监察建议功能的转型嬗变及其规范进路_齐飞.pdf
《监察建议功能的转型嬗变及其规范进路_齐飞.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《监察建议功能的转型嬗变及其规范进路_齐飞.pdf(18页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、第 41 卷第 8 期河 北 法 学Vol 41,No 82 0 2 3 年 8 月Hebei Law ScienceAug ,2 0 2 3DOI:10 16494/j cnki 1002-3933 2023 08 008监察建议功能的转型嬗变及其规范进路齐飞,褚宸舸收稿日期:2023-04-04该文已由“中国知网”(www cnki net)2023 年 6 月 29 日数字出版,全球发行作者简介:齐飞(1991-),男,甘肃陇南人,西北政法大学纪检监察学院博士研究生,兰州财经大学法学院讲师,研究方向:监察法学、诉讼法学;褚宸舸(1977-),男,山西汾阳人,西北政法大学枫桥经验与社会治理
2、研究院执行院长,纪检监察学院教授,法学博士,研究方向:纪检监察学、禁毒法学、社会治理。(西北政法大学 纪检监察学院,陕西 西安 710063)摘要:监察建议不仅是纪委监委对公权力运行实施专责监督的“有力武器”,而且是落实政治监督具体化、精准化、常态化的有效方式。历经制度变迁,监察建议逐步具备了耦合“内部自治外部他律”职权,整合“问题导向标本兼治”效能;发挥着从“柔性建议刚性约束”,从“具体面向系统综合”风险预防的制度功能。但同时,监察建议也面临制度供给不足、执行悬浮化、结构性张力以及可能的嬗变异化等问题。完善并规范监察建议可从三个方面展开:制定统一规范的监察建议运行指导意见;推进监察建议内外部
3、程序规范化建设以及完善建议型处置的控权约束机制。关键词:监察建议;内在机理;功能转型;制度变迁;规范路径中图分类号:DF314文献标识码:A文章编号:1002-3933(2023)08-0136-18The Transformation and egulation Path of theFunction of Supervisory Proposal SystemQI Fei,CHU Chen-ge(Discipline Inspection and Supervision College,Northwest University of Political Science and Law,Xi
4、an 710063,China)631Abstract:The supervisory proposal is not only a“powerful weapon”for the DisciplineInspectionCommissionandtheSupervisoryCommitteetocarryoutspecialsupervision on the operation of power,but also an effective way to implementpolitical supervisionconcretely,accuratelyandregularlyAfteri
5、nstitutionalchanges,The supervisory proposal gradually has the function of coupling“internalautonomy-external heteronomy”and integrating“problem orientation-addressing boththe symptoms and the root causes”;It plays the institutional function of riskprevention from“flexible suggestions-rigid constrai
6、nts”to“specific orientation-system integration”At the same time,however,the supervisory proposal are alsofaced with problems such as insufficient system supply,perform levitation,structuraltensionandpossibletransmutationandalienationTheimprovementandstandardization of supervisory proposal can be car
