农村宅基地和房地一体不动产...登记的现状、障碍和对策探析_石晨谊.pdf
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1、63农村宅基地和房地一体不动产确权登记的现状、障碍和对策探析石晨谊石晨谊【内容提要】【内容提要】由于历史原因造成的资料缺失、违法用地建房、法律法规冲突、群众意愿等由于历史原因造成的资料缺失、违法用地建房、法律法规冲突、群众意愿等障碍影响了确权登记的开展。针对“一户一宅”认定不明确、老宅的继承转移登记和宅基障碍影响了确权登记的开展。针对“一户一宅”认定不明确、老宅的继承转移登记和宅基地违法建设处理难度大、地籍和房屋调查基础不够扎实、非本村户口难以取得宅基地使地违法建设处理难度大、地籍和房屋调查基础不够扎实、非本村户口难以取得宅基地使用权登记等农村房地一体不动产确权登记的障碍和难点,建议从顶层设计
2、上完善农房确用权登记等农村房地一体不动产确权登记的障碍和难点,建议从顶层设计上完善农房确权登记补办相关审批手续的制度,加强部门协调、明晰职责分工,对实务中存在的继承、权登记补办相关审批手续的制度,加强部门协调、明晰职责分工,对实务中存在的继承、缴税、未批先建、超面积建设、权利人去世等情形提出相应的措施。缴税、未批先建、超面积建设、权利人去世等情形提出相应的措施。【关键词】【关键词】宅基地 不动产登记 农村 房地一体宅基地 不动产登记 农村 房地一体中图分类号:中图分类号:F293.33 F293.33 文献标识码:文献标识码:AA 文章编号:文章编号:1003-0670(2023)02-006
3、3-081003-0670(2023)02-0063-08党中央、国务院高度重视农村宅基地和房党中央、国务院高度重视农村宅基地和房地一体不动产确权登记工作。农村不动产登记地一体不动产确权登记工作。农村不动产登记是自然资源管理的基础性工作,也是深化农村是自然资源管理的基础性工作,也是深化农村集体产权制度改革、助力乡村振兴的重要支撑。集体产权制度改革、助力乡村振兴的重要支撑。基本完成农村土地确权登记颁证是土地管理制基本完成农村土地确权登记颁证是土地管理制度改革的两个重要前提之一。党中央、国务院度改革的两个重要前提之一。党中央、国务院多次在中央1号文件中强调加快农村宅基地和多次在中央1号文件中强调加
4、快农村宅基地和集体建设用地确权登记的工作进度,并明确要集体建设用地确权登记的工作进度,并明确要求2020年底前基本完成。工作及调研中发现,求2020年底前基本完成。工作及调研中发现,很多地方由于过去农村地籍房屋调查基础薄弱,很多地方由于过去农村地籍房屋调查基础薄弱,时间久远,加上农房建设点多面广,情形复杂,时间久远,加上农房建设点多面广,情形复杂,未登记的农村宅基地等不动产数量较大,因此未登记的农村宅基地等不动产数量较大,因此就现状及障碍进行剖析,并结合有关文件,探就现状及障碍进行剖析,并结合有关文件,探讨相关对策。讨相关对策。64 政策研究一、农村房地一体不动产确权登记现状一、农村房地一体不
5、动产确权登记现状的原因分析的原因分析(一)农村宅基地制度经过多次发展演变(一)农村宅基地制度经过多次发展演变新中国成立以来,按照立法制度的变革,可新中国成立以来,按照立法制度的变革,可以将农村宅基地制度分为3个阶段。以将农村宅基地制度分为3个阶段。第一个阶段是1949年后土地改革时期,政第一个阶段是1949年后土地改革时期,政府没收地主土地,统一分配给少地无地的贫农府没收地主土地,统一分配给少地无地的贫农所有。1950年土地改革法规定,“土地改革所有。1950年土地改革法规定,“土地改革完成后,由人民政府发给土地所有证。土地制完成后,由人民政府发给土地所有证。土地制度改革以前的土地契约一律作废
