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清末民初地方警察制度与基层治理的内卷化_王兆刚.pdf
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1、清末民初地方警察制度与基层治理的内卷化王兆刚(青岛大学 政治与公共管理学院,山东 青岛)摘 要:清末民初为改善地方治安、刷新基层政治曾在地方推行警察制度,以此取代保甲团练、胥吏差役等传统基层社会组织与群体。警察制度及其后地方自治的实施标志着国家政权开始全面进入基层社会,力图借助国家权力实现基层社会的再组织化,重塑基层治理体系。从实施效果看,地方警察不仅无力取代保甲团练、胥吏差役等旧势力,其行为方式与运作逻辑也逐渐与后者混同,形成基层治理的内卷化,旧的治理方式被新的组织所复制和固化。国家权力下移与新型组织的建立并未带来基层治理的进步,治理转型难以实现。关键词:清末民初;警察;基层治理;内卷化中图
2、分类号:文献标识码:文章编号:()清代中叶以降基层治理日趋腐败,严重威胁统治秩序。清末实施新政过程中,力图借助国家权力重建基层治理体系、刷新基层政治,为此先后在地方采取办理警察、推行自治等措施,开启了国家权力大规模下移改造基层社会的进程。然而地方警察制度推行不久即陷入困境,其腐败、低效与所欲取代的保甲团练、胥吏差役等如出一辙,基层治理状况一仍其旧。民初虽政体变易,但地方警察制度仍未见起色。清末民初警察制度的推行不仅未能达到以新组织改进旧治理的目的,相反很快被后者同化,形成基层治理的“内卷化”,旧的治理方式被新的组织制度所复制和固化,治理转型难以实现,这也是清末民国时期基层治理变动的缩影。近年来
3、学界对近代地方警察制度的研究主要集中于制度梳理“内卷化”()的概念滥觞于康德、戈登维泽,后来美国学者格尔茨()使用“农业内卷化”概念分析印度尼西亚爪哇水稻生产中劳动力的持续投入所导致的农业生产内部精细化过程。(郭继强:“内卷化”概念新理解,社会学研究 年第 期。)黄宗智先生将“内卷化”阐释为“以劳动边际报酬递减的代价换取农业生产的劳动密集化”,表现为农业生产只有量的增长而无质的变化;近年来又提出“官僚主义的内卷化”,认为“它倾向维持现有规则和做法会自然抵制质性的变革国家投入越来越多,但成效越来越低。”(见黄宗智:华北的小农经济与社会变迁,中华书局 年版;中国农村的过密化与现代化:规范认识危机及
4、出路,上海社会科学院出版社 年版;再论内卷化,兼论去内卷化,开放时代 年第 期。)世纪 年代美国学者杜赞奇提出“国家政权内卷化”概念,意指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能。近年来,学者在基层治理研究领域较多使用了这一概念,对该概念的理解不完全相同,其共同点是认为治理内卷化指“政府运转的固定方式和机制,在不断地重复再生、勉强维持,导致了政府机构的功能障碍,难以出现真正的政治发展。”(见赵树凯:乡镇治理与政府制度化,商务印书馆 年版,第 页。)是“国家权力触角在基层发生变异以及由此而来的国家与农民关系的隔膜”。(李祖佩:乡村治理领域中的“
5、内卷化”问题省思,中国农村观察 年第 期。)综合已有观点,本文认为“内卷化”可以理解为在某一领域只有量的投入和增加而无质的变化,旧的模式利用新的资源不断进行自我复制和强化,“基层治理内卷化”则是指在基层治理中虽不断实施新的制度措施和投入资源,而旧的治理模式一仍其旧甚至日益劣化,基层权威的合法性逐渐丧失。与史实探究,对警察制度与基层治理转型关系的研究尚不充分,本文拟从基层治理内卷化视角对清末民初基层警察制度的变迁作一探讨,以此考察近代中国基层治理变动的内在逻辑。一、清末民初引入地方警察制度改革基层治理的努力(一)保甲团练衰微与胥吏差役腐败清代中期以后,基层治安保卫主要依赖保甲与团练,前者重在维护
