特大城市国土空间规划与实施...术体系研究——以北京市为例_石晓冬.pdf
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1、Urban and Rural Planning 2022 NO.6 41以北京为代表的特大城市,是国土空间开发保护新格局形成的关键区域。特大城市的科学规划,对于国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要的意义。为加快国土空间规划体系建设与监督实施,本文以北京市为例,研判特大城市的发展特征,积极运用地理信息、空间大数据等信息化技术,从数据标准化、分析智能化、平台动态化三个角度,对特大城市国土空间规划“一张图”的融合治理展开研究,形成特大城市国土空间规划与实施的智能分析模型,并搭建特大城市国土空间规划与实施的智慧平台。特大城市;国土空间规划;关键技术;北京Megacities,Beijing as
2、 a representative,are key areas in the new pattern of territorial spatial development and protection.The scientific planning of megacities is of great significance for the modernization of national governance system and capacity.In order to speed up the establishment and the supervision of Territori
3、al Spatial Planning system,this article takes Beijing as an example to examine the development characteristics of megacities,and actively uses geographical information system and other planning information technologies to conduct Territorial Spatial Planning“Inteplan”from three perspectives,includin
4、g data standardization,intelligent analysis and dynamic platform.As the result,the study puts forward an intelligent analysis model and an intelligent platform for Territorial Spatial Planning of megacities.megacities;Territorial Spatial Planning;key technique;Beijing 中图分类号:TU984 文献标识码:A DOI:10.1204
5、9/j.urp.202206005 文章编号:2096-3025(2022)06-0041-08 作者信息石晓冬 孙道胜 寇宗淼 张晓东 吴运超 程辉北京市城市规划设计研究院院长,教授级高级工程师北京市城市规划设计研究院高级工程师北京市城市规划设计研究院高级工程师北京市城市规划设计研究院数字技术规划中心主任,教授级高级工程师(通讯作者)北京市城市规划设计研究院数字技术规划中心副主任,高级工程师北京市城市规划设计研究院高级工程师摘要关 键 词Abstract石晓冬 孙道胜 寇宗淼 张晓东 吴运超 程辉SHI Xiaodong;SUN Daosheng;KOU Zongmiao;ZHANG Xia
6、odong;WU Yunchao;CHENG HuiStudy on the Technical System of Territorial Spatial Planning and Its Implementation for Megacities:A Case Study of Beijing特大城市国土空间规划与实施的技术体系研究以北京市为例石晓冬 孙道胜 寇宗淼 等 特大城市国土空间规划与实施的技术体系研究Keywords国土空间规划42 城乡规划 2022 年第 6 期特大城市是推动形成主体功能显著、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局的关键区域1-2。然而,其规划面临诸多复