7、ried out from three aspects:formulating unified and standardized guidance on the operation of supervisionsuggestions,promoting the standardization of internal and external procedures ofsupervisory proposal,and improving the control and restraint mechanism ofsuggested disposal powerKeywords:superviso
8、ry proposal;internal mechanism;functional transformation;institutionalchange;regulate the path引言监察体制改革以来,党和国家以制度化方式推进纪检监察领域法治化进程。伴随2018 年颁行中华人民共和国监察法,2021 年施行中华人民共和国监察法实施条例 以及2022 年中共中央印发 纪检监察机关派驻机构工作规则,为纪检监察工作具体化、程序化、规范化发展初步建构起了制度基础。此间,纪检监察机关被赋予政治监督的首要职能,专责承担监督执纪执法工作,享有独立的监督权、调查权、处置权。其中,监察处置权下的纪检监察
9、建议职权被视为纪委监委实施专责监督,加强权力运行监督的“有力武器”,1 在实践中发挥着落实落地政治监督的抓手作用。但是,监察建议历经制度改革和实践变迁,其实际功用已发生显著变化,这种变化一方面体现在“监督保障执行”的治理导向转型上;另一方面突显于日趋严格的政治问责体系下所产生的嬗变异化现象。制度不同侧面呈现的功能样态又有不同于既往研究的一些新特点。梳理来看,学界对监察建议制度已有较为深入的研究,主要集中在以下几方面:7311 该提法首次出现于 中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报,载 十九届中央纪委历次全会文件资料汇编,中国方正出版社2021 年版,第293 页。一是对监察建
10、议制度本体性的研究。秦前红、2 喻少如、3 谭家超、4 周维栋5 等学者分析了监察建议的属性、功能、定位,宪法边界以及法治化的建构路径。二是对监察建议内在职权规定性与外在关系的法教义学研究。谭家超6 讨论了监察建议职权的内在机理与外在标准;张滨7 对监察建议概念和适用范围作了分析解释;陈辉8 厘清了“监察建议”与监察法 中其他类型“建议”的关系。三是对监察建议实践运行样态和具体实施机制的研究,代表学者主要是陈伟,9 刘建 10等。这些研究成果为观察审视监察建议新的变化发展奠定了坚实理论基础,提供了进一步完善的路径参考。在贯彻落实党的二十大精神和全面从严治党纵深推进的关键节点,纪委监委作为发挥监
11、督保障执行的政治机关,履职中如何将居于根本和统领地位的政治监督融入日常监督?本文试从纪委监委诸多监督处置职权中的监察建议角度出发,研究建议型处置权在“桥接”政治生态治理过程中制度功能发生了哪些变迁转型?进而从制度设计预前规范的层面分析具体问题,并对这些问题予以探讨和回答。一、通过监察建议展开政治监督的内在机理纪检监察机关首要职责即落实政治监督,促进党的政治建设。通过日常处置职权的监察建议展开政治监督,具有明确的政策指引。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从治党管党实践出发,多次强调“政治纪律”“政治规矩”,11要求“对政8312 3 4 5 6 7 8 9 10 11参见秦前红、石泽华
12、:基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化,载江西社会科学 2021 年第 2 期。参见喻少如、李永峰:监察建议“柔性”对事监督权的属性厘定与功能实现,载江西社会科学2021 年第 2 期。参见谭家超:监察法 实施过程中监察建议的制度建构,载 法学 2019 年第 7 期。参见周维栋、汪进元:监察建议的双重功能及其宪法边界,载 法学评论 2021 年第 4 期。参见谭家超:监察建议职权的内在机理与外在标准,载 天津行政学院学报 2020 年第 2 期。参见张滨:监察建议的法解释学展开 概念构成、适用范围与法律效果,载 北京行政学院学报2021 年第 4 期。参见陈辉:“监察建议”与
13、监察法规范中其他“建议”的关系界定,载 西华师范大学学报(哲学社会科学版)2021 年 10 月 27 日,网络首发。参见陈伟:监察建议在监察全覆盖中的表现形态与规范运行,载南京师范大学学报(社会科学版)2020 年第 6 期。参见刘建:监察建议实施机制研究,载 西南政法大学学报 2021 年第 6 期。“政治纪律”提法参见习近平:论坚持党对一切工作的领导,中央文献出版社 2019 年版,第 20 页;在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届六中全会精神专题研讨班上的讲话(2017 年 2 月 13日)。“政治规矩”提法参见习近平:论坚持党对一切工作的领导,中央文献出版社 2019 年版,第80