6、内部治安,后者用于应对外来威胁,“保甲所以弭内讧之匪,团练所以备外至之虞相辅而行,缺一不可。”但随着王朝没落,保甲日渐废弛,“军兴以后,伏莽未清,屡下臣工,力行保甲,以实稽民数而潜杜奸回,乃一纸空文,终年往复稽查督责,虚有其名,徒增供亿之烦,绝少奉行之实。”到了清代末叶,“乡约空有宣讲,保甲空有门牌,社仓少而无谷,社学少而无人,中国乡村组织,几乎退化到一个无组织的状况。”地方团练也徒具形式,“所募勇丁大都游手好闲之辈,卫民不足,扰民有余,以致不能收效。”保甲团练与传统农业社会凝固不变的社会结构密切相连,在清末社会变动剧烈的背景下,已难以承担保卫地方的重任,面临着被历史淘汰的命运。在治安保卫之外
7、基层社会其他事务主要握于胥吏差役之手,该群体大多没有固定收入,主要依赖办理地方公事谋生,“其奸胥猾役,率皆本处之地棍、土豪为之,作奸犯科,诸弊百出。”“无一事不欲得钱,无一人不欲作弊者”。为消除胥役腐败,源自西方的警察制度被视为一剂良药,如 年江西颁布告示称:“警察一端,为绥靖地方之本源,振兴政治之枢纽。其法虽创自泰西,而义即本于古之虞衡。今之保甲虞衡久不复作,保甲早成具文。于此而欲绥靖地方,振兴政治,警察顾不重哉!”清末重臣张之洞认为,“警察若设,则差役之害可以永远革除,此尤为吏治之根基,除莠安良之长策矣。”清末办理警察颇具成效的袁世凯亦指出:“盖必奸宄不兴而后民安其业,国本既固而后外患潜销
8、。且国家政令所颁布,于民志之从违,可以验治理之得失,而官府所资为耳目,借以考察舆情者,亦惟巡警是赖。”I0可见,面对千疮百孔的基层社会,警察制度被视作振衰起敝的重要举措而加以推行。(二)地方警察制度的引入与实施情况鉴于保甲团练的式微与基层政治的腐败,晚清政府于 世纪初着手引入警察制度以改进基层治理。此后十余年间办理警察成为地方要政,构成清末民初基层治理变动的重要内容。地方警察制度在推行初期也曾取得了一定效果,“较旧时保甲之弊与州县胥役之凌虐良懦则其细已甚,固不可同年 安徽史学 年第 期I0近年来研究清末民初警察制度变迁的代表性论著有韩延龙主编:中国近代警察制度,中国社会科学出版社 年版;魏光奇
9、对清末民初县以下治理体制进行了系统探究,其中亦涉及地方治安保卫系统,见魏光奇:官治与自治 世纪上半期的中国县制,商务印书馆 年版,有法与无法 清代的州县制度及其运作,商务印书馆 年版;邱捷的晚清官场镜像 杜凤治日记研究(社会科学文献出版社 年版),对清末广东的地方治安进行了生动分析;刘伟的清季州县改制与地方社会(北京师范大学出版社 年版)专辟一章,对州县警察制度改革与地方社会变迁的互动关系进行了深入研究;其他代表性论文有刘伟、石武英:清末州县巡警的创办与基层社会,社会科学 年第 期;王先明、张海荣:论清末警察与直隶、京师等地的社会文化变迁 以大公报为中心的探讨,河北师范大学学报 年第 期,等。
10、保甲团练宜相辅相行说,新闻报 年 月 日,第 版。陈炽:庸书内篇下保甲,赵树贵、曾丽雅编:陈炽集,中华书局 年版,第 页。辅成:中国乡约制度,山西农学会刊 年第、期,第 页。团练归并巡警纪闻,时报 年 月 日,第 版。汪志伊:敬陈治化漳泉风俗疏,皇朝经世文编卷 吏政九守令下,魏源全集第 册,岳麓书社 年版,第 页。郑端:为官须知查房科,岳麓书社 年版,第 页。浔兴警务,申报 年 月 日,第 版。张之洞:张文襄公全集奏议卷,民国十七年刻本,第 页。直督袁奏仿西法创设保定警务局并添设警务学堂章程折,选报 年第 期,第 页。而语矣。”“人民之违抗警察者虽多,而得其保护之力,因而心悦诚服者实居多数。”
11、但从全国而言,基层警察制度仅在部分地区推行,经费不足、警员偏少等问题十分突出,如浙江嘉兴“巡警兵勇统城内外仅六十余人。就嘉秀两县地段分布,必须招足三百人方足合三班之用,其常年经费计需洋三万元。目下所筹集者只六千余元。不敷尚巨,无从筹措,故警政仍未能实行。”山东临沂县“以风气之闭塞,款项之艰难,开办数年,不能推广。”民国成立后此问题并未缓解,“近见镇乡之已办警察者,人数少者仅有六人、八人,至多亦不过十余人,已称为财力雄厚之乡镇。今再勉力而推广之,极至二十余人而止。而盐枭帮匪动以百计,一旦窜入,则此区区之巡警能当之乎?其军械之不以资寇者亦已幸矣。”在建立警察制度的地方,其实际效果也与期望之间相差甚
