论粤港澳大湾区合作视角下深圳先行示范区的法治先行_王春业.pdf
《论粤港澳大湾区合作视角下深圳先行示范区的法治先行_王春业.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《论粤港澳大湾区合作视角下深圳先行示范区的法治先行_王春业.pdf(13页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、港澳研究2023 年第 1 期3论粤港澳大湾区合作视角下深圳先行示范区的法治先行王春业*摘要国家赋予深圳建设中国特色社会主义先行示范区战略定位,给予更多综合改革试点事项,与此同时也对先行示范区的法治建设提出了更高要求。然而,目前深圳先行示范区存在着地方立法权不足问题,难以承担将先行先试政策法治化的重任,也难以承担助推大湾区发展的重任,为此,必须加大对深圳先行示范区的立法授权。要根据深圳先行示范区的特点以及现有基础,创新立法授权方式,采取清单式批量立法授权方式,使立法授权具有明确性和大批量性,以充分满足深圳先行示范区法治建设的现实需要。关键词先行示范区区域法治建设清单式批量立法授权中图分类号D9
2、20.1文献标识码A文章编号1000-7687(2023)01-0003-12引言自从中共中央、国务院印发关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见,将深圳市确定为中国特色社会主义先行示范区(以下简称深圳先行示范区),并赋予许多综合改革试点的先行先试政策之后,一方面为深圳市带来了前有未有的先机和新的发展机遇,另一方面,也为粤港澳大湾区的进一步发展提供了助力,“有利于更好实施粤港澳大湾区战略,丰富一国两制事业发展新实践”,牵引带动大湾区在更高起点、更高层次、更高目标上推进改革开放。而如何发挥好深圳作为先行示范区的作用,如何充分运用法治的力量助推先行示范区建设,如何将综合改革试点政策转化为法
3、律规范等,都是当下需要重点研究和解决的问题。*王春业:河海大学法学院教授,博士生导师,南京师范大学中国法治现代化研究院特邀研究员。本文系司法部2020 年度法治建设与法学理论研究部级科研项目立项课题粤港澳大湾区建设法治保障研究(批准号为20SFB1001)阶段性成果。中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见,http:/ 年 3 月 1 日。4一、综合授权改革试点对深圳先行示范区法治建设提出了更高要求深圳从经济特区变为先行示范区,并非仅仅是文字表述上的变换,而是改革开放方面的一大进步,这也对法治建设提出了更高的要求。(一)深圳先行示范区迎来更大的发展机遇从“先行示范区”一
4、词的字面意思看,有两个关键词都体现了深圳与以往的不同以及与其他地方的不同。一是“先行”,这是从时间的维度,体现了深圳领先于其他地方,比其他地方先行一步;二是“示范”,这是从内容的维度,体现了引领,具有标杆作用,为其他地方做出榜样,并提供更多可复制的经验;三是在先行示范区前面除了有“社会主义”“中国特色”的修饰词之外,没有加上任何领域的限定词,体现了全范围、宽领域的先行示范区。从中央有关深圳先行示范区的两个文件的要求看,也体现了上述特点。为推进深圳先行示范区的建设,中央先后出台了两个重要文件:一是关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见(以下简称先行示范区意见),另一个是紧随其后的深圳建
5、设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(20202025 年)(以下简称实施方案)以及综合改革试点首批授权事项清单,这两个文件体现了深圳先行示范区的与众不同。首先,在战略定位方面的要求。先行示范区意见在对深圳的战略定位中,多次使用了“高质量发展高地”“法治城市示范”“城市文明典范”“民生幸福标杆”“可持续发展先锋”等表述,“高地”“示范”“典范”“标杆”“先锋”等都是具有顶级水平的词汇,体现了定位的高层次,体现了“更高起点”“更高层次”“更高目标”,更体现了中央对深圳先行示范区的更高要求和期望。其次,在具体建设内容方面的要求。先行示范区意见使用了五个“率先”,所针对的内容包括现代化经
6、济体系、民主法治环境、现代城市文明、民生发展格局、美丽中国典范等,显示了先行先试、敢为人先、非同寻常的高水平建设内容。再次,在先行先试领域方面的要求。实施方案对先行示范区的具体实施步骤作出了制度性安排,在具体实施中涉及要素市场化配置、国际化营商环境、科技创新环境、高水平开放型经济、民生服务供给、生态环境和城市空间治理等六个领域。而在首批授权事项清单中,涉及先行先试授权事项 40 项,有许多事项是空前的、前所未有的,体现了“全面深化改革”“全面扩大开放”。可以说,先行示范区意见的发布,“是深圳既往改革授权累积的必然结果,也可以看成党中央将特别支持深圳的政策提升到最新高度”,“从继续改革开放到走在