14、 81 页。治隐患就要从政治高度认识”“善于从政治上看问题”。12党的十九大后,党中央进一步提出要以政治建设为统领,全面推进党的各项建设,“要强化政治监督,做实日常监督,靠前监督、主动监督”。13“政治监督”的命题旋即成为党中央和纪委监委多个重要文件中高频提及的“热词”。14党的二十大报告中,中央再次强调推进政治监督具体化、精准化、常态化。纪检监察机关以监察建议为制度抓手,使监察建议成为拓展政治监督有效展开和落实落地的可行路径。(一)政治建设内生政治监督的客观需要政治建设是政治监督的价值导向和逻辑基础所在。在党发展的不同时期,具有不同的时代内涵。回顾历史,政治建设既是“我国革命、建设、改革的重
15、要经验,是一个成熟的马克思主义执政党的重大建党原则”,15同时也是“党的根本性建设,决定党的建设方向和效果。”162019 年,中共中央政治局以制度化形式,明确了新时代党的政治建设任务、目标、要求,提出“要把党的政治建设融入党和国家重大决策部署的制定和落实全过程,做到党的政治建设与各项业务工作特别是中心工作紧密结合、相互促进”。17新时代“政治建设”的内涵可从三个层面理解:宏观层面,党制定的政治纲领和路线、方针、政策。中观层面,党内制度体系、政治文化以及党内关系、政治生态。微观层面,正确的政治价值观念、政治觉悟,整体的政治能力和政治水平。18在学界,党的“政治建设”引起关注始于 90 年代初。
16、19党的十九大后,随着“政治建设”被摆上首要位置,该命题迅速成为关注热点。目前,政治建设相关研究主要围绕概念内涵,重要地位,领导人关于政治建设重要论述,政治建设中存在的问题、对策以及百年历程中党建经验启示研究为主。既有成果涉及政治建设内涵本体以及实践发展脉络史,在分析931 12 13 14 15 16 17 18 19习近平:全面从严治党,核心是加强党的领导(2016 年 1 月 12 日),载论坚持党对一切工作的领导,中央文献出版社 2019 年版,第 125 126 页。习近平:在新起点上深化国家监察体制改革(2018 年 12 月 13 日),载论坚持人民当家作主,中央文献出版社 20
17、21 年版,第 252 页。例如:在 中共中央关于加强党的政治建设的意见(2019 年 1 月 31 日),中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议公报(2020 年 1 月 15 日),推动新时代纪检监察工作高质量发展以优异成绩庆祝中国共产党成立 100 周年 在十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的工作报告(2021 年 1 月 22 日),中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报(2022 年 1 月 20 日)等重要文件、会议公报中均提及并强调“政治监督”。习近平:在中共中央政治局民主生活会上的讲话,载 人民日报 2017 年 12 月 27 日,第 1 版
18、。习近平:习近平谈治国理政(第 3 卷),外文出版社 2020 年版,第 48 页。中共中央关于加强党的政治建设的意见,载 人民日报 2019 年 2 月 28 日,第 1 版。参见王可园:中国共产党政治建设的百年探索:理论创新和基本经验,载探索 2020 年第 5 期,第104 页。参见马国良:注重党的政治建设,载 党建研究 1991 年第 10 期,第 7 11 页。和归纳的基础上为推进政治建设进行了深度理论探索。但对保障政治建设目标实现的政治监督命题研究,则更多囿于政治话语阐发和经验性总结,理论成果仍不够丰富。政治监督可以从两个维度理解:基于理论概念维度 20和基于新时代权力监督治理所需
19、的实践命题维度。如何实现“政治监督”的技术路线型问题,需要以监督实践需求为研究导向。分析国家反腐战略,聚焦宪制结构中承担监督专责的纪委监委,面对“很多问题交织,在本质上都是政治问题”21的复杂局面,通过分析“强化政治监督,着力发现和纠正政治偏差”,22“紧紧围绕两个维护 强化政治监督。”23等话语表述。发现政治监督是置于政治建设大背景下定位的,目的就是要保证中央重大决策部署的落实落地,督促提升执行效率,进而促进廉政治理转型,重塑健康政治生态。由此可以得出,政治监督在推进政治建设过程中,起到了抓手和着力点的作用。政治建设涵摄政治监督概念,政治建设的全局统领性与复杂性,内生政治监督的现实必要。因此
