拜登政府全球战略调整:目标、路径与前景.pdf
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1、2023年第2期双月刊(总第201期)摘要出于维系全球霸权的内生需要、弥补外交赤字的直接推动以及重建更好美国的终极目的,拜登政府开启了美国新一轮全球战略调整。在战略目标上,拜登政府对美国国家利益进行了精准划分,意图重振美国领导地位,全面保障美国国家安全。在具体实施上,拜登政府推动民主国家联盟建设、优化军事战略部署、聚焦全球和地区层面的潜在威胁。在全球战略调整过程中,拜登政府回归大国竞争定位、坚守多边主义原则、高度重视价值观外交。由于“外交是内政的延续”,美国国内“政治极化”现象不可避免地对拜登政府全球战略形成掣肘,从而影响战略调整既定目标的实现。就政策因应和策略选择来看,中国需深刻把握中美关系
2、本质和规律,统筹做好内外工作,积极应对拜登政府全球战略调整而引发的全球政治大变革。关键词战略调整;多边主义;大国竞争;中美关系中图分类号D822.371文献标识码A文章编号10090274(2023)02006408作者简介韩佶,男,合肥工业大学马克思主义学院讲师,博士,研究方向:大国战略、中国外交。一、拜登政府全球战略调整的背景研判拜登(Joe Biden)政府全球战略调整是由多重因素所共同决定的。维系全球霸权主导是美国战后以来一以贯之的重大战略目标,也是拜登政府全球战略调整的内生需要;回归多边主义、消除特朗普主义(Trumpism)的影响是拜登政府全球战略调整的直接推动和战略研判;而通过内
3、外有机联动来实现重建更好美国则是拜登政府全球战略调整的终极目的所在。(一)维系“一超”地位,谨防霸权式微百年未有之大变局背景下,全球政治力量再度分化重组,国际和地区形势发生显著而深刻变化,全球多中心力量的崛起都使得美国霸权衰落相当明显。因此,“观察家们都倾向于认为,单极时刻迟早会让位于由多个超级大国组成的国际体系。”1美国实力的相对衰落引发了“美国霸权衰落”“美国世纪终结”的激烈争论,然而“客观地说,美国的力量是上升的,经济和军事力量都优于历史水平,但是相对地位已经变弱。”2特朗普(Donald Trump)政府一系列战略收缩举措使得美国的国际影响力大大下降,自20世纪90年代以来所确立的“单
4、极”愿景更加难以为继,美国全球霸权正在瓦解,“单极时刻”备受冲击。美国在国际事务中的领袖角色和对世界秩序的管控能力不断下降,霸权支柱逐渐倾颓,不再有能力和意愿为国际社会提供公共产品如在新冠肺炎疫情(Covid-19)肆虐全球之际,美国未能发挥应有的全球领导者角色,没有为盟国提供有效的、充足的“抗疫”产品,“切尔诺贝利时刻”(Chernobyl Moment)的再现大大损伤了美国国际影响力,使美国世界大国地位进一步产生动摇。回溯历史,从罗斯福(Franklin Roosevelt)到老布什(George Bush),美国全球战略调整的根本动因即是对美式霸权的护持和坚守,在美国霸权相对衰落的当下,
5、拜登政府亦亟需实施一项新的全球战略以重拜登政府全球战略调整:目标、路径与前景韩佶(合肥工业大学,安徽合肥230009)基金项目:本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“拜登政府气候能源政策析论”(项目编号:JZ2022HGQA0199)阶段性研究成果。-64政治研究振美国外交和全球合作的努力。(二)消除特氏影响,弥补外交赤字在美国历史上,几乎每一任总统都有着以其执政风格、团队做派、个人特质等多重因素糅合而成的政治哲学理念,特朗普政府亦是如此。然而相较于门罗主义(Monroe Doctrine)、威尔逊主义(WilsonDoctrine)、里根主义(Reagan Doctrine)等概念界