7、全国前列,再到先行示范,其肩负的使命和责任一步步得到强化和提升”,是“中国特色社会主义先行示范区作为经济特区的升级版”。我国对许多城市都赋予了一定先行先试的权力。例如,杭州“中国跨境电商综合试验区”,“武汉东湖国家自主创新示范区”等,这些试验区一般多是单项试点,范围比较单一,而深圳则是全范围、宽领域的先行示范区。陈家喜、徐艺芳:深圳建设“中国特色社会主义先行示范区”的基础、定位与路径,理论视野2020 年第10 期。苗大鹏:从“经济特区”到“先行示范区”:深圳四十年发展变迁的三维审视,深圳信息职业技术学院学报2020 年第 5 期。5(二)更高质量的发展要求需要与之相匹配的法治作为支撑深圳先行
8、示范区的上述建设内容,对地方而言,都是一次新的尝试,要得到顺利完成,必然对法治建设提出了新的更高要求,也更需要法治的助力。首先,深圳先行示范区经济的快速发展,需要与之相适应相匹配的法治。经济发展与法治关系早已被理论和实践所证明,“经济基础决定上层建筑,有什么样的经济基础就应该有与之相适应的上层建筑,否则,就会阻碍经济的进一步发展,这是早就耳熟能详的理论。这个理论不仅适用于构建一个国家的上层建筑,也同样适用于一个区域的法治建设”。深圳先行示范区作为我国改革开放的发达地区,其经济的高质量发展离不开与之相适应的法治支持和保障,与之发展水平相适应的法治可以为经济的快速发展提供更多的规则和软环境;而不相
9、匹配的法治,不仅不能带来促进,反而成为阻碍,“任何一种企望可行的法律制度,都必须力图把具有地方性想像意义的条件的存在结构与具有地方性认识意义的因果的经验过程勾连起来,才可能显示出似乎是对同一事物所作出的深浅程度不同的描述”,深圳先行示范区的法治只有与示范区的发展要求相契合,才能产生良好效应。其次,深圳先行示范区高质量发展需要高于全国平均的法治水平。国家统一的法治,不仅是国家对共同问题治理的一种标准,也是在各地普遍法治水平的基础上建立起来的。然而,由于各地发展的不平衡,尤其是像深圳先行示范区的诸多先行先试功能,具有非常高的市场化、国际化程度,必须具有更高的法治来推进,而难以按照全国平均的法治水平
10、来推进,此时国家的法治至多可以看作“满足市场经济最低需求的基本法治框架和解决中国市场经济建设最独特问题所需的必要法治技术”,虽然可以满足全国大多数地方发展的需要,却无法满足深圳超前发展的需要。实际上,“改革越深入,越要强调法治。越是重大改革,越要法治先行”。正如孙笑侠教授所讲的那样,“全国的法治不可能同一时间实现,因为有些区域慢一些,有些区域快一些,至少中国这个单一制国家的法治不会在短期内实现,所以要允许部分省市和地区局部地先行发展起来,搞局部法治,即局部区域先行法治化”,“如果各个船只为航行准备的充分程度并不相同,那么,就应当允许各个船只根据自身的准备情况而决定起航日期,不应该武断地确定一个
11、统一日期而强行起航”。深圳高水平的经济发展水平,需要的是远远高于全国平均的法治建设水平,也高于其他地方的法治水平。(三)与港澳的深度合作也需要深圳拥有更高的法治水平深圳先行示范区的建设,与粤港澳大湾区的建设关系非常密切,不仅在粤港澳大湾区发展规划纲要中多处涉及深圳的特殊地位,而且在先行示范区意见中,也提出深圳先行示范区要“为粤港澳大湾区发展战略提供新动力”的要求。因此,建设深圳先行示范区并不仅只要求深 王春业:论我国“特定区域”法治先行,中国法学2020 年第 3 期。美克里福德吉尔兹:地方性知识:事实与法律的比较透视,转引自梁治平编:法律的文化解释,上海:生活读书新知三联书店,1994 年,
12、第 83 页。谢海定:中国法治经济建设的逻辑,法学研究2017 年第 6 期。王乐泉:论改革与法治的关系,中国法学2014 年第 6 期。孙笑侠:局部法治的地域资源转型期“先行法治化”现象解读,法学2009 年第 12 期。孙笑侠、钟瑞庆:“先发”地区的先行法治化以浙江省法治发展实践为例,学习与探索2010 年第 1期。6圳给内地起到示范作用,而且还肩负着与大湾区的香港、澳门合作的问题。在先行示范区意见中,多处提到粤港澳大湾区合作问题,例如,在前言中,提出深圳先行示范区建设要“有利于更好实施粤港澳大湾区战略,丰富一国两制事业发展新实践”;在总体要求中,提出深圳要“抓住粤港澳大湾区建设重要机遇,
