数字政府建设的地方实践与完善策略_宁琪.pdf
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1、数字政府建设的地方实践与完善策略宁 琪谭家超摘要:数字政府建设是以信息技术来驱动政府职能转变,进而增强政府的整体性治理效能。在数字政府建设中,各地主要呈现以顶层设计为统领、以机构改革先行为突破口、以数字应用为核心的基本特征,形成了比较典型的实践模式,如广东省的“整体布局推进,市场运营建设”、浙江省的“以点带面推进,政企合作建设”、上海市的“立足一网通办,加强平台创新”、北京市的“坚持一体规划、加强统筹建设”、贵州省的“立足数据优势,国企操盘建设”等。但总体来看,我国的数字政府建设与国家治理现代化目标仍有较大差距,在顶层设计、体制机制、创新应用、数据共享、安全保障等方面还存在不足。新阶段数字政府
2、建设要突破技术赋能的局限,全方位推动政府数字化转型。在具体完善策略方面,应以整体性理念推动数字政府建设,加快政府职能的数字化转型,优化公私合作模式,加强配套制度建设。关键词:数字政府建设;政府职能转变;政府治理中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1003-7543(2023)01-0144-12作者简介:宁琪,华中科技大学法学院博士研究生;谭家超(通信作者),华中师范大学马克思主义学院副教授、硕士生导师。数字政府建设是以信息技术创新驱动政府数字化运行模式变革,从而增强政府的整体性治理效能1。从表现形式来看,数字政府建设的显著特点是注重系统谋划、整体协同和数字运用;从内在要素来看,数字政府
3、建设的关键是通过技术与制度创新的双轮驱动,强化数据赋能,最终使政府服务与治理能力得到质的提升。党的十八大以来,我国数字政府建设成效显著,数字运用的普及为迈入数字政府建设新阶段打下了坚实基础。2022年6月,国务院印发关于加强数字政府建设的指导意见,充分肯定了数字政府建设在信息系统建设和应用、数据共享和开发利用、一体化政务服务和监管效能等方面的积极成效。但总体上看,我国数字政府建设仍处于“架桥铺路”阶段,呈现重建设、轻转型的特征。在全面建设社会主义现代化国家新征程上,我国数字政府建设进入攻坚期,一方面要求进一步加强数字技术体系和业务体系建设,另一方面要求加速政府职能的数字化转型2。当前,学术界对
4、数字政府建设的研究已走过概念引介和理论溯源阶段3,更多关注数字政府建设的体制与制度设计问题,而针对实践探索的分析相对缺乏。据此,本文试图总结数字政府建设的地方实践模式,为数字政府建设提供相关建议。一、我国数字政府建设的阶段性特征国内学者一般将我国数字政府建设划分为“政府信息化”“电子政务”和“数字政府”三个阶段4-6。客观而言,这种划分是对我国政府信息化发展的全过程分析,因而也将20世纪的政府业务建设归为信息化范畴。但事实上,政府业务建设缺乏足够的信息技术支撑,尤其缺乏顶层设计,也没有形成系统的贯通信息通道,因而不具备独立的阶段性特征,不属于数字政府建设范公共管理PUBLIC MANAGEME
5、NT144畴。对数字政府的阶段划分,需考虑顶层设计、规划试点、体制转型等方面的标准。就此而言,我国数字政府建设可分为“电子政务”和“数字政府”两个基本阶段。(一)电子政务阶段(19982015年):注重互联网信息技术运用,实现行政办公电子化在快速信息化的时代背景下,政府将信息技术作为改进组织内部工作效率的工具。在这一阶段,政府系统普遍推行门户网站和办公信息化建设,推出政务微博,逐步加强公众的网络参与,并开始重视改进服务质量。根据政府系统对互联网信息技术的利用程度,这一阶段又可分为两个阶段,但总体上并未超出电子政务的范畴。一是政务上网建设阶段。这一阶段属于电子政务的初级阶段,政府开始有目的、有计
6、划地引入和应用互联网技术,建设“网上政府”。这一阶段,以政府门户网站建设为主,逐步形成了全国上下贯通的政务信息网。例如,1998年,“青岛政务信息公众网”上线,被视为我国第一个严格意义上的政府网站。1999年,国家40多家部委(办、局)信息主管部门共同倡议发起“政府上网工程”,致力于实现政府职能上网,为企业和公众提供便捷服务。2000年,国务院办公厅提出用三至五年时间建设“三网一库”。此后,很多地方的政府网站开始以网上办事项目为重点,并逐步增加应用服务功能。如上海市政府门户网站推出74项网上办事项目,极大地提高了政府的工作效率。这一阶段为全面电子政务建设打下了坚实基础,使政府内部业务开始互联互