6、定较为明晰、政治评价较为积极的思想理念有所不同,对特朗普主义的评价和讨论使其更具争议性,这种争议性不但表现在对国内事务的处理上,更表现在对待国际事务的方式上。毫无疑问的是,特朗普政府及本人“与众不同”。在对外政策上,特朗普政府坚持“美国优先”(America First)战略,在对当下美国的国内外环境做出深刻审视和研判后,特朗普团队认为美国未来的安全与繁荣不应受制于国际体系和多边主义框架,鉴于美国的相对衰落以及美国国内经济和社会问题的掣肘,“在奥巴马(BarackObama)政府过渡之后,美国终于在特朗普政府的领导下真正实现了战略收缩。”3为兑现“让美国再次伟大”的承诺,特朗普政府退出一系列多
7、边协议和国际组织,破坏了与盟友的关系,削弱了对国际事务的领导力和国际事务的感召力。因此,恢复美国全球领导力,弥补外交赤字是拜登政府亟需解决的国际事项。与此同时,随着 2024 年美国大选的临近,“拜登也急于通过外交领域的 斩获 倒逼国内议程,以期部分缓解执政危机。”4(三)重建更好美国,内外有机联动美国智库传统基金会(The Heritage Foundation)对美国社会面临的重大问题进行了摸排、归纳和总结,这些问题和矛盾包括保守主义与进步主义之争、医疗卫生与健康保健问题、边境安全与非法移民问题、宗教信仰保障问题以及婚姻、教育、环境、福利、选举等相互联系、纷繁复杂、涉及国内社会生活的多维议
8、题。5日裔美籍学者福山(Francis Fukuyama)指出,“美国衰弱和衰落的长期根源更多是国内而非国际。”6社会问题尤其是经济不景气所引发的通货风险不但干扰民众正常生活,而且严重动摇民主党执政地位。新冠肺炎大流行以来,美国政府推出多项经济救援计划。而从拜登政府施政表现来看,美国已经在新冠肺炎管控、国内经济复苏、实现种族平等、应对气候变化等四个跨领域优先事项着手开展工作“拜登和他的民主党盟友一直试图推动国会通过两项主要支出法案一项是升级国家基础设施,另一项是涉及气候变化、健康保险和儿童税收抵免等项目的社会安全网法案。”72021年11月,为美国基础设施建设、恢复经济、提振制造业、降低失业率
9、、应对气候变化等核心议题提供政策指针、总金额高达1.2万亿美元的 两党基础设施建设法案 最终获得通过,此举对美国社会发展、国家建设,提升综合国力至关重要,同时也为拜登政府推出“重建美好”国际版用以抗衡中国“一带一路”倡议的“重建美好世界”倡议(BuildBack Better World)提供了先期探索。二、拜登政府全球战略调整的主要目标拜登政府对美国国家利益进行了准确定位和精准划分,对美国在多领域所面临的复杂挑战作出敏锐回应。为修补美国在特朗普政府时期的实力损伤,拜登政府加强美国内政外交建设,积极重塑全球领导地位。与此同时,拜登政府对美国面临的威胁、挑战作出系统评估,全面保障美国国家安全。(
10、一)捍卫核心利益,直面多维挑战围绕美国国家利益的讨论是一个争论不休的话题,从战略界到学术界一直难以达成广泛的共识,无论是摩根索(Hans Morgenthau)、亨廷顿(Samuel Huntington)还是克拉斯纳(Stephen Krasner)都对国家利益的界定表达了不同的见解,以至于历史学家布兰德斯(H.W.Brands)发出“在美国外交政策的历史上,没有比 国家利益 更具争议性的概念”8的慨叹。在世纪之初,美国国家利益委员会(America sNational Interests Committee)对美国复杂的国家利益进行了划分和归纳,包括至关重要的利益、极其重要的利益、重要利益