13、增强核心引擎功能”;在现代化经济体系建设中,要求深圳“在粤港澳大湾区国际科技创新中心建设中发挥关键作用”,尤其是要求深圳“助推粤港澳大湾区建设”,“进一步深化前海深港现代服务业合作区改革开放,以制度创新为核心,不断提升对港澳开放水平。加快深港科技创新合作区建设,探索协同开发模式,创新科技管理机制,促进人员、资金、技术和信息等要素高效便捷流动”;此外,提出要“加强粤港澳大湾区应急管理合作”。我们知道,与大湾区尤其是与港澳的深度合作,必然对内地的合作方本身的法治水平提出更高要求,而目前,深圳与港澳的法治水平还存在较大差距。有学者对粤港澳大湾区城市群进行法治评价,一级指标涉及到立法质量、法治政府、司
14、法公正和法治文化等四个方面,二级指标则涉及到更为丰富的内容,评价结果显示,香港、澳门达到了高度法治水平,而深圳则是中等法治水平。城市法治水平的差异,为深度合作带来一定的障碍,这都需要深圳进一步提高法治水平,才能承担与港澳合作的重任。可见,深圳先行示范区建设的现实,不仅要求加强经济方面的先行先试,更要求加强法治方面的先行先试,“与其他经济体制相比,只有市场经济最适合法治,也只有市场经济最需要法治”,深圳先行示范区也应当包括法治的先行示范区。二、加大对深圳立法授权是先行示范区法治先行的关键当前,一方面深圳先行示范区迫切需要更大的立法权限来解决法治建设中的瓶颈问题,另一方面又存在深圳地方立法权限仍然
15、较为狭窄的问题,难以承担起法治建设的重任。解决这个矛盾的最佳方案就是加大对深圳先行示范区的立法授权。(一)加大立法授权是解决深圳地方立法权限不足的需要有人认为,深圳是我国的经济特区,具有制定经济特区法规的立法权,可以制定经济特区所需要的法规,因此,其立法权限已经较大了,无需再进行立法授权。其实,这是对当下经济特区立法权的误解。包括深圳在内的我国经济特区立法授权,起源于上个世纪八九十年代,当时我国许多领域的法律规范处于空白状态,而经济特区的发展又存在对法律规范迫切需要的情形,为此,国家在经济特区开辟经济试验田的同时,也开辟了法治建设的试验田。全国人大及 例如,立法方面,涉及到民主立法、科学立法、
16、创新立法、实效立法和绩效立法;法治政府方面,涉及到政府信息公开、权责一致、廉洁政府、行政自由裁量权限制、行政决策和应急法控制;司法公正方面,涉及到程序公正、实体公正;法治文化方面,涉及到公民法治意识、企业依法营商、公益组织依法活动、替代性纠纷解决机制、法律教育和律师人才等。参见滕宏庆、张亮:粤港澳大湾区的法治环境研究,广州:华南理工大学出版社,2019 年,第 2528 页。刘军宁:从法治国到法治,载刘军宁等编:经济民主与经济自由,上海:生活读书新知三联书店,1997年,第 115 页。7其常委会在 1981 年先授予广东省以制定经济特区法规的权力,又于 1992 年授予深圳市制定经济特区法规
17、和规章权,尤其是后者,使得深圳获得了经济特区的立法权限。值得注意的是,在对深圳进行立法授权时,当时没有规定授权范围、授权期限,而是“根据具体情况和实际需要”,只要将所制定的经济特区立法报送全国人大常委会、国务院、广东省人大常委会备案即可,后来被人们称为“空白授权”、“批发式委托立法”。尤其是没有授权时限的限制,导致这种立法授权可无限期地使用下去。然而这种状况随着 2015 年 立法法 的修改得到改变。2015 年修改的立法法虽然保留了经济特区立法授权的条款,规定经济特区可以在国家权力机关授权的情况下,制定经济特区法规。作为经济特区,这是深圳的优势,但也不能不看到如下问题。首先,经济特区条款已经
18、变成资格条款。即深圳经济特区作为立法被授权主体,可以获得国家权力机关的立法授权,在立法授权的基础上制定经济特区法规,但这并不意味着深圳在获得国家综合改革试点授权后就当然地拥有了立法授权,就可以直接制定先行示范区所需要的法律规范。而具体如何立法授权、授以何种立法权力、何时立法授权等,则仍需要在具体授权时再考虑。换言之,该条款的规定与深圳拥有立法授权之间还存在着较长距离,这对深圳先行示范区法治建设而言仍有远水不解近渴的味道,难以及时满足现今先行示范区法治建设的迫切需要。而在没有获得国家权力机关立法授权之前,经济特区仅仅是一种被授权资格,本身并没有任何经济特区的立法权限,或仅仅拥有设区的市地方立法权
19、限,仍然存在着立法权限狭窄的问题,无法解决深圳先行示范区法治建设问题。其次,如果没有立法授权,深圳目前只具有设区的市的身份和立法权限。一个值得注意的问题是,在修改后的立法法中,对所有设区的市进行立法赋权的同时,也对以往拥有地方立法权的较大的市包括原有经济特区立法权限进行了限缩,2015 年修改的立法法将其限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,而 2023 年修改的立法法则将“环境保护”改为“生态文明建设”,并增加了“基层治理”,立法权限都被限缩在一定的范围。虽然对这个范围“等”字是“等内等”还是“等外等”有不同的理解,甚至有人认为“等”字属于不完全列举,意味着除了列举的事项
