国家治理体系下检察建议研究.pdf
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1、安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报202312023年第1期第22卷(总第124期)No.1,2023General No.124,Vol.22安 徽 警 官 职 业 学 院 学 报Journal of Anhui Vocational College of Police Officers国家治理体系下检察建议研究1杜建伟,2秘明杰,1徐娜(1.江苏省苏州市吴江区人民检察院,江苏苏州215200;2.山东科技大学文法学院,山东青岛266590)【摘要】国家治理体系下检察建议工作逐渐走向规范,检察建议与抗诉、纠正意见一同成为检察机关行使法律监督职权的重要方式。但实践中存在制发不平
2、衡、类案监督不足、办理程序流于形式、落实效果不佳等问题。为此,建议通过整合监督线索、优化细化办理程序、内外兼修等多项举措,提升检察建议质效,促进法律监督、转化社会治理效能。【关键词】检察建议;法律监督;社会治理;完善建议【中图分类号】D926.34【文献标识码】A【文章编号】1671-5101(2023)01-0001-07伴随着新时代中国特色社会主义制度的不断完善和发展,我国明确提出国家治理体系和治理能力现代化的奋斗目标,不仅提出了一系列国家治理的新理念、新思想、新战略,而且切实采取了具有鲜明时代特色的积极行动,以有效推进国家治理的新作为、新实践、新成效。在国家治理体系中,具有鲜明中国特色的
3、检察建议制度发挥着重要功能,是检察机关履行监督职能、促进能动履职的重要手段,也是检察机关宪制定位得到落实的重要方式。1在我国,检察建议制度是确保国家治理过程顺利推进的重要法治手段,正在日益成为推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的重要制度形式。在上述时代背景和历史机遇之下,检察机关应将自身角色定位在我国国家治理体系之中,逐渐构建具有中国特色的检察建议制度。2回溯我国检察建议工作的发展过程,经历了从二十世纪五十年代参照苏联经验在“一般法律监督”中开展建议工作,到七八十年代将其应用于社会治安综合治理、犯罪预防,再到九十年代 刑事诉讼规则 用于对犯罪嫌疑人违法所得处理建议的变化过程。从司法实践
4、到制度规范,检察建议经历了漫长的“有名无分”时期。直到 2012 年 人民检察院检察建议工作规定(试行)颁布实施,检察建议才有了明确界定,即“为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式”。随着时间的推移,在国家监察体制改革和司法体制改革的大背景下,检察建议首次被写入 2018 年修订的 检察院组织法(以下简称“组织法”),使之成为与抗诉、纠正意见并行的法律监督履职方式。尔后,2019 年人民检察院检察建议工作规定(以下简称“工作规定”)的发布实施,
5、重塑了检察建议的内涵,明确了检察建议的具体类型,即再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议等五种类型,使之逐步走向规范化和现代化,并根据检察机关的业务条线差异。综上可知,检察建议的基本理念和内涵正随着时代发展而变化,由最初的边缘化逐渐成为国家治理体系的重要组成部分。3一、国家治理体系下的检察建议内涵解读二十一世纪之初,就有学者明确指出,如今国家治理的观念正在随着时代发展而转变,即从以往【收稿日期】2022-12-22【基金项目】本文为 2021 年江苏省人民检察院检察理论研究课题“国家治理体系下检察建议研究”(SJ202101)的研究成果。【作者简介】杜
