双碳背景下的骑行友好城市建...家骑行促进总体规划》的启示_徐跃家.pdf
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1、【文章编号】10063862(2023)02000111规划研究城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 20231双碳背景下的骑行友好城市建设刍议 泛欧国家骑行促进总体规划 的启示徐跃家1,2冯昊1李煜1,2陈奕彤1刘平浩1,2(1北京建筑大学 建筑与城市规划学院,北京,100044;2北建大品览人工智能设计实验室,北京,100044)【摘要】骑行出行具有低碳、健康、可持续的特点,推广骑行出行是实现双碳战略的重要抓手。骑行推广需要进行顶层制度设计。2021 年 泛欧国家骑行促进总体规划 正式发布,该规划历时七年编制,
2、荟萃了泛欧国家骑行友好城市建设经验。文章首先梳理了该规划的编制背景、过程、愿景;然后从战略政策、经济激励、规划设计、监管评估四个维度归纳其策略经验;得到四方面启示:设立城市骑行促进组织,协调治理骑行友好城市建设;设立骑行促进专项基金,引导多主体参与,保障骑行友好城市建设落地;优化城市骑行接驳,促进骑行、步行、公共交通一体化建设;统一骑行数据标准,开发骑行友好城市的规划、监管、评估工具。以期为我国骑行友好城市建设提供有益借鉴。【关键词】骑行友好城市;双碳战略;绿色出行;泛欧国家;经验策略【中图分类号】TU984【文献标识码】A基金项目:国家自然科学基金“面向健康城市设计的 病理指标社区空间 关系
3、结构方程模型研究:以心血管疾病(CVD)为例”(52178002);国家自然科学基金“基于肥胖症等流行病预防理论的当代城市设计中 易致病空间因素 影响机制及整治设计策略研究”(51608021);国家自然科学基金“面向健康城市步行空间设计的 感知指标空间要素 协方差量化模型研究”(52008015);国家社会科学基金“中国传统园林空间复杂性及其感知规律研究”(21BG1116)1引言 双碳战略与骑行友好城市2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和,是中国为应对全球气候变化做出的庄严承诺(以下简称“双碳目标”)。交通是城市碳排放的重要来源1,为实现双碳目标,做好交通领域的二氧化碳减排尤
4、为重要。在此背景下,我国相继出台绿色交通“十四五”发展规划、绿色出行创建行动方案 等若干倡导绿色出行的国家政策文件,要求加快构建绿色出行体系,完善城市慢行交通系统,提升城市步行和非机动车的出行品质。骑行作为可持续交通的象征和发展核心,被国际社会公认为“绿色出行”的重要方式之一,是助力减污降碳的重要途径。为充分发挥其在慢行交通系统中的作用,对骑行进行深入研究很有必要。目前,已有很多学者从政策演变、规划实践等视角拟文介绍国外骑行友好城市建设的先进经验213,并有一些大中城市(如北京、上海、深圳及杭州等)相继出台了地方性政策推进自行车交通体系建设1417。总体来看,仍缺乏国家层面的顶层设计,并未形成
5、广泛、深层次发展机制,缺少全方位、系统性、可持续的推动力,以骑行为核心的慢行交通理念还未得到特别关注,相关政策制定也难以涵盖到全部利益相关方。立足于以上问题背景,本文对 2021 年第五届泛欧地区交通、健康与环境高级别会议(THE PEP)上发布的泛 欧 国 家 骑 行 促 进 总 体 规 划(Pan-European Master Plan for Cycling Promotion)18 与基于泛欧国家最佳经验的骑行促进工具箱(Toolbox of Action for Cycling Promotion based on BestAvailable Experience from the
6、 Countries of the Pan-European egion)19 进行系统梳理并总结启示,期望为我国骑行友好城市政策制定及相关研究提供参考。2泛欧国家骑行促进总体规划 的编制背景、过程与愿景2.1规划编制背景20 世纪 70 年代,欧洲国家出于解决环境问题、规划研究徐跃家等:双碳背景下的骑行友好城市建设刍议 泛欧国家骑行促进总体规划 的启示2城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023改善城市品质,纷纷将骑行出行定为可持续发展的重要战略方向2021。荷兰、丹麦、德国、瑞典和法国等国开始大幅改善骑行基