7、通。二是政务电子化建设阶段。这一阶段属于电子政务的建设阶段。2002年印发的国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见明确提出要将电子政务建设作为今后信息化工作的重点。至2008年底,我国政府网站体系初步形成,中央政府部门和地方省市一级均已建立政府门户网站,且地市与县一级政府门户网站建设比例分别达到了99%和92%7,标志着我国政务电子化建设步入相对成熟的发展阶段。为进一步推进电子政务的发展,2012年国家发展和改革委员会印发“十二五”国家政务信息化工程建设规划,明确提出“探索政务信息化工程建设运行的新模式”,2015年中央政府工作报告提出“推广电子政务和网上办事”。这些政策和措施,既为我
8、国政务电子化发展提供了新方案,又为数字政府建设做好了准备。另外,这一阶段部分地方政府不断进行实践创新,形成了政企共建、代建、政府采购等新的建设模式。总体上,这一阶段政府信息化得到了充分升级,实现了政府信息化建设从单一网站到互联网+政务服务的转变。(二)数字政府阶段(2016年至今):注重政府治理与数字化深度融合,实现政府治理方式变革和治理能力提升2016年,我国正式步入数字政府建设阶段;2017年正式启动数字政府建设试点。2016年以来,我国出台了一系列相关政策性文件(见表1,下页),使数字政府建设进程大大加快。其主要表现在:2021年由国务院办公厅建设的国家政务服务平台,初步实现了就业、社保
9、、医疗、养老等方面的“跨省通办”,并推出近200项可跨省办理的便民服务,开通京津冀、长三角、川渝等6个区域通办服务,34个“点对点”省际通办服务。此后,依托国家政务服务平台,各省(区、市)实现防疫健康信息共享,全方位提升网上政务服务能力和水平。就具体举措而言,这一阶段主要围绕互联网+政务服务、一体化政务服务平台建设、数据运用与治理等展开,大体呈现三方面的特征:一是让数字技术和信息数据得到充分运用,通过数字平台建设让公共服务变得快捷、方便和高效;二是通过大数据、人工智能、云计算等技术和场景应用不断推进政府管理或治理方式变革,全面提升政府的治理水平和履职能力;三是不断通过整体性的规划与设计再造政
10、府组织和流程,进一步推动政府系统的协同转型。总体而言,这一阶段注重顶层设计和系统公共管理PUBLIC MANAGEMENT145发文时间发文机构文件名称相关内容2016年4月国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知加快推进“互联网+政务服务”,深入实施信息惠民工程,构建方便快捷、公平普惠、优质高效的政务服务体系2016年9月国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知加快推动政务信息系统互联和公共数据共享,增强政府公信力,提高行政效率,提升服务水平,充分发挥政务信息资源共享在深化改革、转变职能、创新管理中的重要作用2016年9月国务院关
11、于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见充分依托现有网络资源,推动政务云集约化建设,为网上政务服务提供支撑和保障2017年1月国务院办公厅关于印发“互联网+政务服务”技术体系建设指南的通知通过加强顶层设计,对各地区各部门网上政务服务平台建设进行规范,优化政务服务流程,推动构建统一、规范、多级联动的全国一体化“互联网+政务服务”技术和服务体系2017年5月国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知2018年6月底前,实现国务院多部门整合后的政务信息系统接入国家数据共享交换平台,各地区结合实际统筹推进本地区政务信息系统整合共享工作,初步实现国务院部门和地方信息系统互联互通2017年
12、5月国务院办公厅关于印发政府网站发展指引的通知进一步加强政府网站管理,引领各级政府网站创新发展,深入推进互联网政务信息数据和便民服务平台建设,提升政府网上服务能力2017年12月中央网信办等五部门关于发展国家电子政务综合试点的通知在建立统筹推进机制、提高基础设施集约化水平、促进政务信息系统共享、推动“互联网+政务服务”、推进电子文件在重点领域规范应用等方面进行重点探索2018年6月国务院办公厅关于印发进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案的通知以整合促便捷,推进线上“一网通办”;以集成提效能,推进线下“只进一扇门”;以创新促精简,让企业和群众“最多跑一次”;
