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快速发展中的地方政府专项债风险及对策_闫衍.pdf
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1、41经济导刊202303快速发展中的地方政府专项债风险及对策文_闫衍左右,是显性债务的 1.4 倍。而隐性债务后的地方政府负债率升至 70%左右。在严格监管下,隐性债务增速连续两年下降,但由于存量较大且涉及范围广、程度深,仍需重点关注,防范风险再度积聚。三是疫情扰动下各地经济财力修复不一,各区域债务风险进一步分化。2022 年各省 GDP 增速均较上年有所下降,海南、吉林、上海等受冲击较大的省份降幅明显;在大规模留抵退税和房地产市场深度调整的背景下,22 省一般公共预算收入下降,29 省政府性基金预算收入下降,西部、东北地区减收明显。据中诚信国际测算,全国 27 省(市、自治区)财政平衡率较上
2、年回落,减税降费力度较大的东部地区回落明显。闫衍,中诚信国际信用评级有限公司董事长。地方政府债务压力上扬,区域性债务风险突出地方政府债务是财力与支出责任的缺口,是转移支付之外收支缺口的重要弥补方式。近年来,在经济下行压力加大、大规模减税降费、房地产深度调整、土地出让收入持续下滑等因素影响下,财政收支矛盾进一步凸显,地方政府债务快速增长,结构性及区域性风险较为突出,负债率及债务率大幅攀升。一是地方债快速扩大推升显性债务规模。自 2015 年地方债全面实行“自发自还”以来,特别是疫情三年期间,稳增长通过积极财政政策加大逆周期、跨周期调节力度,地方债大幅扩容,使政府显性债务快速增长。截至 2022
3、年末,地方政府显性债务规模已超 35 万亿,而负债率同比抬升 2 个百分点至29%。这一比例尚低于 60%警戒线,也低于发达国家和发展中国家水平,风险整体可控,但地方财政持续承压,债务率攀升,风险进一步上扬。二是隐性债务增速放缓、风险有所缓释,但仍较突出。2021 年来,在政府加大隐债防控、推进“控增化存”背景下,隐性债务增速有所放缓。根据中诚信国际估算,2022 年地方政府隐性债务规模在 50 万亿聚焦重点领域,带动扩大有效投资专题研究42受此影响,地方债务风险区域分化明显,超过 80%的省份显性负债率和债务率较上年抬升,西部、东北地区及青海、贵州抬升幅度较大,显性负债率超过 60%警戒线,
4、超七成省份债务率突破 120%警戒线,区域债务风险进一步分化。地方政府债务扩容中的结构性风险、专项债发展中存在的问题债务质量关键在于持续扩容中债务的支出结构与效率、期限结构与现金流的匹配,是否形成了优质的资产和充裕的现金流,如果产生期限错配问题,近年来地方债务的快速扩容虽在短期内缓解了地方财政压力,但也对未来财政及债务可持续性提出了更大的挑战,这是债务风险积累的核心以及需要防范化解的根本原因。专项债发展中存在的五大问题。第一,项目储备是否优质取决于地方债的质量。这是政府“债务-资产”高效转化的核心与前提,但目前存在优质项目储备不足、与资金需求错配的问题较多。目前地方债使用中比较明显的问题是基础
5、设施项目和资金不够匹配,要求收益自求平衡的专项债越来越多地用于这些没有多少经济收益的公益性和基础性项目。2022 年近 80%成专项债项目的本息覆盖倍数不到 2 倍;同时有超过 20%项目依赖土地出让金,在土地市场持续低迷状态下,这类项目面临收益下滑的风险。另外,去年由于专项债发行规模大、节奏快,地方资金安排使用压力较大,资金用途调整的频率、范围均较上年明显增加,也在一定程度上反映出当前专项债项目与实际需求存在错配,优质项目储备不足的状态。第二,地方债尤其是专项债使用效率不高,存在挪用或投向不合理等问题。自地方债区分一般债与专项债起,财政部强调“专项债务收入应当用于公益性资本支出,不得用于经常
6、性支出”。实际操作中,专项债违规使用时有发生。去年中央审计报告指出,“10个地区违规将 136.63 亿元专项债资金用于企业经营、人员工资等”,地方审计部门也提到部分市县将专项债资金违规用于经常性支出、人员补贴等。近年来地方财政运转压力较大,由于缺少专项债和一般公共预算之间的“防火墙”,政府易将专项债用于基本支出方面,进而影响基础设施建设。同时,部分专项债存在实际用途与初始项目平衡方案中的投向不一致,投向不合理容易造成收益测算失效、监管失灵等问题。第三,专项债绩效管理有待进一步完善,激励约束作用仍需强化。随着预算管理制度的不断完善,专项债资金使用绩效不断提升,对我国经济社会发展发挥了重要作用。
7、但现行专项债项目绩效管理仍然存在一些突出问题。一是绩效理念尚未牢固树立,一些地方和部门仍存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;二是绩效评价的广度和深度不足,在对专项债资金支出进度、项目基本要素、现金流偿还能力等方面进行评价的同时,部分区域对项目的收益变化、风险控制等重视程度不足,缺乏全周期的绩效管理及跟踪评价;三是绩效激励约束作用不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制虽已部分建立,但实效较低。如前所述,防范化解债务风险,地方进一步强化专项债监管43经济导刊202303个别地区和个别领域的专项债资金仍存在使用低效、闲置沉淀、损失浪费的问题,截留、挪用、虚报的问题时有发生。第四,专项债项
8、目资本金到位难、市场化资金参与不足,基建投资拉动有限。从项目资本金看,一方面在地方财政持续承压的背景下,地方政府可用于项目的财政资本金急剧减少、到位压力较大;另一方面,由于专项债作资本金的项目审核较严,专项债作项目资本金的比例不足 10%,地方在实际操作中较为谨慎,且项目超八成用于交通基建领域,对其他领域的撬动作用仍显不足。从配套融资看,由于专项债项目收益偏低,金融机构参与意愿不足;大部分专项债项目立项主体为政府职能部门,本身不具备市场化融资条件,故目前市场化融资参与专项债项目仍较少,2022 年仅占比 6%。除此之外,受存量项目撬动效应边际减弱、疫情扰动项目建设进度等多重影响,专项债对基建投
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