7、础设施。在此阶段,欧洲自行车使用率逐渐上升,到 2001 年时,比 1975 年的最低点攀升了 20%45%22。进入 21 世纪,欧洲的骑行出行比率增长有所放缓,但依靠共享运动的发展,自行车交通分担率仍普遍在 15%以上8。但优秀的人均数据无法掩盖泛欧地区各国家自行车出行比例的巨大差异。除荷兰、丹麦、德国等国家在促进骑行方面获得了巨大成就外,亦有很多泛欧国家并未将骑行视为主要出行方式,这些国家很多城市的自行车分担率甚至不及上述三国各城市的最低水平。在此背景下,泛欧健康环境计划(THE PEP,Transport,HealthandEnvironmentPan-EuropeanProgramm
8、e)系统梳理泛欧国家骑行促进的优秀经验,总结策略,编制规划以帮助国家和地方利益相关者制定骑行友好战略,期望在泛欧地区实现自行车出行的均衡发展。2.2规划编制过程骑行作为可持续的交通出行方式,一直是泛欧健康环境计划(THE PEP)关注的重要议题。2009年 1 月,第三次 THE PEP 泛欧地区运输、健康和环境计划部长级会议上通过的阿姆斯特丹宣言 将主动交通(步行、骑行)基础设施建设作为四大优先目标之一纳入 THE PEP 的工作计划23。2014 年 4月 16 日,于巴黎召开的第四次 THE PEP 泛欧地区运输、健康和环境计划部长级会议决定启动泛欧国家骑行促进总体规划,以协助国家一级政
9、府制定促进自行车运动的政策。此次会议之后,奥地利与法国牵头的泛欧国家主动出行伙伴关系负责起草该项总体规划,并在 THE PEP 指导委员会第十六次会议(日内瓦,2018 年 12 月 12 日)和第十七次会议(日内瓦,2019 年 10 月 21 日)上针对总体规划初稿进行了讨论。2020 年 4 月 22 日,THE PEP 特别会议中,成员国一致认为在新冠疫情大流行背景下,自行车战略对于提高城市交通系统韧性具有强大潜力,要求总体规划增加相应部分内容。2021 年 1月 12 日,泛欧国家主动出行伙伴关系会议上公布了泛欧国家骑行促进总体规划(草案)。2021 年 5月 17 日,第五届泛欧地
10、区运输、健康和环境计划部长级会议(THE PEP)正式发布泛欧国家骑行促进总体规划 与基于泛欧国家最佳经验的骑行促进工具箱(图 1)。图 1THE PEP 绿色出行文件出台时间线资料来源:作者根据参考文献 1819,2328改绘2.3规划愿景目标总体规划 期望推动各国政府认识到自行车在交通体系中的重要性,并在国家层面就如何通过政策扶持自行车交通发展提供指导。THE PEP 期望通过 总体规划 实现五大愿景:促进可持续经济发展并创造就业、促进可持续出行、减少与交通有关的温室气体排放、促进有利于健康和安全的交通、城市、空间规划政策。为实现五大愿景,THEPEP 制定了到 2030 年的具体目标,包
11、括到 2030 年将泛欧地区的自行车出行比例提高一倍;为骑行和步行分配充分的道路空间;改善泛欧各国的骑行基础设施;加强针对骑行和步行的安全保障;制定国家骑行政策、战略和计划;将骑行纳入公共卫生、基础设施和土地使用政策规划。徐跃家等:双碳背景下的骑行友好城市建设刍议 泛欧国家骑行促进总体规划 的启示规划研究城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 202333核心内容:骑行促进的策略与经验总体规划 的核心内容是为国家层面政府提供的行动框架,每个国家可根据其行政体系、地理条件等因素执行适当的建议。除建议外,还提供了面向建议
12、实施的经验工具包。经归纳梳理,本文从战略政策、经济激励、规划设计、监管评估四个维度介绍 总体规划 的建议与经验。3.1维度一:战略政策明确的制度政策和组织结构是保障骑行推广的首要措施。总体规划 认为各国政府应独立设置机构来制定国家骑行促进计划,并将其与公共健康、文化旅游战略结合推广(表 1)。总体规划 强调国家顶层的制度设计,建议由政府出面任命国家骑行官员或设立专门的骑行促进工作组,由骑行官员或工作组制定国家骑行促进计划。计划制定过程需保证全部利益相关方参与。工作组应与各方利益相关者定期交流,以便协调政府工作,从而确保骑行政策得到受众支持。2014 年11 月,德国通过第二个国家骑行计划(Na
