我国城市社区业主委员会自治弱化的因素探究_徐佳.pdf
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1、/2023.2 未来城市设计与运营62Urban Sociology城市社会我国城市社区业主委员会自治弱化的因素探究 徐 佳 新疆财经大学 一、引言当前我国城市基层治理模式中,社区制已成为主要模式。随着社会的发展,居民的诉求越来越复杂多样,基层各组织体与居民之间、各组织体与基层政府之间、各组织之间的关系也日益复杂,导致基层政府所面临的社区治理问题变得越来越棘手。面对这种局面,仅仅依靠基层政府以及传统的基层群众自治组织已经难以解决问题。随着相关法律法规以及政策的出台,加上政府的积极引导,越来越多的社会主体参与到城市社区治理中来,丰富了我国社区治理的内涵,我国的城市社区治理开始步入社区多元主体共同
2、治理的新阶段。多元主体共同参与城市社区治理的“多元制”治理模式,相比之前由基层政府指导、基层群众自治组织(城市中居民委员会)管理的传统的“二元制”社区管理模式,其优点主要体现在两个方面:其一,主体的多元化。这不难理解,更多主体参与到社区治理工作中来,也会使得社区治理决策更具科学性、业主委员会并不是一个新兴的概念,我国香港早在 20 世纪 90 年代便有了“物业管理委员会”,这就是业主委员会的前身。近些年随着社区治理模式的改变以及中华人民共和国民法典(以下简称民法典)的出台,业主委员会才被更多城市居民所熟知,其在社区治理中的作用也越来越突出,与业主的利益联系也越来越密切。因此,要谈论当前城市社区
3、治理的“多元制”治理模式,业主委员会已经是不可回避的一个重要主体。业主委员会的运行效率不仅关系着每一位业主的切身利益,更是整个社区治理主体协同共治程度的缩影。如上文所述,社区中各个治理主体所代表的群体有所差异,因此梳理各个主体之间的关系对协同共治而言就显得尤为重要。二、社区多元主体之间的法律关系(一)业主、业主大会与业主委员会之间关系 依据民法典第二百七十七条规定,业主委员会是由业主大会民主性;当然,也会促使社区工作更容易开展。其二,趋向治理化。传统的“二元制”模式更倾向于管理,而非治理,因为传统的社区管理模式更加强调政策的执行性,因此,自上而下的管理理念则更加突出;而“多元制”治理模式相对而
4、言,则更强调政策的科学性,追求各个社区治理主体协同共治的局面。当然,目前城市社区治理的“多元制”治理模式是当今城市基层治理中比较理想的社区治理模式,但是也存在一些不可回避的现实问题。比如,多元的社区治理主体,各自的职责是否明晰,各个社区治理主体相互间协作程度与社区协同共治的目标是否匹配等。在现阶段的社区基层治理中主要有以下主体:基层政府机关、基层群众性自治组织、其他社区组织等。基层政府机关主要指的是基层政府、街道办事处。社区的居民委员会代表着基层群众性自治组织,原则上代表着整个社区居民的意志。其他社区自治组织更多指的是物业服务公司以及由各个小区业主成立的业主大会、业主委员会。摘要:在目前的社区
5、治理模式中,强调多元主体的参与,居民委员会、业主委员会等基层自治组织共同承担着社区治理的主要任务。在多元化主体治理的大背景下,理清业主委员会与社区其他主体之间的法律关系,如何提高业主委员会的自治能力、加强业主委员会与居委会的协作,最终实现城市基层多元治理主体间的良性互动,达到整个城市社区“善治”的目标,这是本文探讨的主要问题。关键词:业主委员会;法律地位;社区自治未来城市设计与运营 2023.2/63Urban Sociology城市社会选举产生的,对业主大会及业主负责,受业主大会及业主的监督。此外,根据民法典第二百七十八条的规定,业主大会作为社区的权力机构,享有制定业主大会议事规则、决 定
