加力提效与负重前行——2023年财政形势与政策展望_罗志恒.pdf
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1、TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期栏目编辑 孙世选ECONOMYMACRO 宏观经济加力提效与负重前行2023 年财政形势与政策展望摆脱土地财政依赖,重塑地方财政收入结构加力提效与负重前行2023 年财政形势与政策展望2022年中央经济工作会议提出,积极的财政政策要“加力提效”。2023年的财政经济形势将如何演绎?如何理解2023年财政政策基调的实质内涵?2023年财政政策如何推动经济实现“质的有效提升与量的合理增长”?本文将聚焦三大问题展望财政形势与政策走向。DOI:10.19409/ki.thf-review.2023.02.010Mac
2、ro Economy宏观经济46TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111罗志恒Macro Economy宏观经济2020年以来,财政在抗击新型冠状病毒感染疫情、助企纾困和维护生命健康中发挥了重大作用,有效地防范化解了经济社会风险,推动了改革、发展和稳定。当前我国经济恢复的基础不牢,面临的三重压力仍未根本解决,外部有逆全球化、全球经济下行,内部有房地产风险和消费低迷等风险挑战,财政有必要在2023年发挥更大作用。中央经济工作会议剖析时局变化,将稳增长上升到更加重要的位置,提出“推动经济运行整体好转”,明确了扩大内需、化解房地产风险、支持平台经济
3、发展等一系列重要任务。为支持“稳增长、稳就业、稳物价”,中央同时提出了积极的财政政策要“加力提效”,“在支持经济高质量发展的过程中保障财政可持续性和防范化解地方债务风险”。可以预计,财政政策在2023年仍将在扩大内需、稳定就业、稳定物价、促进高质量发展中发挥极为重要的作用。2023年的财政经济形势将如何演绎?如何理解2023年财政政策基调的实质内涵?2023年财政政策如何推动经济实现“质的有效提升与量的合理增长”?本文将聚焦三大问题展望财政形势与政策走向。462023年财政经济形势:负重前行,增速前低后高财政形势离不开经济形势,财政形势既反映经济形势,又深刻影响经济运行。伴随经济持续下行以及应
4、对经济下行推出大规模减税降费退税的积极财政政策,财政收支紧平衡逐步成为当前和未来的常态,四本预算间调节以及盘活存量资源将更加频繁。疫情发生以来,我国财政形势总体紧张,但每年都有不同的表现:2020年尽管财政数据不佳,但在抗疫特别国债的支持下,财政运行尚可。2021年受低基数影响,财政数据转好,但债务退潮导致财政的日子并不好过。2022年财政数据不佳,财政形势也更为紧张,集中体现在一般公共预算收入下行的同时土地出让收入以更快幅度下行,宏观税负持续下行,抗疫、兜底民生、扩大内需等导致卫生健康、社保民生、基建等支出刚性上升,又恰逢债务集中到期,压力层层传导集中到区县层面。这进一步导致部分地方政府出现
5、了“三保”困难、乱罚款乱收费等现象,甚至有部分地方政府通过方舱专项债筹集资金。当前和下阶段经济的核心矛盾仍是总需求不足,这源于微观主体避险化的行为倾向,提振信心成为中央经济工作会议及近期一系列政策最大的着力点。其一,居民部门行为避险化,边际消费倾向仍未恢复至疫情前水平。疫情三年,居民收入持续下行以及不确定性上升,导致居民的预防性储蓄上升,以应对未来的风险。其二,企业部门行为避险化,经营从扩张走向收缩。经济下行期以及政策上规范资本无序扩张,引发资本的收缩行为。其三,地方政府行为避险化,行为目标从经济增长最大化转向风险最小化。近年来地方政府面临的考核从单一国内生产总值(GDP)目标逐步转变为经济增
6、长、环境保护、防范化解重大风险、疫情防控等多元目标,多元导致地方政府面临被否决的风险上升,因此行为走向以免责为中心。总体上看,微观主体避险化的行为在2023年将有所好转,2023年我国经济增速大概率在5%左右,最终取决于疫情形势、房地产能否企稳、外需下行幅度和政策对冲力度。具体将表现出以下图景:主要经济动能将从外需切换到内需,主要支撑力量仍是基建,主要边际贡献是房地产投资、消费的拖累作用减弱,TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期111图1近年来宏观税负持续下行资料来源:万得(Wind)、粤开证券研究院一般公共预算收入GDP税收GDP515253
7、5403020101951196119691979198720031995201520211994年分税制,两个比重上升经济下行,减税降费()Macro Economy宏观经济47TSINGHUA FINANCIAL REVIEW February 2023总第 期1112023年财政政策基调:加力提效与防范风险,有克制的财政宽松中央经济工作会议指出:“积极的财政政策要加力提效。保持必要的财政支出强度在有效支持高质量发展中保障财政可持续性和地方政府债务风险可控”“防范化解地方债务风险”,这意味着2023年财政政策的基调是加力提效与防范风险两个方面,即有克制的财政宽松,是积极但谨慎的宽松,需要平
8、衡稳增长与防风险。第一,“加力提效”,力度和规模置于效果之前,充分体现出稳增长的意愿强于2021和2022年。相较2022年的“提升效能,更加注重精准、更可持续”和2021年的“提质增效,更可持续”,2023年更接近2020年“更加积极有为”的基调,与2019年的“加力提效”一致,意味着财政支出力度是有保证的,赤字规模和专项债总和仍会保持一定强度。第二,“加力提效”是由经济形势和风险决定的,是财政发挥逆周期调节功能的要求。经济下行期,货币政策则面临宽货币到宽信用的传导不畅等问题;相较货币政策,财政政策能发挥出更好的效果。财政政策的收入端减税降费可以直接作用于企业和居民,增强企业和居民的抗风险能
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