6、建伟(1973-),男,江苏扬州人,苏州市吴江区人民检察院党组书记、检察长,法学本科,研究方向:刑法、刑事诉讼法;秘明杰(1979-),男,河北衡水人,山东科技大学文法学院副教授、硕士生导师,法学博士,研究方向:环境法律与环境政策;徐娜(1990-),女,山东临沂人,苏州市吴江区人民检察院第一检察部检察官助理,法学硕士,研究方向:刑法、刑事诉讼法。1司 法 论 坛安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231传 统 的 统 治(government)理 念 转 向 治 理(governance)理念,多种社会治理方式并存,不再单纯地依靠政府管理。4伴随近几年我国司法体制改革的深入
7、推进,以及国家治理体系和治理能力现代化目标的提出,我国的检察建议工作从形式到内容都发生了重大变化。基于此,检察建议工作的实质内涵被工作规定 以正式条文的形式予以重新界定,依据该 工作规定 第二条的表述,检察建议是指“人民检察院依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式”。首先,它揭示出检察建议是检察机关行使法定职权方式之一,属于法律监督的范畴。随着我国检察建议工作的逐步推进,检察建议本身正在发生着实质性改变,即最初的检察建议并不属于法律监督措施,而是作为一种立足于检察职能
8、,预防违法犯罪,参与社会综合治理的延伸性工作措施。5现如今,检察建议工作开始逐渐从“柔性监督”向“刚性监督”进行转型,朝着刚柔相济的法律监督措施方向发展。之所以说检察建议具备“刚性监督”的特征,是因为检察机关对检察建议的督促落实以及其所拥有的调查核实权,使得被建议对象按照检察建议的内容行事,强化了检察建议的刚性。6其次,它涵盖了当前实践中检察建议的所有类型,拓宽了监督渠道、创新了监督方法、提高了监督效率,符合当下法律所规定的检察机关法律监督职能的延伸与补充。最后,它清晰界定了检察建议的功能和作用,将法律监督、参与社会治理和维护司法公正等多重功能融合为一体,这也正符合国家治理这一系统工程对检察机
9、关履行法定职权所提出的时代要求。关于检察建议性质,主要存在“职权说”“部分职权说”“非职权说”三种代表性观点。其争议的焦点主要集中在检察建议是否具有公权力属性,是否兼具社会管理和法律监督的属性等。从 组织法的规定来看,抗诉、纠正意见和检察建议共同构成了检察机关法律监督的行使方式,明确了检察建议的公权力属性。作为检察系统履行法律监督职责的重要方式之一,检察建议不断参与到国家治理和社会治理之中,是新时代检察职权的重大发展。7从工作规定 的价值取向来看,其将检察建议定位于检察机关履行法律监督职责、参与社会治理的载体。这决定了检察建议具有依附性、延伸性、服务性等特点8:依附性是指检察建议的定位和性质依
10、赖于检察职权,以检察职权的行使为基础,是国家公权力的行使方式之一;延伸性是指检察建议是检察职权的自然延伸,并服务于检察职权,如犯罪预防、社会治理等;服务性是指检察机关所作出的部分检察建议并不是仅仅针对具体案件本身,而是对于办案过程中所发现的社会治理漏洞,对管理主体提出相应的专业建议,这不仅彰显了检察机关的社会责任,也是检察机关维护公共利益,服务社会治理的重要方式。二、检察建议工作的职权功能分析根据 2018 修订的 组织法 第十二条规定,检察职权分为以下三类:第一类是诉讼职权,即侦查权、逮捕权、公诉权、公益诉讼权;第二类是“狭义的法律监督职权”,即诉讼监督权、执行监督权;第三类是法律规定的其他
11、职权。检察建议的依附性决定了其功能的发挥和作用机制均立足于法定的检察职权。检察建议五种类型分别对应了不同的检察职权,主要具有以下功能:一是法律监督补充功能,再审检察建议、纠正违法检察建议均对应 组织法所谓柔性监督是指检察建议对于被建议主体的柔性约束力,当被建议主体收到检察建议后,应当根据检察建议的要求在一定时限内予以回复并落实整改,否则,检察机关只能以向其上级主管机关反映情况或者提起相关诉讼等方式,督促被建议单位落实采纳检察建议;所谓刚性监督是指检察建议具有国家公权力属性和强制执行力,检察建议是由作为国家机关的检察机关依据法律规定、通过法定程序、借助法定形式向被建议主体制发的法律文书,是检察机