7、杂性和难点,需要满足全域管控、增减并行、综合治理等新工作要求3。为了加快推进国家治理体系和治理能力现代化建设,按照中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见的重要部署,科学提出特大城市国土空间规划及实施的技术体系,对于深化国家战略实施、加快实现2035年远景目标具有重要的意义。在特大城市国土空间规划及实施过程中,地理信息、空间大数据等信息化技术,为规划设计的智能增强、规划实施的精准管控、规划业务的智慧协同提供了新的思路与解决方案4-5,能够有效地促进地理信息资源共享,构建国土空间规划“一张图”,推动实现“多规合一”,并加快智慧城市规划建设6-8。为加快国土空间规划体系建设与监
8、督实施,本文以北京市为例,分析其在推进城市总体规划编制与实施过程中,如何借助新技术,探索平台化、精细化、智慧化的技术路径,并总结相关经验,形成关键技术体系,为特大城市的国土空间规划与实施提供参考。1 特大城市国土空间规划与实施特征的研判由于地域规模、发展阶段等原因,特大城市国土空间规划的编制与实施具有一定的特殊性。首先,在空间维度上,特大城市的地域规模广阔、空间要素多样,导致其国土空间规划的纵横结构复杂,必然对规划编制成果的全域统筹和上下位传导效果带来一定的挑战;其次,在时间维度上,特大城市通常处于较高的城镇化发展阶段,面临由增量发展向存量发展甚至是向减量发展转型的问题,存在多种空间发展模式并
9、行的局面,因此,国土空间规划实施的路径具有多元、复杂的特征;最后,从应用场景的动态维度看,特大城市是新技术、新场景应用的先进区域,在这里,新场景、新模式不断涌现,具有较短的技术迭代周期和较高的业务需求更新频率,要求加快技术应用的步伐(图 1)。针对上述特大城市的特征与面临的问题,为加快新技术的应用,需要从数据标准化、算法模型化、平台动态化等角度,建立多元技术路径的研究框架,形成综合技术体系。2 数据标准化开展特大城市国土空间规划“一张图”融合治理建立国土空间规划“一张图”,是实现国土空间规划成果全域拼合9Fig.1 Problems and solutions in the planning
10、and implementation of megacities资料来源:笔者自绘图 1 特大城市规划与实施中的问题与解决方案地域规模的空间维度“一张图”融合治理技术智能分析模型技术智慧平台研发技术发展阶段的时间维度技术应用的动态维度 地域规模广阔空间要素多样、部门多元、行政组织多层级纵横结构复杂,编制成果统筹艰难 数据标准化提出解决方法特征问题识别技术体系构建分析智能化平台动态化 增量、存量发展模式并存 城镇化路径更加注重可持续性、高质量特征 实施路径面临多元复杂特征新场景、新模式 业务需求的动态变化 按照我国对城市类型的划分标准,城区常住人口超过 1 000 万的城市为超大城市,城区常住人
11、口 500 万以上 1 000 万以下的城市为特大城市,据此北京应定位为超大城市,但一方面,北京的地域范围较广,内部包含若干近似特大城市的空间组团;另一方面,目前我国超大城市的数量有限,而超大城市、特大城市在诸多方面存在一定的相近性,技术体系方面存在通适性。因此,本文将北京作为特大城市进行研究,具有更大的影响范围。Urban and Rural Planning 2022 NO.6 43及多元数据统一整合10的数据治理手段。“一张图”的建立并不是简单地将规划成果拼合在一起,而是以法定图则为核心,关联各类规划成果,落实上位综合规划、专项规划的强制性内容,衔接下位规划及各类规划的相关要素,消除规划
12、成果之间的冲突和矛盾11。自 北京城市总体规划(2016年2035 年)批复以来,北京市搭建起以城市总体规划为依据,分区规划为基础,乡镇域规划、详细规划、相关专项规划有序纳入的“三级三类”市级国土空间规划体系12-14。在推进国土空间规划实施的过程中,需要加强统筹“总体规划详细规划专项规划”间的多级传导验证,并在全市与城市副中心、首都功能核心区等特定地区之间加强空间统筹协调的作用,以数据标准统一和传导验证逻辑为抓手,推动“一张图”的数据整合。2.1 “一张图”数据标准统筹融合国土空间规划“一张图”全要素的纳入,涉及国家、地方与行业的大量标准,而各级各类标准在术语、规范方面存在并行和不协调的现象
13、,制约着平台建设和场景应用数字化。一Fig.2 Standard integration scheme for Territorial Spatial Planning classification(functional core area in Beijing as an example)资料来源:笔者自绘图 2 国土空间规划分类标准融合方案(以北京首都功能核心区为例)方面,新的国土空间规划体系的建立,往往涉及大量的、经过历史沉淀的规划编制成果,需要完成标准的转换;另一方面,特大城市长期以来采用的地方标准,尤其是分类标准,与现行的国家标准存在不一致,需要在满足地方特定需求的基础上,建立地方标