13、tionaleradverkehrsplan20142020)的同时成立了骑行政策咨询委员会。委员会由德国联邦交通和数字基础设施部牵头成立,由来自卫生、体育、规划、旅游、经济等领域的专家学者、政府官员、行业代表组成。该机构的设立确保了德国各阶段国家骑行计划的平稳衔接和实施29(图 2)。表 1泛欧国家骑行促进总体规划 战略政策总结及相关实践一级策略二级策略相关实践主体内容制定并实施国家骑行规划制定或更新、实施体现国家特点的国家骑行计划并确保全部利益相关方参与创建有力的骑行推广工作小组,任命国家自行车出行官员或建立能力中心建立国家知识中心或“自行车学院”培训专业人士,提高公众骑行友好认知奥地利制
14、定 奥地利骑行运动总体规划 20152025德国制定 全国骑行计划 30匈牙利制定 20142020 国家自行车计划荷兰制定 国家骑行计划德国设立骑行政策咨询委员会捷克设立 CentralMeetBike project 工作组奥地利设立全国自行车交通工作组卢森堡设立国家骑行官员比利时设立比利时骑行委员会斯洛伐克设立国家自行车协调员德国设立自行车学院捷克设立城市交通学院荷兰创建 Fietsberaad 平台,共享骑行知识倡导健康理念,保障自行车出行安全与公共卫生事业相结合,宣传骑行对身体素质提高和公共卫生改善方面的作用把健康和骑行的相关知识纳入正式、非正式的教育宣传活动之中将骑行纳入道路安全政
15、策之中荷兰国家卫生计划中纳入骑行内容奥地利推行 GISMO 项目,搭建地区骑行友好评价指标库爱尔兰提供自行车训练标准课程丹麦推行 Cyklistforbundet 项目,提出骑行游戏概念法国推行 The ALVEOLE programme 项目,推广自行车使用德国、奥地利、斯洛文尼亚将骑行安全教育纳入小学教育方案奥地利实施 20212030 奥地利道路安全战略推广骑行旅游成立国家骑行旅游协调中心制定骑行友好服务计划满足骑行旅游者自行车停放、机械修理等特殊需求通过并实施自行车道信号标识国家指南瑞士推行瑞士移动项目,提供非机动车交通网络服务丹麦设立丹麦骑行旅游协会,传播骑行旅游知识和经验德国推行
16、Bett+Bike 骑行友好服务计划法国、捷克设立骑行友好企业质量标志瑞士推行瑞士移动项目,开发标准信号系统比利时推行 Knooppunten 项目,提供自行车道数字信息斯洛文尼亚创设整套自行车路线网络标志系统资料来源:作者根据参考文献 18,19 整理规划研究徐跃家等:双碳背景下的骑行友好城市建设刍议 泛欧国家骑行促进总体规划 的启示4城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023图 2德国骑行政策咨询委员会参与下的国家骑行计划制定过程资料来源:作者根据参考文献 29绘制除专项国家战略外,骑行促进还与国家公共健康
17、战略具有密切联系。据世卫组织统计,欧洲地区每年有 100 万人死于身体活动不足引发的各项慢性疾病30。自行车作为主动出行交通工具,可以将身体活动融入日常生活。总体规划 提出政府应多加宣传骑行对于身体素质提高和公共卫生改善方面的作用。如荷兰将国家骑行战略与公共健康战略结 合 推 广,在 国 家 预 防 计 划(The NationalPrevention Program)中提出鼓励青少年步行或骑行通学31。文化旅游战略同样可与骑行促进战略相结合。骑行文化培养已被荷兰、丹麦等国家证明是一项低成本且长效的骑行促进措施。总体规划建议将骑行技能培训纳入基础教育之中或设立专门的骑行知识学院,提高公众认知,
18、培养骑行文化,如德国将骑行安全教育作为考试科目纳入小学教育方案。在很多骑行文化浓厚的国家,骑行旅游已成为风尚。然而,在骑行旅游路线和配套服务(如公共交通和住宿)的设计方面,各类主体之间经常缺乏协调。为了确保骑行旅游经济的持续增长,建立协调机制至关重要。为此,瑞士联邦各部门、瑞士各州及其他交通、体育、旅游的私人组织共同资助了瑞士移动(Schweizmobil)项目,为休闲旅游者提供路线信息、服务网络等全国范围服务,以推动瑞士骑行旅游发展。3.2维度二:经济激励经济投资是国家骑行计划推广实施的重要保障,可以从政府和企业两个层面对总体规划 中涉及经济投资的内容进行归纳总结(表 2)。政府层面应建立高
19、效且可持续的投资、筹资机制。政府公共投资具有高效的特点。总体规划建议在国家层面设立与其他交通方式同等地位的资助计划:将交通建设预算中的 20%分配给步行和骑行。若想维持骑行基础设施长期高投资水平,除公共财政支持外,还应积极引入私人资本与国际资本,以保证投资的可持续性。丹麦于 2009 年为骑行促进设立了专项自行车基金(The Danish CyclingFund)。在 20092014 第一个五年周期中,该基金共收到 1013 份申请,资助了 338 个项目(表 3)。每个项目的基准补贴一般为项目总预算的 40%,这意味着丹麦自行车基金通过近 1 亿欧元资助金额的发放,撬动了 1.5 亿欧元的