13、以共享筑根基,让“数据多跑路”2018年7月国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见2022年底前,以国家政务服务平台为总枢纽的全国一体化在线政务服务平台更加完善,全国范围内政务服务事项基本做到标准统一、整体联动、业务协同2019年4月国务院关于在线政务服务的若干规定依法促进和保障一体化在线平台建设,为企业和群众提供高效、便捷的政务服务,优化营商环境2020年2月国务院办公厅国家政务信息化项目建设管理办法规范国家政务信息化建设管理,推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同,强化政务信息系统应用绩效考核2020年9月国务院办公厅关于加快推进政务服务“跨省通办”的
14、指导意见提出140项全国高频政务服务“跨省通办”事项清单等2021年1月国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见加快转变政府职能,深化“放管服”改革,持续优化营商环境,以一个号码服务企业和群众为目标,推动地方政务服务便民热线的归并优化表1数字政府建设相关政策性文件(转下页)公共管理PUBLIC MANAGEMENT146发文时间发文机构文件名称相关内容2021年11月国务院办公厅关于印发全国一体化政务服务平台移动端建设指南的通知加强政务服务平台移动端标准化、规范化建设和互联互通,创新服务方式、增强服务能力,推动更多政务服务事项网上办、掌上办2021年12月中央网络安全和信息化委
15、员会“十四五”国家信息化规划打造协同高效的数字政府服务体系2022年3月国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见深入推进政务服务“一网、一门、一次”改革,积极探索创新审批服务便民化措施;加快推进政务服务标准化、规范化、便利化2022年6月国务院关于加强数字政府建设的指导意见提出两阶段工作目标,明确了数字政府建设的七方面重点任务2022年12月中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见把安全贯穿数据治理全过程,构建政府、企业、社会多方协同的治理模式,创新政府治理方式;规范企业参与政府信息化建设中的政务数据安全管理谋划,地方实践开始由分散向统一发展,政府管理与服务
16、开始注重由互联网技术转向互联网思维,从技术运用和治理理论两个层面对政府体系进行迭代升级4,总体上形成了“平台化+政务服务+数字治理”三位一体格局。二、数字政府建设的地方实践自2017年广东省开始,以省域为中心的地方数字政府建设迅速在全国扩展开来。各省份的数字化综合发展水平不同。根据2022年8月国家互联网信息办公室发布的数字中国发展报告(2021年),浙江、北京、上海、广东、江苏、山东、天津、福建、湖北、四川的数字化综合发展水平位居全国前10位,且数字政府建设呈现明显的梯度分布8。总体上,地方数字政府建设一方面呈现以顶层设计为统领、以机构改革为突破口、以数字技术运用为核心的基本特征,另一方面又
17、呈现因地制宜或因势利导的特征。(一)广东省:整体布局推进,市场运营建设广东省的数字政府建设起步较早,具有先发优势。早在2008年,广东省在出台的关于加强信息技术和互联网应用建设数字广东的意见中就提出要打造“数字广东”。2017年广东省率先启动“数字政府”建设。2018年发布的广东省“数字政府”建设总体规划(20182020年)强调坚持系统工程理念,自上而下统筹推进“数字政府”建设。目前,广东省已建成“一网统管”和“粤治慧”等平台,形成了省、市、县(市、区)、镇(街)、村(居)五级联动的省域一体化数字治理体系。广东省数字政府改革建设2022年工作要点提出全面推进“数字政府2.0”建设,强化全省“
18、一片云、一张网”。总体而言,广东省整体推进和管运分离的特点较为突出,呈现以下特点:第一,广东省数字政府建设突出整体化、全局化特点。具体表现为:注重理念先行,主张“全周期管理”,着力实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务等的协同9;注重机构与人事的专职管理,设立数字政府改革建设工作领导小组、政府首席数据官和数据经纪人;注重配套制度建设,如推动数据标准制定和执行,优化数据资源配置,为数据要素流通提供优质服务。在广东省“数字政府2.0”建设方案中,强调要拓宽跨省通办业务范围,医疗、教育、养老、户籍等100项高频事项实现“跨省通办、省内通办”和“一网办、(续上页)公共管理PUBLIC MANAGE
19、MENT147公共管理PUBLIC MANAGEMENT一次办”,推动50项高频政务服务在港澳地区“跨境通办”,并且进一步完成数字政府线上服务平台和市县两级政务大厅的适老化、适残化改造,凸显了数字政府建设的整体性与全局性特点。第二,在数字政府建设中,广东省形成了独特的政企合作、管运分离的双运行模式10。在制度创新上,组建广东省政务服务数据管理局,作为广东省数字政府建设的主管机构,坚持全省“一盘棋”,负责全省数字建设的政府规划、标准制定、资源配置、业务协同、监督管理。在技术创新上,由腾讯、中国联通、中国电信、中国移动共同投资成立数字广东网络建设有限公司,成为全省数字政府市场化建设运营中心,同时承