11、和次要利益这四个层面。其中前三者都对美国国家生存、发展产生重大和直接的影响。9与此同时,战略分析家德鲁(Dennis Drew)和斯诺(Donald Snow)在2006年出版的 制定二十一世纪战略 一书中继承了委员会对利益划分的思想精髓,指出国家利益范畴包括“至关重要的利益”“重要利益”和“外部利益”,这种区分有助于美国对重要和有价值问题的聚焦。10-652023年第2期双月刊(总第201期)表1不同时期 国家安全战略报告 中的利益主题11报告版本2002年战略报告2006年战略报告2010年战略报告2015年战略报告2017年战略报告利益主题政治和经济自由、和平关系、尊重人类尊严促进自由、
12、正义和人类尊严;领导日益壮大的民主社区安全、繁荣、价值观、国际秩序安全、繁荣、价值观、国际秩序保护美国人民、家园和美国的生活方式;促进美国繁荣;以力量维护和平;提升美国影响力图表来源:笔者自制。21 世纪以来,从小布什(George W.Bush)到特朗普,美国历届政府都在其任内制定了一至两份国家安全战略报告。尽管不同历史时期美国所面临的主要矛盾和重大危机不尽相同,以至于不同政府时期国家利益主题各有所偏重,但与此同时也存在着诸多的利益交汇点。从2021年3月拜登政府任内首份国家安全临时性纲领文件 过渡国家安全战略指南 和2022年10月拜登政府 国家安全战略报告 可以窥探出,拜登政府延续、继承
13、和发展了21世纪以来美国五份 国家安全战略报告 的思想精髓。鉴于美国的全球地位正在受到多重因素的挑战,因此“美国必须开发新的方法来推进其国家和全球利益。”12(二)修补实力损伤,重塑领导地位美国是塑造全球政治经济格局的世界强国。就经济方面而论,美国创造了世界四分之一的财富、拥有122家世界五百强企业、提供高达500亿美元的对外经济援助;就军事实力来说,美国依然是世界上唯一的超级军事大国,其强大的海军可以确保在世界任何地方进行投射;而就软实力而论,美国丰富多样的文化产品更是遍及全世界。二战结束以来,“美国通过在世界范围内推广民主价值观和美国文化力量与其军事实力相结合,保持了其全球超级大国的地位。
14、”13“美国推进其国家利益的能力取决于美国政府在运用国家力量工具实现国家战略目标方面的有效性。”14然而,坚持“美国优先”战略的特朗普政府严重损伤了美国的综合实力和国家利益“(特朗普政府)削弱了美国几十年来建立和依赖的伙伴关系和联盟体系,从而对美国在世界上的地位、影响力和实力造成损害。”15特朗普外交政策的实质是对战后以来美国所主导的自由秩序的“破坏”在事关全球性问题上,特朗普治下的美国放弃了领导权的道义制高点。皮尤研究中心(Pew Research Center)的研究报告显示,就处理国际事务的评分而言,特朗普政府的得分普遍低于小布什政府和奥巴马政府,国际社会对美国的评价在特朗普政府时期也直
15、线下降。16特朗普主义和特朗普现象对美国的影响极为消极,并对美国的全球利益构成重大威胁。由于政策惯性的存在,拜登政府短期内难以有效解决政治盟友和竞争对手等诸多问题。就外交政策的改善而言,拜登政府首先必须再次致力于多边主义国际合作,修补同世界的关系,恢复西方盟友信任,重塑全球领导地位。(三)维护国家安全,降低域外威胁“国家安全的首要目标就是确保国家的各个组成要素免受外部的威胁和干涉。”17面对瞬息万变的国际国内环境,美国国家安全委员会(NSC)指出,“当今的挑战要求对国家安全有新的、更广泛的理解促进国内和外交政策之间以及传统国家安全、经济安全、健康安全和环境安全之间的协调。”18美国国家安全在不