12、关履行法律监督职责的表现形式,具备国家公权力所具有的强制性特征。也有学者从检察建议书所载内容的角度,以“软”和“硬”来表述检察建议的“柔性”和“刚性”:“检察建议本身包含提出问题和解决问题两个环节,过于强调提出问题,就会落入检察建议 软 的语境,过于强调被建议对象按照检察建议行事,又会落入检察建议 硬 的语境。”参见王敏远:检察建议工作面临的新情况与新思路,载 人民检察 2018 年第 16 期。检察院组织法 第二十条:人民检察院行使下列职权:(一)依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;(二)对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;(三)对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定
13、提起公诉的案件支持公诉;(四)依照法律规定提起公益诉讼;(五)对诉讼活动实行法律监督;(六)对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;(七)对监狱、看守所的执法活动实行法律监督;(八)法律规定的其他职权。杜建伟,秘明杰,徐娜:国家治理体系下检察建议研究2司 法 论 坛安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231“狭义法律监督职权”,当不宜使用抗诉和纠正意见强制性监督手段时,两者便分别作为抗诉、纠正意见的柔性监督手段补充运用,由此形成了刑事、民事、行政诉讼和执行监督“刚柔并济”的完善的法律监督格局。二是督促履职功能,公益诉讼检察建议对应 组织法 列明的行政公益诉讼诉前程序
14、,针对行政机关违法行使职权或者不作为,检察机关在提起行政公益诉讼前应当履行检察建议程序,后续的行政公益诉讼请求亦应与检察建议的内容相关,这能够督促行政机关积极履行具体的监督管理、行政处罚等职责。三是参与社会治理功能,除了法律监督机关的本质,检察机关还是参与社会综合治理和服务于社会管理的机关,这一点与其他机关具有同质化。9在履职过程中,对于有关机关和单位所存在的监管漏洞、风险预警和防控不到位以及违法犯罪隐患等普遍性、倾向性问题,以及需要给予相关人员或组织行政处罚、政务处分、行业惩戒等进行监督时,检察机关应促进相关单位建章立制、改进工作、加强监管、完善治理。在国家治理体系之下,各类检察建议承担着各
15、自本身所具有的法律监督和社会治理功能,其实施成效往往是检察建议功能发挥效果的一种客观外在表现。作为一种柔性监督方式,检察建议的“采纳率”往往是其建议效力评判的直观指标依据,然而,以“采纳率”为评价标准并不能准确评估检察建议的实施效果。2 98“采纳率”只是数量形式上的落实成效,至于实际效果意义上的检察建议落实成效,则只有借助专门性的跟踪回访、调查评估等形式,方能进行科学的评估和测算。具体而言,在检察机关制发检察建议后,为了保障检察建议的实施效果,最重要的就是对检察建议的回复、实施及整改情况进行跟踪。比如,确定专门的跟踪部门通过询问、走访、交流、会商、召开联席会议等方式对检察建议进行督促落实。3
16、 189检察建议的法治引领作用在于推动法律统一实施,保障实现法律监督,维护社会公共利益或国家利益,推进国家治理现代化。作为法律监督职能表现形式之一的检察建议,不仅需要明确其强制推行的刚性,而且应当关注其得以落实还离不开多方主体综合推进的协同性。这些主体既包括检察机关内部各业务部门,也包括各级人大、政府、社会团体,还包括公民、法人以及其他组织等社会主体。三、检察建议运行现状的区域个案考察与问题分析以 J 省检察机关为例,在 2022 年第一季度该省各级检察机关共制发检察建议 3833 份,其内容涉及“四大检察”“十大业务”的各种案件类型,环比下降 39.3%。同期,检察机关收到回复 3854 件
17、(包括上季度发出检察建议的回复),回复率为 100.55%,环比增长 6.3 个百分点;已收到的回复中,被采纳3838 件,采纳率为 99.58%。总体来看,检察建议的制发量有所下降,而回复率和采纳率较高。(一)各类检察建议制发不平衡J 省检察建议制发情况总体较好,但是存在检察建议类型分布及业务条线制发分布不均衡的问题。一是公益诉讼检察建议与纠正违法检察建议占比较高。制发的各类检察建议中,公益诉讼检察建议占比 45.4%;纠正违法检察建议占比 37.4%;再审检察建议占比 5.7%;社会治理检察建议占比4.3%;其他检察建议,占比 7.2%。二是社会治理检察建议占比低。社会治理检察建议占比仅