20、外,设区的市还可以对其他事项进行立法,不必受列举事项范围的限制,然而,这毕竟属于一家之言,并不具有直接的法律效力和现实适用性。对设区的市立法事项的限制以及对较大的市、经济特区所在地的市立法权限的限缩,使得经济特区在立法权限方面总体倾向于缩小,使得原来的经济特区立法权与普通的设区的市无异。经济特区设区的市地位,还可以从立法法的字里行间看出。立法法除了保留了经济特区的立法被授权主体 1981 年 11 月 26 日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议。1992 年 7 月 1 日第七届全国人民代表
21、大会常务委员会第二十六次会议通过关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定。陈端洪:立法的民主合法性与立法至上中国立法批评,中外法学1998 年第 6 期。立法法第 74 条:经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施。2023 年修订的立法法,仍然原封不动地保留了该内容,体现在第 84 条第 1 款。王春业:论设区的市地方立法空间的释放,天津行政学院学报2021 年第 1 期。8资格外,在规定设区的市立法事项范围时,规定“省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地
22、的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规”,涉及规定事项范围以外的,继续有效,这个规定表明当前的经济特区以前“已经制定的地方性法规”即使超出了立法事项范围,也可以继续有效,但此后经济特区就不再拥有规定事项之外的立法权限,不再拥有更为特殊的立法事项,在没有获得新的立法授权之前,是作为设区的市来对待的,并没有特别的立法权限。再次,原有的对深圳的立法授权决定已经让位于立法法的规定。虽然 1992 年国家权力机关对深圳市作出过专门的立法授权决定,但在该授权决定中,不仅没有规定授权范围,也没有规定授权期限,目前也没有看到该授权决定失效的公告,表明立法授权并没有被收回,从法理上来讲,深圳市似乎可
23、以继续以往的轨迹,继续制定经济特区所需要的法规,可以制定创新性地方立法。然而,这种看法显然是不合时宜了。原因在于:一是 2015 年、2023 年的立法法对立法授权问题作了进一步规范,明确要求授权决定应当明确授权的“期限”,且“授权的权限不得超过五年”,对于以往与此不一致的,应当以立法法为准,也就意味着 1992 年的授权决定如果与立法法规定不一致的,应当以立法法为准,这表明 1992 年的授权决定不再继续适用。二是 1992 年的授权决定所处的背景是当时国家立法出现空档期,许多领域没有法律规范,经济特区的众多领域同样也存在无法可依的情形。现在,国家各领域的法律规范都较为健全,都有了相应的法律
24、规范,深圳经济特区要解决的不是无法可依的问题,而是允许其对上位法作出变通性规定,立法授权背景发生了改变,因此,原来的授权决定自然无法再作为授权依据加以适用了。综上所述,深圳作为先行示范区,在立法权限方面,并没有大于一般设区的市的立法权限,其作为被授权主体,仅仅是一种资格,只有在国家权力机关作出立法授权后,才能行使更大的立法权限,而当下这种狭小的立法权限,难以满足先行示范区法治建设的要求,必须加大立法授权。(二)加大立法授权是解决将试点政策法律化的需要中央对深圳先行示范区综合试点的授权可以说是空前的,然而不能不正视的问题是,在这些试点改革事项中有许多已经突破了法律法规的规定,与法律法规的规定不一
25、致,甚至是冲突的,由此形成了各类优惠政策与现行相关法律法规之间的较大张力。比如,在土地审批方面,按照土地管理法的规定,永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项属于省一级审批权,深圳市是没有审批权力的,而中央授权清单中却明确允许广东省将此项权力委托深圳市行使,已经突破了法律的规定。有学者专门对先行示范区建设亟需中央授权的部分事项进行研究,包括飞地改革权、城乡建设与管理改革权、医疗改革权、教育改革权、法律服务业改革权、区域协调权、政务改革权等。实际上,中央对深圳先行示范区的 40 项综合改革授权清单中,大多是中央事权,基本上都突破了国家现有法律的规定,也正因为如此,对试点事项才有授权一说,否则
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 粤港澳 大湾区 合作 视角 深圳 先行 示范区 法治 王春业
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。