6、”。1954年宪度改革以前的土地契约一律作废”。1954年宪法规定了农民享有宅基地所有权。法规定了农民享有宅基地所有权。第二个阶段是20世纪60年代人民公社时第二个阶段是20世纪60年代人民公社时期,建立社会主义的集体经济组织农村人期,建立社会主义的集体经济组织农村人民公社。1962年农村人民公社工作条例修正民公社。1962年农村人民公社工作条例修正草案(即“人民公社六十条”)将人民公社分为草案(即“人民公社六十条”)将人民公社分为3级:公社、生产大队、生产队。“全大队范围3级:公社、生产大队、生产队。“全大队范围内的土地,都归生产大队所有,固定给生产队内的土地,都归生产大队所有,固定给生产队
7、使用。”规定宅基地归生产队所有,一律不得出使用。”规定宅基地归生产队所有,一律不得出租和买卖,消灭了农村的土地私有制。租和买卖,消灭了农村的土地私有制。第三个阶段就是以1982年宪法为标志第三个阶段就是以1982年宪法为标志的土地公有制时期,明确规定我国土地的所有的土地公有制时期,明确规定我国土地的所有权人只有国家和集体两类主体。除法律规定属权人只有国家和集体两类主体。除法律规定属国家所有的土地以外,农村土地(包括宅基地、国家所有的土地以外,农村土地(包括宅基地、自留地和自留山)都属于集体所有。每个阶段颁自留地和自留山)都属于集体所有。每个阶段颁发相应的土地证,涉及所有权和使用权的变化,发相应
8、的土地证,涉及所有权和使用权的变化,权属关系比较复杂。权属关系比较复杂。(二)农村土地管理制度历经多次变更(二)农村土地管理制度历经多次变更首先,宅基地审批机关调整。1982年国务首先,宅基地审批机关调整。1982年国务院发布的村镇建房用地管理条例规定宅基地院发布的村镇建房用地管理条例规定宅基地由公社管理委员会批准,确实需要占用耕地、由公社管理委员会批准,确实需要占用耕地、园地的报经县政府批准。1987年实施的中华园地的报经县政府批准。1987年实施的中华人民共和国土地管理法(以下简称土地管理人民共和国土地管理法(以下简称土地管理法)规定不占用耕地的宅基地审批由乡政府批法)规定不占用耕地的宅基
9、地审批由乡政府批准。修订后1999年实施的土地管理法将宅基准。修订后1999年实施的土地管理法将宅基地审批权限上收到县级人民政府。修订后2020地审批权限上收到县级人民政府。修订后2020年实施的土地管理法则将宅基地审批权限再年实施的土地管理法则将宅基地审批权限再次赋予乡镇人民政府。次赋予乡镇人民政府。其次,宅基地审批条件有变化。1993年国其次,宅基地审批条件有变化。1993年国务院发布的村庄和集镇规划建设管理条例规务院发布的村庄和集镇规划建设管理条例规定,城镇非农业户口居民(包括回原籍落户的离定,城镇非农业户口居民(包括回原籍落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨、休、退休、退职
10、职工和军人,回乡定居的华侨、港澳台同胞)经过批准,可以在村庄、集镇规划港澳台同胞)经过批准,可以在村庄、集镇规划区内使用集体所有土地建设住宅。1999年实施区内使用集体所有土地建设住宅。1999年实施的土地管理法,删除了1986年颁布的土地的土地管理法,删除了1986年颁布的土地管理法中允许城镇非农业户口居民在集体土管理法中允许城镇非农业户口居民在集体土地上建设住宅的规定,既要求农村村民实行一地上建设住宅的规定,既要求农村村民实行一户一宅制度,又要求宅基地面积不得超过最大户一宅制度,又要求宅基地面积不得超过最大限额。国务院办公厅关于加强土地转让管理严限额。国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒
11、卖土地的通知(国办发1999 39号)首次禁炒卖土地的通知(国办发1999 39号)首次禁止城市居民购买农村宅基地,农民住宅不得禁止城市居民购买农村宅基地,农民住宅不得向城市的居民出售,要求城市的居民在农民集向城市的居民出售,要求城市的居民在农民集体土地上建设住宅的一律不得批准,不得对违体土地上建设住宅的一律不得批准,不得对违反法律规定建造和购买的住宅发放土地使用证反法律规定建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。和房产证。最后,对宅基地建设的要求不同。虽然1993最后,对宅基地建设的要求不同。虽然1993年国务院村庄和集镇规划建设管理条例强调年国务院村庄和集镇规划建设管理条例强调要按照村庄、
12、集镇规划和土地利用规划审批宅基要按照村庄、集镇规划和土地利用规划审批宅基地,但并未做出强制性规定。因此各地规定不一,地,但并未做出强制性规定。因此各地规定不一,如福建省村镇建设管理条例规定宅基地建设如福建省村镇建设管理条例规定宅基地建设需要建设许可证。2008年施行的 城乡规划法 规需要建设许可证。2008年施行的 城乡规划法 规定,农村村民占用农业地建设住宅的应当办理农定,农村村民占用农业地建设住宅的应当办理农652023年第2期转用审批手续后核发乡村建设规划许可证。2011转用审批手续后核发乡村建设规划许可证。2011年 福建省农村村民住宅建设管理办法 明确,农年 福建省农村村民住宅建设管
13、理办法 明确,农村村民建设住宅必须取得乡村建设规划许可证。村村民建设住宅必须取得乡村建设规划许可证。宅基地审批建设登记的制度框架大致形成。宅基地审批建设登记的制度框架大致形成。(三)农民申请登记的主观意愿比较薄弱(三)农民申请登记的主观意愿比较薄弱一是宅基地经济价值难以显化。宅基地的一是宅基地经济价值难以显化。宅基地的管理重点在于保障农民居住需求。因不能转让管理重点在于保障农民居住需求。因不能转让抵押,农民对登记发证的需求不大。抵押,农民对登记发证的需求不大。二是城镇化进程加快,很多农民都外出打二是城镇化进程加快,很多农民都外出打工,大多时间不在村里,农民权利意识不强,没工,大多时间不在村里,
14、农民权利意识不强,没有申请的时间和意愿。有申请的时间和意愿。(四)宅基地审批、农房建设和登记工作薄弱(四)宅基地审批、农房建设和登记工作薄弱导致违建情形较多导致违建情形较多各地对宅基地审批登记和农房建设管理工各地对宅基地审批登记和农房建设管理工作重视不足,很多地方十余年没有批过一宗宅基作重视不足,很多地方十余年没有批过一宗宅基地,权籍调查等基础工作比较薄弱。农村规划管地,权籍调查等基础工作比较薄弱。农村规划管理比较薄弱,规划建设许可及房屋登记很少覆理比较薄弱,规划建设许可及房屋登记很少覆盖农村。由于宅基地审批比较少,申请审批和规盖农村。由于宅基地审批比较少,申请审批和规划许可等手续繁琐,农民抱
15、着法不责众的思想,划许可等手续繁琐,农民抱着法不责众的思想,觉得反正批不了,干脆也不去申请,私下买卖宅觉得反正批不了,干脆也不去申请,私下买卖宅基地就开始建房。宅基地违法点多面广,农村宅基地就开始建房。宅基地违法点多面广,农村宅基地执法力量不足,很多土地管理所只有一人,基地执法力量不足,很多土地管理所只有一人,执法队伍力量不断被弱化,执法难度较大。自然执法队伍力量不断被弱化,执法难度较大。自然资源主管部门作出行政处罚决定后按照 强制执资源主管部门作出行政处罚决定后按照 强制执行法申请法院强制执行,法院缺乏人手、受理行法申请法院强制执行,法院缺乏人手、受理意愿不高,行政处罚很多难以执行到位。意愿