18、4.3%,其中 12.9%系落实高检院检察建议;制发对象中39.3%为行政机关、36.2%为企业、14.1%为事业单位;从效果上看,推动形成长效机制、推动出台规范性文件的 20 份,推动本地、本部门以外的地方、部门完善治理的 25 份。三是公益诉讼、民事和刑事检察业务条线制发多。从十大业务分布看,普通刑事犯罪检察业务制发占比 2.1%;重大刑事犯罪检察业务制发占比0.5%;职务犯罪检察业务制发占比 0.3%;经济犯罪检察业务制发占比 0.7%;刑事执行检察业务制发占比 10.1%;民事检察业务制发占比 27.2%;行政检察业务制发占比 12.4%;公益诉讼检察业务制发占比44.4%;未成年人检
19、察业务制发占比 2%;控告申诉检察和其他业务制发占比 0.3%。公益诉讼检察业务条线制发检察建议的数量占比最大,占所有类型检察建议总数的五成左右,其次为民事检察业务、行政检察业务类型的检察建议,刑事检察建议占比较小,其中主要系刑事执行业务条线制发的检察建议。(二)类案监督不足从 J 省一季度的数据来看,类案检察建议的制发比例较低,其中纠正违法类检察建议中仅有 8.2%系类案监督;社会治理检察建议中有 12.9%系落实高检院的类案检察建议而制发,此外多数检察建议系针对个案反映的问题制发,监督面较窄、效果不佳。这反映出目前检察建议工作存在一定的问题,即不善于就一段时期内具有普遍性、倾向性的问题进行
20、相似性提炼和归纳,对共性问题的发现挖掘、杜建伟,秘明杰,徐娜:国家治理体系下检察建议研究3司 法 论 坛安徽警官职业学院学报20231安徽警官职业学院学报20231分析研判以及提出建议时机的能力等有待加强,对社会热点、民生诉求等问题的关注和回应重视不够。有时存在不同案件、不同承办人就同类问题向同一部门制发的现象,这反映出同一区域内检察建议缺乏统筹。就检察建议的制发层级来看,也反映出类案监督的不足,今年一季度省市级检察机关针对全域内具有普遍共性问题制发的社会治理类案检察建议仅有 1 份。(三)调查核实与审核工作不严谨在调查核实程序方面,工作规定 第十三条规定,提出检察建议应当对相关事项进行调查核
21、实,做到事实清楚、准确。民事、行政、公益诉讼检察业务条线的检察建议多为案件办理终结的载体,实践中调查核实工作属于必经过程,无法跳过此程序,直接进入检察建议制发阶段。但其他检察业务条线的检察建议多为原案附属效应带来的“衍生品”,业务系统中虽然将检察建议作为单独案件生成,但实践中工作内容多以制发文书为主,调查核实的程序往往流于形式。在检察建议制发的审核方面,一是审核程序流于表面,工作规定 明确规定社会治理检察建议由研究室对其制发的必要性、合法性、说理性等“三性”负有审核义务,但实践中仍有超过五成的社会治理检察建议未经过审核流程。部分社会治理检察建议虽然在业务系统中完成了审核程序,但往往流于形式,未
22、从实质上对检察建议的“三性”进行把握判断,未充分体现程序价值。审核意见的效力和流程未闭环,容易导致研究室虽然针对“三性”提出了审核意见,但是否被采纳完全取决于案件承办人的自觉,致使检察建议强制效力的缺乏。其他类型检察建议的审核主体和审核标准要求则无明确规定,这无形中增加了检察建议的质量风险。在送达程序中,2022 年第一季度以来,J 省检察机关社会治理检察建议中的 91.4%系书面送达,8.6%系宣告送达,公开宣告程序并未被充分应用。(四)落实效果跟踪评价不足检察建议治理效果的发挥,需要以一定的执行力作为保障,但检察建议具有依附性和非强制性的特点,这使得检察建议在实际上呈现出“柔性”监督的样态
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- 国家 治理 体系 检察 建议 研究
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