16、同历史时期有着不同的聚焦:在冷战时期,美国将苏联为首的共产主义世界视为头号敌人;在后冷战时期,恐怖主义猖獗一度引发美国的高度关注;在大国竞争时代,美国又将中、俄视为首要战略对手和重要遏制目标。2022年3月,美国国家情报总监办公室(ODNI)发布 2022年度威胁评估 报告,除指出中国在追求全球霸权,俄罗斯、伊朗、朝鲜采取对美挑衅性行动外,令美国决策者担忧的跨国问题还包括新冠肺炎疫情和疾病的传播、气候变化和环境恶化、新兴科技、网络安全、毒品和有组织犯罪、移民问题、全球恐怖主义。此外,美国的“威胁”还包括阿富汗问题、印巴冲突问题、中东问题以及亚、非、拉不稳定地区。19根据1986年 戈德沃特-尼
17、科尔斯法案 的授权,自里根(Ronald Reagan)政府开始,美国历届政府都需呈交一份以国家安全为主题的政策报告。从21世纪初小布什政府 国家安全战略报告 的颁布到拜登政府 过渡国家安全战略指南 的出台,美国国家安全的目标和主旨没有发生原则性位移。从 2022财年-66政治研究国防授权法案 到 2021年全球态势评估报告 再到2022年美国竞争法案 可以看出,未来几年,拜登政府除面临经济复苏、债务问题等国内事务外,在国家安全上,美国在加速提升安全保障。三、拜登政府全球战略调整的谋划与施展拜登政府全球战略调整需要通过一定的方法和措施来保证实施,归纳起来主要包括对全球同盟体系进行再造与重塑,修
18、补特朗普政府因“美国优先”(America First)而导致的“美国独行”(AmericaAlone)窘境;整合现有资源,优化全球军事战略部署,聚焦大国竞争时代的中、俄威胁;关注美国在全球和地区层面所面临的广泛挑战,对潜在威胁加以防范和制衡。(一)重塑同盟体系,修复多边关系美利坚缔造者华盛顿(George Washington)在告别演说中提出了“孤立主义”(Isolationism)外交原则,指出美国不应与他国保持长期和密切的同盟关系,以免受到别国的政治干涉。20作为美国外交政策的指导方针,“孤立主义”思想主导美国外交决策长达一个半世纪。至 20 世纪 40 年代末,“孤立主义”逐步被多边
19、主义和国际主义所替代。二战后,美国高度重视全球同盟体系建设。“半个多世纪以来,美国的全球联盟网络一直是自由国际体系的核心支柱,为稳定和繁荣做出了重大贡献。”21美国全球联盟是确保美国经济繁荣和国家安全的重要基石,在过去的四年里,特朗普政府高举“美国优先”旗帜、破坏同盟体系的做法印证了马克斯坦恩(Mark Steyn)所预言的“美国独行”时代的到来。芝加哥全球事务委员会(Chicago Councilon Global Affairs)民调显示,90的美国人认为维持并扩大联盟将有效地保护美国全球利益,同时也是实现外交目标的有效手段。对拜登政府而言,“同盟体系的重塑和再造是美国与其盟友之间共同的战
20、略利益与价值观所决定的。”22从五眼联盟(FiveEyes)到四方安全机制(Quad)再到美英澳同盟(AUKUS),联盟深化反映了拜登政府盟国战略的优先级,也表明印太地区重要的战略地位。在“价值观外交”推动下,拜登政府开启了修复多边关系的活动:主持召开世界气候峰会、带头削减“碳排放”;推动民主国家联合体建设、召开世界民主峰会;积极倡导基于规则的国际秩序。总之,拜登政府“联盟体系建设是 后冷战时代 的一次全面战略动员。”23(二)调整军力部署,聚焦大国动向“美国是一个拥有全球利益的全球大国,其军队的首要任务是保卫国家免受攻击。”24根据全球火力网(Global Firepower)2023年的数
