推动中部地区城乡建设高质量发展的法治保障研究_吴立荣.pdf
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1、 法制博览 2023 年第 09 期 33 立项课题研究推动中部地区城乡建设高质量发展的法治保障研究基金项目:武汉市法学会 2021 年度法学重点课题 推动中部地区城乡建设高质量发展的法治保障研究(武法学(2021)5 号)。吴立荣 王 璐 李 玲 陈 晓武汉市工程建设执法稽查站,湖北 武汉 430075摘要:随着我国经济体制改革不断深化,中部地区正处于从高速向高质量发展的历史转型期,如何运用法治保障中部地区高质量发展,特别是在城乡建设方面,不仅是新的挑战,更是新的课题。当前中部地区城乡建设主要面临立法体系有待进一步完善、行政执法有待进一步规范、司法审判有待进一步加强的法治困境,可从完善立法、
2、规范执法、强化司法三个维度完善,以期为中部地区城乡建设的高质量发展提供理论支持和实践指引。关键词:中部地区城乡建设;高质量发展;立法;执法;司法一、问题提出:中部地区城乡建设高质量发展的现状分析我国经济发展正处于由高速发展转向高质量发展的转型阶段,而中部地区城乡建设高质量发展面临的法治困境主要体现在立法、执法、司法三个方面。在立法上,主要体现为国家立法指引不足、相关配套规范不足;在执法上,主要体现为相关部门执法职权有交叉、行政处罚裁量理解不统一;在司法上,主要体现为优化营商环境司法理念有待更新、行政执法与刑事司法衔接不畅。鉴于此,有必要对中部地区城乡建设高质量发展面临的上述困境进行理论剖析和实
3、践检视,以期为中部地区高质量发展提供智力支持。二、成因分析:中部地区城乡建设高质量发展的法治困境(一)立法体系有待进一步完善1国家立法指引有待完善。1从中部地区城乡建设执法依据来看,上位法主要是建筑法,相较其他行政管理领域,存在上位法立法数量不足的问题,如生态环境行政领域,出台了环境保护法等法律;在市场监督行政领域,出台了价格法等;在治安行政管理领域,出台了警察法等。(具体详见表 1)由此可见,中部地区城乡建设高质量发展过程中所面临的情况更为复杂,亟需通过加强立法的方式予以完善。2相关配套规范不足。虽然行政处罚法已被修订并实施,但还缺乏与之对应的相关配套措施为执法实践提供指引,2在其他行政管理
4、领域中,已先后出台了一系列与之对应的处罚程序规则和实体配套规定,如在生态环境领域出台了环境行政处罚办法;在国家安全监督领域,出台了安全生产违法行为行政处罚办法和安全生产执法程序规定;在治安管理领域,出台了治安管理处罚法和公安机关办理行政案件程序规定等(具体详见表 2)。相较而言,城乡建设行政的相关配套规范明显不足。(二)行政执法有待进一步规范1相关部门执法职权有交叉。以建设单位未取得建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证擅自施工违法行为为例,有的执法人员认为,应认定为违法建设行为;有的执法人员认为,应认定为无证施工行为;还有的执法人员认为,应分别认定为违法建设行为和无证施工行为。正因如此,城管
5、部门往往会根据建筑工程施工许可管理办法的相关规定认定为无证施工行为,要求移送城乡建设行政主管部门查处;而城乡建设行政主管部门往往会根据城乡规划相关规定认定为违法建设行为,要求移送城管部门查处。2行政处罚裁量理解不统一。以城乡建设行政处罚中对“工程合同价款”的理解为例,目前理论和实践中存在以下几种不同的观点:第一种观点认为,“工程合同价款”是指正在施工的整体工程的合同价款,在行政处罚时应以整个工程所对应的合同价款作为处罚基数;第二种观点认为,“工程合同价款”可以是正在施工的分部分项工程或单位工程的合同价款;第三种观点认为,立项课题研究2023 年第 09 期 法制博览 34“工程合同价款”还可是
6、正在施工的工程部分所对应的工程造价。第一种观点往往会导致处罚数额很大,相关建设单位难以承受,尤其是涉及招商引资的企业,让当地政府产生破坏营商环境的担忧,甚至面临一定的刑事风险。第二种观点和第三种观点虽然更符合优化营商的精神,相关建设单位也易接受,但在实践中却较为罕见。由此可见,“工程合同价款”应如何认定,不仅是一项理论研究课题,更是执法实践中存在的“疑难杂症”。表 1 各行政管理领域立法情况统计表行政管理法律名称城乡建设建筑法生态环境环境保护法 环境影响评价法 环境保护税法等市场监督价格法 产品质量法 特种设备安全法 商标法等国家安全监督国家情报法 国家安全法等公安警察法 道路交通安全法 治安
7、管理处罚法等水务水行政处罚实施办法等卫生健康献血法 传染病防治法 执业医师法 职业病防治法等自然资源和规划自然资源行政处罚办法等交通运输公路法 港口法等农村农业渔业行政处罚规定等园林和林业森林法 草原法 湿地保护法 防沙治沙法等教育教育法等气象气象法等城市管理城乡规划法等司法律师法 公证法 社区矫正法 法官法 检察官法等民政慈善法 精神卫生法 残疾人保障法等邮政邮政法等医疗保障社会保险法等税务契税法 资源税法 车船税法 企业所得税法等表 2 各行政管理领域行政处罚实体和程序相关规定情况统计表行政管理下位法实体规定下位法程序规定城乡建设无建设行政处罚暂行程序规定生态环境环境行政处罚办法无市场监督
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