14、准与国家标准之间的对照关系(图2)。在法律、法规、规章以及国家和北京市颁布的技术标准、规范和文件的基础上,北京市面向全市及核心区、副中心等特定地区的全域统筹要求,对照国家标准,通过对现存城乡规划用地分类标准体系的添加、精简、核心区用地分类公共管理用地特殊用地公共管理与公共服务设施用地居住用地产业用地交通设施用地市政设施用地绿地与广场用地城市水域道路用地D3 A1 A2 A3 A4 A5 A6 A7 A8 A9 AX XPR1 R2 R3 F1 F2 F3 B1 B3 B4 B9 B2 M1 M4 W1 W2 S1 S2 S3 S4 S5 S9 T1 U1 U2 U3 U9 G1E1G2 G3居
15、住用地产业用地交通设施用地市政设施用地绿地、广场用地预留用地军事用地外事用地安保用地行政办公用地文化设施用地教育科研用地体育用地医疗卫生用地社会福利用地文物古迹用地社区综合服务设施用地宗教用地公共事务用地预留用地保护区用地一类居住用地二类居住用地三类居住用地住宅混合公建用地公建混合住宅用地其他类多功能用地商业用地娱乐康体用地其他服务设施用地商务用地一类工业用地工业研发用地物流用地普通仓储用地城市道路用地城市轨道交通用地地面公共交通场站用地社会停车场用地加油加气站用地其他城市交通设施用地铁路用地供应设施用地环境设施用地安全设施用地其他公用设施用地公园绿地护绿地广场用地水域综合性商业金融服务业用地
16、道路用地水域用地保护区用地公共服务设施用地及公共事务用地多功能用地国土用途规划分类保留保留城乡规划用地分类标准DB11/9962013D1 D2石晓冬 孙道胜 寇宗淼 等 特大城市国土空间规划与实施的技术体系研究国土空间规划44 城乡规划 2022 年第 6 期交叉和细分,建立用地分类的对照转换逻辑,重点解决部分混合用地统计口径不一、特定地区用地类型需求特殊等问题,为数据建库、空间传导、成果表达奠定基础。2.2 建立单元式空间传导机制当前,国土空间规划还处在探索中,面临着各层级之间传导关系的重构,对于各层级的国土空间规划,尤其是对国土空间总体规划和控制性详细规划之间的传导机制,学界还缺乏充分的
17、机制构建15。而多尺度、层级化的空间单元体系的构建,是有效区分空间尺度特征差异、整合空间相互协调关系、实现空间可持续的关键因素。因此,空间单元体系的建立十分必要,它不仅有利于明确规划主体,明晰规划事权的空间边界,还可以有序地承载国土空间规划的成果,并通过对多事权分级、多管控效力、多传导方式的综合,厘清上下传导机制,实现规划目标、指标的传导落地。以空间单元为基础,空间传导类别分为空间关系传导和管控内容传导。空间关系传导旨在确保规划管控范围在边界和从属关系上的准确性、有效性;而管控内容传导旨在从功能、性质和数量三个方面确保规划目标的合理性和合法性(图 3)。其中,数量规模的传导,还需要建立明确的多
18、层级规划指标体系,在厘清指标类型的基础上,逐级明确传导的算法逻辑,建立预警机制(图 4)。3 分析智能化形成特大城市国土空间规划与实施的智能分析模型由于特大城市国土空间规划工作开展的先进性、资源与环境约束下业务场景的多样性、规划管理实施事权流程机制的复杂性等原因,特大城市国土空间规划实施监督过程复杂多元的特征逐步凸显,对精确、高效地推进实施带来挑战。其中,规划编制方面,滚动编制、弹性分配、过程留痕的方式成为主流,避免规划编制过程反复;实施方面,随着“多规合一”推进、规划许可和用地审批改革等,规划实施业务正在突破以“办件”为核心,而向着闭环化、治理化发展,定期的规划体检评估、“在途”规划项目管理
19、等新场景成为工作的要点。而在新的国土空间规划体系和语境下,从以往城乡规划领域和国土规划领域等单学科沿袭下来的数据分析知识与工具,难以全面、具体地指导新的实施监督场景。因此,面向国土空间规划监督实施业务的数据分析论证方法,应全面开展化繁为简、化零Fig.3 Unit-based transmission mechanism of Territorial Spatial Planning of megacitiesFig.4 Transmission logic of Territorial Spatial Planning indicators for megacities资料来源:笔者自绘资料
20、来源:笔者自绘图 3 特大城市国土空间规划“单元”式传导机制图 4 特大城市国土空间规划指标传导逻辑空间传导类别空间关系传导边界:下位空间边界应该符合上位规划的边界范围要求,若规划成果编制深度不同,应在一定容错范围内符合要求市域界北京市永久基本农田及其储备区:排斥性传导,下位空间不允许出现城乡建设用地城市战略定位全市指标全区指标单元指标街区指标地块指标用途规划分类 街区类型用地功能分类生态控制区:排斥性传导,下位空间严格限制城乡建设用地限制建设区:容纳性传导,下位空间以平原地区村庄、分散性城镇建设用地、特交水用地、农用地等为主集中建设区:容纳性传导,下位空间以城乡建设用地为主两线三区行政区开发
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