16、不高,行政处罚很多难以执行到位。二、农村房地一体不动产确权登记的障二、农村房地一体不动产确权登记的障碍和难点碍和难点(一)“一户一宅”的认定不明确(一)“一户一宅”的认定不明确首先,土地管理法规定“农村村民一户首先,土地管理法规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”,但何谓“一户”却没有只能拥有一处宅基地”,但何谓“一户”却没有明确规定。很多地方根据户口登记条例规定明确规定。很多地方根据户口登记条例规定“户口登记以户为单位”,以公安部门的户口本“户口登记以户为单位”,以公安部门的户口本作为户的认定依据。这就导致户内成年子女未分作为户的认定依据。这就导致户内成年子女未分户前不能申请宅基地,但没有宅
17、基地作为分户地户前不能申请宅基地,但没有宅基地作为分户地址,公安部门实务中不允许分户,形成死循环。址,公安部门实务中不允许分户,形成死循环。其次,农村很多人都继承了祖辈的老房子,其次,农村很多人都继承了祖辈的老房子,客观上造成“一户多宅”。老房子很多是土木乃客观上造成“一户多宅”。老房子很多是土木乃至砖混结构,破旧难以住人,缺乏便利设施,设至砖混结构,破旧难以住人,缺乏便利设施,设计舒适性不足。村民很多另择新地按照现代化计舒适性不足。村民很多另择新地按照现代化标准建了新房。但老屋一般在1987年 土地管理标准建了新房。但老屋一般在1987年 土地管理法实施前已经建成,可以予以不动产登记。新法实
18、施前已经建成,可以予以不动产登记。新房则大多建设在未经审批的宅基地上,不符合登房则大多建设在未经审批的宅基地上,不符合登记条件。如果按照“一户一宅”规定,权利人不记条件。如果按照“一户一宅”规定,权利人不得同时享有两处宅基地,则登记了老屋的权利人得同时享有两处宅基地,则登记了老屋的权利人就不能申请宅基地或建设新房。有的地方夫妻双就不能申请宅基地或建设新房。有的地方夫妻双方都取得宅基地审批文件,但都未登记,申请登方都取得宅基地审批文件,但都未登记,申请登记时就遇到“一户一宅”的审查。记时就遇到“一户一宅”的审查。再次,有的地方的农房位于村镇规划区内,再次,有的地方的农房位于村镇规划区内,税务部门
19、计算契税时计入套数,导致在转让房屋税务部门计算契税时计入套数,导致在转让房屋时需要交纳较高税率,有的地方还要求农房转移时需要交纳较高税率,有的地方还要求农房转移登记要缴纳契税,直接影响了村民的登记意愿。登记要缴纳契税,直接影响了村民的登记意愿。最后,共有的宅基地使用权和农房所有权最后,共有的宅基地使用权和农房所有权难以体现,宅基地及农房登记中如何贯彻“一户难以体现,宅基地及农房登记中如何贯彻“一户一宅”规定没有明确。原国土资源部不动产登一宅”规定没有明确。原国土资源部不动产登记操作规范(试行)(以下简称登记规范)要记操作规范(试行)(以下简称登记规范)要求宅基地和农房登记的主体为用地批准文件记
20、求宅基地和农房登记的主体为用地批准文件记载的宅基地使用权人,没有要求登记户内其他成载的宅基地使用权人,没有要求登记户内其他成员,既不利于保护妇女等其他成员利益,也不利员,既不利于保护妇女等其他成员利益,也不利于判断是否违反“一户一宅”。各地对户主死亡于判断是否违反“一户一宅”。各地对户主死亡或户口迁出后原宅基地及农房登记做法不一。或户口迁出后原宅基地及农房登记做法不一。66 政策研究(二)老宅的继承转移登记难度很大(二)老宅的继承转移登记难度很大一是难以明确老宅的原权利人。农村产权一是难以明确老宅的原权利人。农村产权制度经过多次变革,老宅的产权在土地改革、制度经过多次变革,老宅的产权在土地改革