21、据显示,美国“火力”得分为0.0712分,居于世界首位。25根据全球安全利益的需要,依照国家军事战略的整体部署,美国将世界划分为六大战区,有机衔接并涵盖了整个全球版图。为实现对全球范围的有效管辖,美国在域外有着广泛的驻军截至2023年3月,美国在全世界140多个国家和地区有着近760个军事基地,这些星罗棋布、功能齐全、分工明确的美军基地在增强美军投射力和动员力的同时,也有效地确保美国安全利益。根据彼得森基金会(Peter G.Peterson Foundation)2022 年研究报告显示,进入大国竞争时代以来,美国的军事预算稳居世界榜首,军事预算一度高达8010亿美元,远超中、俄两国军事预算
22、总和的数倍。26为了应对大国竞争战略新态势,美国将在“必要时使用武力来捍卫美国人民和美国在世界各地的盟友的切身利益。”27当前,拜登政府已经结束长达二十年的阿富汗战争,成立美英澳同盟,密切与亚洲和欧洲盟友关系,将战略重点转移至“印太”地区和俄欧关系紧张对峙的前沿地带,通过 2021年全球态势评估报告 和 2022 财年国防授权法案,整合既有资源,综合运用多维手段,依靠东西方盟友,优化战略部署和军事资源配置,着力聚焦中、俄大国威胁。(三)关注地区局势,应对全球挑战在应对中、俄大国竞争的同时,拜登政府亦密切关注美国在全球和地区层面所面临的广泛挑战。在2021年3月所颁布的 过渡国家安全战略指南中,
23、拜登政府集中表达了美国外交政策的八大“优先事项”;在 重申和重新构想美国的联盟 的演说中,国务卿布林肯(Antony Blinken)将美国面临的挑战归纳为军事威胁、非军事威胁以及全球危机等三个部分。28归纳而论,当前拜登政府所需要关注的议题涵盖朝核伊核危机、全球气候变化、恐怖主义、新冠大流行等广阔领域。为应对中国和俄罗斯对美国经济、科技及网络所谓“威胁”,拜登政府在坚-672023年第2期双月刊(总第201期)持对华贸易战、对俄加大制裁的同时,颁布 无尽前沿法案 2021年美国创新与竞争法案 2022年美国竞争法案 以及 芯片和科学法案 等相关法案,对美国在科技领域的潜在威胁进行防范和制衡。
24、以 过渡国家安全战略指南 为指导精神而制定的 2021年全球态势评估报告 明确指出,美国需要密切关注世界五大洲的最新动态变化。除前文述及的印太地区、欧洲地区外,美国还需密切关注阿塔复兴后的阿富汗新局势、中东地区伊斯兰国的势力残余、撒哈拉沙漠以南的非洲地区暴力极端组织的兴起等问题,确保这一地区不再成为恐怖主义的“温床”和“翘板”。同时,美国仍应高度关注自“门罗主义”时代以来颇受重视的拉美地区,防止祸起后院。四、拜登政府全球战略调整的特点与评估拜登政府全球战略调整以权力政治为基础,明确同中、俄关系定位,即大国竞争战略下的双边关系,在强化对中、俄威慑的同时,更聚焦同中、俄在多领域的竞争。同时,拜登政
25、府全球战略调整坚持多边主义原则,坚守民主党的党派传统,重视价值观外交,推进民主同盟建设。由于“外交是内政的延续”,在拜登政府全球战略调整过程中,不可避免地受到国内政治尤其是美国“政治极化”(PoliticalPolarization)问题的影响,从而影响既定战略目标的实现。(一)回归权力政治,聚焦大国竞争自威斯特伐利亚体系(Westphalian System)以民族国家(Nation-State)身份重新界定地缘政治边界以降,国家间便围绕权力、福祉、声望等世俗利益进行复杂的多方博弈。无论是威斯特伐利亚体系还是当今后冷战格局,大国竞争自民族国家诞生以来始终是存在的。某种意义上,每一种国际体系中
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