基于市场化、法治化、国际化的国际竞争力建设(二)_黄勇.pdf
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1、特别关注28基于市场化、法治化、国际化的国际竞争力建设(二)文_黄勇关于 CPTPP 补贴专章影响的分析CPTPP“国有企业和指定垄断”章,除了内容上比 WTO 框架下的SCM 协定有更高要求外,更为关键的是这一章的条款能够适用于 CPTPP 的争端解决机制,就是部分存在强制执行力。欧盟关于扭曲内部市场的外国补贴法2020 年 6 月,欧盟发布针对外国补贴的促进公平竞争白皮书。2021 年 5 月,欧委会公布针对扭曲内部市场的外国政府补贴的条例建议稿。欧盟各成员国于 2022 年 6 月 30 日关于该条例达成了政治协议,这项制度被欧盟立法者看作对欧盟国家援助制度的一项补充。关于扭曲内部市场的
2、外国补贴条例(以下简称“外国补贴条例”)等,不仅会影响我国在欧盟的优势企业的经营和投资并购,甚至还会影响到我国的财政治理。甚至对美国都会有深远的影响。欧盟研究出台这则条例的原因在于:一方面,欧盟认为在外国补贴的支持下收购欧盟资产、参与欧盟的政府采购等,可能会扭曲欧盟内部市场的竞争;另一方面,欧盟国家援助控制制度只适用于欧 本文摘编自 2022 年 10 月国家发改委委托中信改革发展研究基金会课题双循环背景下我国改革开放新路径研究。黄勇,对外经济贸易大学涉外法治研究院常务副院长、教授。产业补贴过去,关于补贴的国际规则主要是 WTO 框架下的补贴与反补贴措施协定(Agreement on Subs
3、i-dies and Countervailing Measures,简 称SCM 协定)。近年来,多个主要经济体提出了改革目前世贸组织现行补贴与反补贴协议,认为现行规定已无法限制政府通过大规模补贴、扶持国有企业等扭曲市场的行为。美日欧自 2017 年来多次发布反对政府扭曲市场的联合声明(USTR),要求针对以下行为做出限制:给企业提供无限担保;在没有可靠的重组计划的情况下,向无力偿债或境况不佳的企业提供补贴;对无法获得长期融资或独立商业来源投资于产能过剩行业的企业给予补贴;直接免除企业债务等行为做出限制。区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)、美墨加协议(U
4、SMCA)中,均有关于国有企业、补贴的条款,强调“国有企业应回归企业本性,回归市场导向”。需要特别关注,欧盟正在制定、即将通过并正式生效的关于扭曲内部市场的外国补贴法。29经济导刊202303改革财政补贴政策,助推市场机制完善盟成员国提供的补贴,而对非欧盟国家对欧盟企业提供的补贴则无法规制,进而使欧盟境内无法享受到外国补贴的经营者处于不利地位。为此,欧委会在条例提案稿中引入了三项制度工具:一是为经营者集中增加了新的申报门槛要求和审查标准,二是在政府采购投标中,如果投标企业接受了来自外国政府的补贴,且采购的价值大于等于 2.5 亿欧元,也需要向欧盟申报并或审批,否则投标方无法获得政府采购合同;三
5、是对于未达标的经营者集中参与政府采购,欧委会同样有权启动调查,并临时为集中方或采购方施加申报义务。这项新的竞争政策将带来的法律风险和经济成本是巨大的,因为其法定的救济措施包括禁止补贴集中、剥离特定资产、开放基础设施使用权、禁止授予政府采购合同等。一方面,相关的调查程序将会延长经营周期,另一方面调查结果和救济措施会使在欧盟经营的企业面临诸多不确定性。关于我国如何应对的思考补贴在全球范围内普遍存在,各国(地区)对此的共识是,不能让国内补贴在国际竞争中带来不正当的竞争优势。我国并不存在专门规范政府补贴行为的法律制度,现阶段需要依靠反垄断法中的禁止行政性垄断的规定和公平竞争审查制度,发挥制约补贴的作用
6、,在产业政策和政府补贴当中引入市场竞争的思维,逐渐优化补贴的制定和实施。同时,也可以进一步考虑制定规范补贴出台的一般性法律。中国目前并不存在专门规范补贴出台的一般性法律。通过可能不完全的检索可以发现,中国的法律、行政法规、部门规章、地方性法规当中,“补贴”、“补助”、“财政资助”、“财政支持”、“财政奖励”、“税收优惠”等表述出现的次数以十万计。十三届全国人民代表大会常务委员会第 91 次委员长会议修改后通过全国人大常委会 2021 年度监督工作计划,“围绕财政补贴管理与改革进行专题调研”是其中一项重要的工作内容,计划要求“重点调研财政补贴的类型、规模、结构分布、受益主体、资金流向,财政部门与
7、业务部门相关权责划分、预算管理、分配机制、资金监管等管理体制机制,财政补贴政策目标的设定以及补贴政策与产业政策、外贸政策的协调配合,财政补贴的绩效管理与资金使用绩效,财政补贴管理与改革存在的主要问题,进一步优化财政补贴管理体制机制、规范分配和使用、提升资金使用绩效的意见建议等。”对补贴及其管理与改革进行优化完善,不仅符合我国强化竞争政策基础地位,建设高标准市场体系,推动高质量发展的内在要求,也有利于适应外部环境发生的新变化。国有企业在国有企业的竞争法领域,需要重点关注的是由竞争中立制度(或竞争中性原则)引发的个案法律适用问题。特别关注30竞争中立(Competitive Neutrality)
8、,由美国、澳大利亚、世贸组织(WTO)、世界银行、联合国贸发会议(UNCTAD)、经济合作与发展组织(OECD)等国家和国际组织在全球不断倡导和推行,旨在使国有企业等受到政府支持的企业,不应享有高于私营企业的市场竞争优势,具体内容涵盖税收中立、债务及补贴中立、监管中立、政府采购中立等方面。虽然竞争中立尚停留在倡导阶段,但背后蕴含的价值观,已经在影响一些法域投资并购审查规则的适用。如在中铝并购力拓、中广核与法国电力集团联合并购英国 NNB 控股集团等案件中,澳大利亚、欧盟均采取了“单一实体”认定规则,即将收购方在其本国内与其同行业且同样具有国资背景的企业视为一个整体来管辖,这就导致一项并购的收购
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