20、,政治监督被赋予组织结构内,以党委领导为核心和纪委监委专职负责为结构特征,以制度化的督政实施情况为绩效评价,进而保障治理目标达成的政治功用。而这恰是中央反复强调纪检监察机关发挥监督保障执行的原因所在。(二)监察建议是展开政治监督的有效方式政治监督体现纪检监察机关的本质属性,是其根本职责。24纪检监察机关提出监察建议,进而实现政治监督,两者存在机理上的内在逻辑关联和规范上的法律依据。从监督促进治理的内在机理看,习近平总书记明确指出:“监督是治理的内在要素,在管党治党、治国理政中居于重要地位”。25十九届中央纪委第四次全体会议公报同样阐明要“发挥纪委监委专责监督作用,加强对权力运行的监督,用好纪检
21、监察建议有力武器”。26从制度运行的规范依据看,监察法 第11 条第3 款、第13 条、第45 条第 5 款和第 62 条分别规范并明确了监察建议处置权性质、派驻机关建议权、监察建议041 20 21 22 23 24 25 26参见陈国权:政治监督:形态、功能及理论阐释,载 政治学研究 1998 年第 4 期。习近平:在中央政治局会议审议 关于二一八年中央巡视工作领导小组重点工作情况报告 和关于中央脱贫共建专项巡视情况的综合报告 时的讲话(2019 年 2 月 22 日),载习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编,中央文献出版社、中国方正出版社 2022 年版,第 34 页。同前注 1
22、。在十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话(2021 年 1 月 22 日),载习近平关于坚持和完善党和国家监督体系论述摘编,中央文献出版社、中国方正出版社 2022 年版,第 38 页。中国纪检监察学院课题组:政治监督的内涵要义与实现路径,载 中国纪检监察杂志 2020 年第5 期。习近平:在十九届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的讲话(2020 年 1 月 13 日),载习近平关于全面从严治党论述摘编,中央文献出版社 2021 年版,第 423 页。中国共产党第十九届中央纪委第四次全体会议公报,载十九届中央纪委历次全会文件资料汇编,中国方正出版社 2021 年版,第 293 页。
23、适用范围以及强制实施保障力;监察法实施条例 则在第 20 条、第 36 条、第 205 条进一步对监察建议的实施进行了细化规范;纪检监察机关派驻机构工作规则 第 14 条第 5 款和第 44 条强调了“纪检监察建议”的落实机制与适用范围;同时,政务处分法 也在第 3 条、第 61 条规定了对人事处分的监察建议权和拒不采纳监察建议的法律后果。这些制度规范共同建构起了纪检监察机关以“监察建议”这一日常处置职权为轴心,对被监督对象由人到事,由具体问题到系统性政治生态进行综合治理的制度化构型。在此基础上,对照分析中纪委全体会议公报针对“监督”问题阐述的话语内涵和逻辑关系,结合纪委监委日常监督工作。通过
24、监察建议这一制度载体,发挥纪检监察机关履职中常规处置权的最大效能,进而实现政治监督,不仅从制度路径上可行,而且在实践中有效。具体表现在:第一,监察建议能够以制度化方式将政治监督予以落实落地。首先,在全面从严治党和全面依法治国战略嵌入现代化国家治理体系过程中,通过建构严谨规范的监察建议程序进而开展政治监督,能够有效延伸扩大监督治理的触角和覆盖面。其次,纪检监察机关行使监察建议法定职权,在面对不同属性权力紧张关系的处置过程中,保证了宪制权力间的互动性,有利于“柔性对事监督权”27的实现。再次,通过监察建议开展政治监督,有利于弥合党规、国法两套制度规范体系间隙,促进党纪国法的贯通执行。28最后,监察
25、建议以政治问责和法律强制力为制度执行保障,以“外柔内刚”的方式开展监督,能够确保建议内容被有效接纳,一些系统性、生态性问题可以得到有效整改。第二,监察建议是推动政治监督具体化、精准化、常态化的有效径路。体现在两个方面:一是通过监察建议开展政治监督,能在制度上有效贯通整合纪检监察机关监督、调查、处置职能,在内部职责精细化“分”的基础上实现整体职能的“合”,进而最大限度地发力,提升监督促进治理的效能。二是在监督治理实践中,监察建议事实上已得到大规模的应用。2021 年,纪检监察机关“把查办案件、加强教育、完善制度、促进治理贯通起来,全国纪检监察机关提出纪检监察建议 9 9 万份。”29很好地发挥了
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 监察 建议 功能 转型 嬗变 及其 规范 进路 齐飞
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。