6、社 区 其 他 重 大 的公共事项等权力。民法典第二百七十一条到二百八十七条一系列关于“业主建筑物区分所有权”的授权性规范,共同构建起了业主大会及业主委员会在社区治理中的“权力构架”。业主大会的成立是由于社区里各位业主将自己作为业主所享有的权利让渡了一部分出来给予业主大会,才使得业主大会得以对外享有一定的“权力”。可以说业主大会是社区中业主内部的最高权力机关。这个最高权力机关开展工作的方式类似于我国的人民代表大会制度,通过开会的形式决议一些重大事项。于是,为了日常的工作方便开展,经过业主大会又选举产生了业主委员会。业主委员会的权力来自业主大会的授权,对业主大会负责,更对业主负责;受业主大会的监
7、督,更应该接受全体业主的监督,毕竟业主才是业主委员会的终极权力来源。因此,“业主-业主大会-业主委员会”三者之间的关系,类似于我国宪法中“人民-人民代表大会-人民代表大会常务委员会”的宪法关系。也正如“人民-人民代表大会-人民代表大会常务委员会”这种宪法关系是我国国家治理中的重要的支柱性法律关系一样,“业主-业主大会-业主委员会”这种三方法律关系也是城市社区治理体系中最为重要、最为关键的法律关系。(二)业主与物业服务公司之间的关系 在社区治理框架内,物业服务公司相当于业主聘请来的“管家”。物业公司会依据民法典物业管理服务合同和社区管理规约等规范对社区进行管理服务并收取费用。物业公司对全体业主负
8、责,并接受全体业主的监督。当前在城市社区中,物业管理主要可以分为三种模式:开发商设立物业公司进行管理;不专门聘请物业公司,由业主委员会直接进行管理;业主委员会对外聘请专门的物业公司进行管理。以上三种主要模式,在过去,第一种模式是主流,但是随着民法典的出台,业主权利意识的增长,第二、第三种模式会更普遍。(三)业主与居民委员会、街道办事处之间的关系 居民委员会,是中国基层特有的群众自治组织。居民委员会并不是居民自发组建形成的,而是在公权力的推动下所建立的群众性的社会自治组织。依据中华人民共和国宪法第一百一十一条的规定,居民委员会的职能主要可以分为三个方面:自治事务;辅助行政事务;社会事务。街道办事
9、处,作为基层行政机关的派出机关,在居委会与基层政府之间扮演着桥梁作用。上文谈到的居委会职权中的辅助的行政事务,很大部分就来自街道办。随着城市管理的重心下移,基层政府将负责的基层事务传达给街道办事处,街道办事处再进一步下放给辖区社区居委会,最终居委会再根据实际情况将相关事宜通知给业主委员会,从而落到实处。如图 1 所示,居委会在业主与街道办事处之间是中间人的角色,街道办事处在居委会与基层政府之间又是桥梁的作用。依据民法典第二百七十七条第二款规定,不难看出业主委员会不仅从设立开始便要受到居委会与街道办事处柔性的行政指导,而且在开展工作过程中也需要接受居委会的监督与指导。三、业主委员会自治的制约因素
10、(一)法律地位不明确之所以要谈法律地位,主要是为了明确业主委员会法律的概念及其性质的问题。目前关于业主委员会的法律地位,主要有三种学说观点。第一,法人团体说。法人这一概念之所以会出现,乃是基于自然人的需要,而拟制出的自然人团体之构造。第二,非法人组织说。最高人民法院曾以“复函”形式对业主委员会属于“其他组织”这一理图 1 基层政府、街道办事处、居民委员会、业主委员会关系示意图/2023.2 未来城市设计与运营64Urban Sociology城市社会论进行了认可和支持。第三,业主大会执行机构说。该观点的主要理论构造是利用法律拟制的方式,首先把业主大会看作民法意义上的其他组织。在这个前提下,因为
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