12、远,如“湘省警务局开设以来,原有之管街人役及更衢夫等均因之懈怠,而管县巡街之事亦废而不讲。然以警局巡勇无多,市间罕见,以致窃贼反而横行,视未办警察之前反觉荆天棘地”。民国初年依然如此,“乡间之农民与市镇之安分有职业者每不肯充当此任。其所一呼而即至者,非本地之流氓土棍,即不可恃之客民耳。以此辈充警察,非特不能保护治安,或则见盗影而逃,或竟勾结串扰,弊害将不堪胜言也。”之所以出现上述情况,警察制度本身的缺陷固然难辞其咎,而基层权势集团的阻挠也是不可忽视的重要因素。二、警察与基层社会群体的博弈地方警察制度在基层的推行“代表了国家、法治,代表了权力,是国家的象征,是国家权力实体的表现”,其目的是借助国
13、家权力下移以新的权力组织取代旧的治理群体,从而强化对基层的控制。警察所奉行的国家性、独立性等原则使其得以脱离与基层社会的利益关联,动摇了基层社会原有的权力体系与利益格局,“必然伴随着民众和社会主要阶级的激烈反抗”。而清末民初并未彻底裁撤旧的治理群体,这给警察制度的推行设置了一个不小难题。有的地方曾力图协调新旧力量的矛盾,如时任直隶总督的袁世凯曾就乡村巡警与村正副的权限纠纷指出,“四乡村正副牌头含有地方自治性质,巡警则有强制执行性质。村正副牌头熟悉本地情形,理应稽查报告,而巡警则任执行之权,要在互相维持,不得各存意见。”I0而事实上调和困难重重,各地警察与地方势力之间产生诸多冲突,“刁绅土痞,武
14、断乡曲,畏巡警如棘闱,深恐举行而阻其盘踞,愚夫愚妇畏首田园,讶巡警为奇事,不知所行而守其顽固。”Il这种冲突体现在地方警察与地方官员、士绅、保甲团练、胥役群体等之间的博弈上。地方政府官员多将官位视为私产,幕友长随、书吏差役等依附于官员个人,形成以后者为中心的私人集团。而地方警察作为“外来者”游离于这一集团之外,因而“各省官吏之对于警察也若地方官之赘属物,似在可有可无之列。其上者操防站岗认真督办,其下者形式略具视同厮役,于地方司法保安逮捕防害各事宜漠不相关。即有谙习警务认真执法者,该地方官动辄龃龉,而差役捕快惟恐侵其权利,甚至群起争纠抑或暗中把持,赴愬县官,县官赴愬长吏,转不直巡警之所为”。I2
15、有些地方官为袒清末民初地方警察制度与基层治理的内卷化I0IlI2论吾国警政之阻力不在下而在上,新闻报 年 月 日,第 版。均州警务之现状,湖北警务杂志 年第 期,第 页。警政因款绌未能实行,新闻报 年 月 日,第 版。民国临沂县志卷 警察,中国方志丛书,(台湾)成文出版社 年影印本,第 页。筹办市乡警察,申报 年 月 日,第 版。警务未善,新闻报 年 月 日,第 版。罗锋、李建和主编:中国警学理论,中国人民公安大学出版社 年版,第 页。孙琇:解读蒂利 查尔斯蒂利的政治转型研究与美国历史社会学的发展,山东人民出版社 年版,第 页。保定工巡总局吴道篯孙禀送规定四乡巡警与村正副权限规则示稿文并批,北
16、洋官报 年第 册,第 页。项左辅禀呈,中国第一历史档案馆馆藏档案,转引自韩延龙主编:中国近代警察制度,中国人民公安大学出版社 年版,第 页。各省速定实行巡警之权限,河南官报 年第 期,“论说”第 页。护下属公然与警察冲突,“而督抚司道之袒庇仆役因以破坏警政者,则省而有之,几于笔不胜书。以记者所闻,如陕西某学司之厨役因不酬菜直凶殴菜傭,为警兵所擒治。而某学使不忍其诟,竟要求大府将警兵立行正法。大府虽未允其请,而卒为撤去警员差使,并斥革奉法尽职之警兵数名。”地方驻军向来缺乏制约,对于警察也颇为排斥,如“厦门警务自开办以来,经官绅议定,就地筹款,颇著成效。自武营屡与警界为难后,军强警弱,居民商贾遂有
17、轻视警界之意。”保甲团练与地方士绅关系密切,尤其是团练组织多由地方士绅主持其事,而警察的引入威胁了士绅群体的权威和利益,引起他们的强烈对抗。如湖北宜昌郡城警局坐办舒承荫因抽取警捐而未与该地议事会商议,又拟裁撤郡城保甲局以扩充巡警,“致全体绅耆齐与为难”,又因舒承荫笞责造谣地甲,“诸绅谓巡警无刑人之权,遂以违章苛捐滥刑无辜等词陈请咨议局核准纠举”,结果舒承荫被撤。浙江黄严南乡路桥石曲自“设立警察之后,即有石曲土豪李子河极力反对,故至今该处不纳警捐,不服管理,至使路镇警政不行于石曲。赌场烟馆林立市上,而路镇之匪类复以此为渊薮,于是石曲风气愈不可问。”基层胥役、乡保等吏役群体直接经手地方事务,惯于任
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