21、、人民公社化运动等过程中多次变动,兼之老宅人民公社化运动等过程中多次变动,兼之老宅的原权利人很多已经过世,历史久远导致很多的原权利人很多已经过世,历史久远导致很多登记所需的权属来源材料缺失,老宅老证上没登记所需的权属来源材料缺失,老宅老证上没有明确的界址点坐标,有的被他人侵占,权属有明确的界址点坐标,有的被他人侵占,权属争议很多。争议很多。二是难以明确认定继承人。早期农村户籍二是难以明确认定继承人。早期农村户籍管理、审批建设等档案资料整理保存不到位,继管理、审批建设等档案资料整理保存不到位,继承所需的相关材料缺失,申请人往往难以提供承所需的相关材料缺失,申请人往往难以提供亲属关系证明及死亡证明
22、等相关材料,很多涉亲属关系证明及死亡证明等相关材料,很多涉及转继承、代位继承等法律关系,登记机构及及转继承、代位继承等法律关系,登记机构及权籍调查单位缺乏相关专业人员确定原权利人权籍调查单位缺乏相关专业人员确定原权利人的继承人。的继承人。三是继承人全部到场查验继承材料的难度三是继承人全部到场查验继承材料的难度很大。继承不动产取消了公证前置的环节,登很大。继承不动产取消了公证前置的环节,登记规范参照公证处办理继承权公证的做法,记规范参照公证处办理继承权公证的做法,要求全体继承人到登记中心查验继承材料,但要求全体继承人到登记中心查验继承材料,但很多老宅可以明确的原权利人是祖辈的不在少很多老宅可以明
23、确的原权利人是祖辈的不在少数,很多继承人在外地乃至国外,有的音讯全数,很多继承人在外地乃至国外,有的音讯全无,特别是新冠感染疫情期间,全体到场确实无,特别是新冠感染疫情期间,全体到场确实有难度。有难度。11(三)宅基地违法建设处理难度大(三)宅基地违法建设处理难度大违法建设分两种,完全没有用地建房审批违法建设分两种,完全没有用地建房审批手续盖起来和在已经合法审批的宅基地上加盖手续盖起来和在已经合法审批的宅基地上加盖超占土地的,即未批先建和少批多建。土地管超占土地的,即未批先建和少批多建。土地管理法第78条专门就农村村民未经批准非法占理法第78条专门就农村村民未经批准非法占用土地建住宅单设一条规
24、定,由农业农村主管用土地建住宅单设一条规定,由农业农村主管部门(2019年新修订土地管理法之前是自然部门(2019年新修订土地管理法之前是自然资源主管部门)责令退还非法占用的土地、限期资源主管部门)责令退还非法占用的土地、限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。对于多拆除在非法占用的土地上新建的房屋。对于多占土地面积超过各省规定的标准限额,也要以占土地面积超过各省规定的标准限额,也要以非法占用土地论处。立法者的原意是不增加农非法占用土地论处。立法者的原意是不增加农民负担,不予以罚款,在第77条非法占地处罚民负担,不予以罚款,在第77条非法占地处罚的一般情形之外特别设定第78条的特殊情形。的一般情
25、形之外特别设定第78条的特殊情形。但一概拆除的处罚比起第77条区分情况处理的但一概拆除的处罚比起第77条区分情况处理的处罚方式更为刚性。处罚方式更为刚性。实务中由于执法力量不足、防止激化矛盾实务中由于执法力量不足、防止激化矛盾等因素,违法建设拆除难度很大,很多地方法等因素,违法建设拆除难度很大,很多地方法院不接受行政机关作出的强制执行申请,即使院不接受行政机关作出的强制执行申请,即使接受申请也难以执行到位。有的地方打“擦边接受申请也难以执行到位。有的地方打“擦边球”,适用土地管理法第77条规定,区分是球”,适用土地管理法第77条规定,区分是否符合土地利用总体规划,分别采取没收或拆否符合土地利用
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