20、社会资本进行骑行建设投资32。企业层面应探索并推广骑行通勤激励措施并资助骑行技术创新。针对企业的骑行通勤激励措施包括对骑行通勤进行免税补偿、取消机动车通勤补贴以促进骑行通勤比率、对于表现优秀企业发放“骑行友好企业认证”等。荷兰政府鼓励企业制定骑行通勤免税补贴政策,将节省的交通费用转化为员工福利,来促进员工骑行通勤。在比利时,企业具有促进可持续交通发展的法律义务,通过骑行里程补偿计划(目前为每天每公里 0.24 欧元)与骑行友好设施(自行车停车场、淋浴室等)的提供鼓励员工骑行通勤(表 4)33。技术创新资助主要用于鼓励骑行基础设施相关领域的技术创新,如城市信号灯联网、电动自行车动力模块研发、骑行
21、数据的智能收集等项目。骑行公民(Bike Citizens)应用程序通过与 21 个欧洲城市合作,为骑行者提供路线信息并收集数据,建立了可用于城市规划、科学研究的免费地理数据库。哥本哈根对自行车流量较大的交通走廊采取自行车信号联动控制,实现“绿波”效果,从而减少骑车在交叉口的延误时间33。徐跃家等:双碳背景下的骑行友好城市建设刍议 泛欧国家骑行促进总体规划 的启示规划研究城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 20235表 2泛欧国家骑行促进总体规划 经济激励策略总结及相关实践一级策略二级策略相关实践主体主要内容创建
22、高效、可持续的筹资、投资机制在国家内部,创建可持续的筹资计划方案在国际上,与国际金融机构密切合作在其他交通项目的投资决策过程中考虑骑行丹麦创立丹麦自行车基金,资助创新项目奥地利提供自行车财政支持,补贴基础设施建设、道路标识开发、自行车购买等欧洲欧洲投资银行提供骑行项目资助欧洲欧亚交通联通项目组织交通基础设施融资研讨会荷兰使用 OEI 方法分析自行车基础设施建设项目的社会成本效益挪威开发自行车公路需求成本效益计算工具引入骑行激励措施,适度采用交通管理手段引入骑行财政激励措施为社区、企业、消费者提供自行车购买补贴通过出行管理推广骑行荷兰设立流动性预算与骑行通勤免税补贴比利时推行自行车里程补偿计划德
23、国、奥地利、比利时、芬兰针对企业设置自行车基础设施税收优惠法国推行电动自行车购买补贴西班牙、奥地利实施电子交通财政支持计划爱尔兰推行骑车上班计划欧洲设立环保企业认证奥地利推广全天骑行运动推进相关领域技术创新鼓励车辆和骑行基础设施创新使用智能数据改善骑行条件荷兰开发应用程序提高骑行连贯性比利时开发智慧感应红路灯德国开发红绿灯等待游戏欧洲标准组织制定并审查多式联运信息数据和服务标准荷兰推广自行车计数周(Fietstelweek)骑行公民(Bike Citizens)开发骑行公民应用程序(Bike Citizens)资料来源:作者根据参考文献 18,19 整理表 3丹麦骑行基金投资项目类别、数量、金
24、额项目类别骑行城市骑行通勤骑行通学骑行休闲开发示范项目其他总计资助数量(个)4081117372234331资助金额(欧元)2955 万2458 万 2498 万806 万349 万430 万9496 万资料来源:作者根据参考文献 39 整理表 4比利时雇员 100 人以上企业骑行激励措施统计企业骑行激励措施自行车津贴提供商务自行车提供自行车停车场骑行文化宣传提供自行车棚提供更衣室提供淋浴设立自行车维护部门提供自行车援助服务实行该措施的单位占比88%12%41%27%65%62%57%5%8%资料来源:作者根据参考文献 32 整理3.3维度三:规划设计基础设施的规划与建设是骑行推广的物理基础。
25、总体规划 中的此方面内容包括区域尺度骑行路网的整体规划、城市尺度道路的骑行友好弹性改造与社区尺度多式联运设施建设三项策略(表5)。规划研究徐跃家等:双碳背景下的骑行友好城市建设刍议 泛欧国家骑行促进总体规划 的启示6城市发展研究 30 卷 2023 年 2 期 Urban Development Studies Vol30 No2 2023表 5泛欧国家骑行促进总体规划 规划设计策略总结及相关实践一级策略二级策略相关实践主体主要内容将骑行纳入多项规划,促进多模态交通将骑行友好型基础设施规划纳入所有层级法规空间规划和建筑规范需考虑自行车出行促进多模态交通联动(骑行、步行和公共交通)法国法国环境法
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