1日发布的国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见和2011年6月7日发布的国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见为开端,最终在2014年发布的国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见中,将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施,建立全国范围内统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民基本养老保险的缴费主体为不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民,领取待遇条件为年满60周岁、累计缴费满15年。至
19、此,我国形成了覆盖全民的基本养老保险制度体系。从其演变的逻辑看,虽然企业职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险都有“基本养老保险”字样,但两者在资金来源、参保范围、领取条件、待遇水平等方面均不同,且在待遇水平方面的差距最大,后者的兜底性定位、低保障性均不能实现预防贫困之功能,前者基于劳动而取得与后者基于年龄而取得的差异决定了两者之间的重大区别。从历史考察的结果看,我们很难甄别“养老保险待遇条款”中的“基本养老保险”指的是企业职工基本养老保险,还是城乡居民基本养老保险。因此,需要借助规范分析,对该条文中表明规范效力来源的“依法”一词进行解释。(二)“基本养老保险待遇条款”的规范解释1.“基本养老
20、保险待遇条款”中“依法”的规范含义“依法”一词具有语境依赖性。按照法律解释中体系解释的一般原则,法律内部如果有“依法”字样,则此处的“法”,应是本法,本法没有的,才能引致其他相关法律法规和规定。具体到该条,劳动合同法没有相关规定,是否应该引致2011年制定的社会保险法的规定?根据法律解释的基本原则寻找法律依据时,只能根据法律制定时已存在的,而不能是后来制定的法律。因此,“基本养老保险待遇条款”中的“法”,只能是劳动合同法制定之前就 有学者根据2019年人力资源与社会保障事业发展统计公报 分析得出,职工养老保险月平均保障待遇水平为3999元。虽然近年来养老金替代率逐年下降,但其保障功能是有目共睹
21、的,成为老年收入替代的重要支撑。而居民养老保险的月平均保障待遇水平只有162元,远不能满足正常生活需要。参见汤闳淼:平台劳动者参加社会养老保险的规则建构,载 法学,2021年第9期,第165页。邓忠明:超过法定退休年龄人员工伤认定问题分析,载 人民司法,2014年第3期,第9295页。41工会理论研究 2023 年第 1 期劳动关系存在的“法”。以时间为线索,笔者发现只有劳动法有相似内容。劳动法第73条第1项规定,劳动者退休时享受社会保险。养老保险属于社会保险,且该条第2项到第5项规定了劳动者工伤、失业、生育等享受社会保险的情形,为保障法条内部的体系性,退休时享受社会保险应当解释为退休时享受养
22、老保险。结合立法背景,“基本养老保险待遇条款”中的“依法”有三种理解:其一,依据1995年1月1日实施的劳动法第73条第1项,劳动者退休,享受社会保险待遇;其二,依据国务院200538号文的规定;其三,依据民政部县级农村社会养老保险基本方案(试行)中的规定。其覆盖主体广义上包含所有企业职工和农村劳动者;狭义上为企业职工或农村劳动者。具体分析,由于劳动法中没有对于何时退休的规定,对退休的理解应当依据1978年国务院关于工人退休、退职的暂行办法规定的退休条件,即年龄条件和工龄条件,不包含缴费年限条件。因此,“基本养老保险待遇条款”中的“依法”指依据国务院关于工人退休、退职的暂行办法,或国务院200
23、538号文,或县级农村社会养老保险基本方案(试行)。此处的“依法”到底应当适用哪份文件,还需结合法律解释的其他方法甄别与验证。2.“依法”规范含义之多角度解释验证从体系解释的角度看,法律体系应当具有一致性。2011年社会保险法第16条第1款规定了退休时享受基本养老保险待遇的条件为退休年龄和连续缴费年限,这与国务院200538号文中享受基本养老保险待遇的规定一致。第16条第2款规定了达到法定退休年龄但未满足15年连续缴费条件的,可以转入新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险。根据法律条文的内在一致性,这一规定表明新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险在我国社会保险体系中并列于职工基本养老
24、保险,不属于劳动合同法所称的职工基本养老保险,而且与后者的保障功能差异巨大,与劳动法的立法目的和精神相悖。法释三第7条虽未明确养老保险具体所指,但表明了开始享受养老保险待遇或者领取退休金的劳动者与用人单位之间的劳动关系终止的意思,与依据“基本养老保险待遇条款”引发的劳动关系终止具有相似性。如果将此处的养老保险待遇限缩为职工基本养老保险待遇,对于未享受职工基本养老保险待遇的超龄劳动者,劳动合同并不终止,其继续劳动的权利就会在制度内得到保障,也符合法律体系的内在一致性。因此,将法释三第7条的养老保险限缩解释为职工基本养老保险,以平衡身份不同造成的巨大差异,具有必要性。从体系解释的结果看,“基本养老
25、保险待遇条款”的“基本养老保险”指狭义的“职工基本养老保险”,“依法”指依国务院200538号文。从历史解释的角度看,在劳动合同法制定时,对退休年龄是否应作为劳动权利终止的标准有过争论,但最终摒弃退休年龄(单一标准),改以开始享受基本养老保 体系解释是指以法律的外在体系为依据进行的解释,是由具有内在逻辑联系的制度和规范所构成的,由具有内在一致性的价值所组合的体系结构。邓忠明:超过法定退休年龄人员工伤认定问题分析,载 人民司法,2014年第3期,第9295页。历史解释是指通过对立法过程的考察来探求立法目的和意旨,从而阐述法律文本含义的一种解释方法。其功能是,在法律文本含义不清晰时,通过法律文本制
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