20、担广东省数字政府建设统一运营服务职能。这种双运行模式充分发挥了广东省在互联网企业与运营商方面的优势。(二)浙江省:以点带面推进,政企合作建设浙江省作为全国首个国家信息经济示范区,先后承担了国家电子政务综合试点、政务信息系统整合共享试点等多个数字领域的国家级试点任务,其发展模式对数字化水平较高的省份具有借鉴价值。2018年,浙江省出台浙江省深化“最多跑一次”改革 推进政府数字化转型工作总体方案,提出以“最多跑一次”改革为总牵引,聚焦“掌上办事之省”“掌上办公之省”建设目标,打造整体协同、高效运行的数字政府,推进政府治理体系和治理能力现代化。2021年浙江省数字政府建设“十四五”规划印发,明确提出
21、全面实现依申请政务服务事项“一网通办”和提升协同办公水平的建设目标。2022年,浙江省全面推进极简审批许可、便利企业开办登记,加快实现商事主体登记“零干预、零材料、零费用、零跑动”,打造公平竞争环境。浙江省的数字政府建设具有如下特征:第一,注重数字技术(平台)以点扩面的全域化运用,不断进行数字化改革。浙江省以“152”体系集成创新为抓手,着力打造全域化的数字政府。其中,“1”为构建一个一体化、智能化的公共数据平台,即省市县三级横向到边、纵向到底,共用一片云、一个平台,实现数据的整合共享;“5”是指党政机关整体智治、数字政府、数字社会、数字经济和数字法治五大系统;“2”是构建数字化改革的理论体系
22、和制度法规体系。除此之外,浙江省还推出了一体化数字资源系统,以统筹整合全省政务数字应用、公共数据、智能组件等数字资源。第二,采用“政府牵引+企业参与”的合作运营模式。这种模式充分发挥了浙江省数字技术和企业发展的前期累积优势,在数字化架构及其改革过程中打造出了全新的“管运分离”模式。例如,浙江省政府与阿里巴巴合力建设“政务服务中台”产品,共同打造“掌上办事、掌上办公”之省11。2019年,又与阿里巴巴集团等四个集团共同出资成立了由国资控股的数字浙江技术运营有限公司。其中,由政府主管部门负责数字政府顶层设计、制度建设、督查评估等管理工作,运营企业负责平台建设与日常维护等运营工作。这种独特的建设运营
23、模式,不仅充分利用了先进互联网企业的技术和资源,而且对政务服务改革起到了重要推动作用。(三)上海市:立足一网通办,加强平台创新上海市的经济社会发展水平较高,在电子政务领域积累了丰富经验,早在2002年上海市就开通了“中国上海市”政府门户网站,2010年又开通了上海市网上政务大厅。2017年底,上海市基本形成“一网+一云+一窗+三库+N平台+多渠道”的电子政务框架。在此基础上,2018年之后上海市提出“一网通办”的数字政府建设架构。2018年7月,上海市“一网通办”总门户在“中国上海市”网站上线试运行;9月,依托上海市“市民云”App的“一网通办”移动端上线试运行,市属各委办局的200余项服务接
24、入“一网通办”受理平台。此后,“一网通办”的要求和标准在上海市形成,“一网受理,只跑一次,一次办成”成为148公共管理PUBLIC MANAGEMENT具有指导意义的工作模式。“一网通办”的意义并不只是提升了上海市的政务服务能力,而在于其成为深化“放管服”改革的重要着力点,成为衡量政府职能转变和城市治理能力的标尺。2019年,上海市编制了2019年上海市推进“一网通办”工作要点,大力推进业务流程再造。2020年上海市制定了2020年上海市深化“一网通办”改革工作要点,着力实现从“侧重行政权力事项”到“行政权力和公共服务并重”转变,从“能办”到“好办”转变。总体来看,上海市数字政府建设的独特之处
25、在于立足“一网通办”,加强平台创新。“一网通办”实现了多主体、多渠道的衔接,各部门可以基于一个平台进行处理和监管,形成集公共服务优化、政府形态改造和治理生态于一体的组合创新模式12。在平台创新上,上海市的特点也较为鲜明:一是围绕业务流程和管理模式进行整合,将民政社保、市场监管、环境卫生社会综合治理等事务置入“一网”统管;二是以“一网通办”为纽带形成多种创新要素,一方面通过优化业务流程、调整组织结构等方式加快转变内部形态,另一方面通过政府内外合作、引入外部评价等方式形成数字治理生态体系。(四)北京市:坚持一体规划,加强统筹建设北京市数字政府建设的力度大、推进速度快,其水平居于全国第一梯队。北京市
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