党内法规治理效能分析:理论阐释及实现路径_王建国.pdf
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1、书书书 年月河南师范大学学报(哲学社会科学版)第 卷 第期 ():党内法规治理效能分析:理论阐释及实现路径王建国,肖冲(郑州大学 法学院,河南 郑州 )摘要:在国家治理能力与治理体系现代化背景下,治理效能的概念表达不仅指向治理实效,而且具有潜在性与现实性两层维度,天然契合了现代民主政治与党内法规的价值意蕴。基于此,对党内法规治理效能的学理化透视应结合中国共产党的治理实践,以内部视角廓清其生成要素与运行结构,以外部视角与类型化思维塑造其在法治中国建设中的基本样态。目前党内法规体系已经比较完善,实现其治理效能需要关注规范体系的理性建构与落实保障之间的良性互动,尤其要侧重建立实施执行与评估反馈的制度
2、机制,推动党规之制向党规之治的转变。关键词:党内法规;治理效能;党规之治作者简介:王建国(),男,河南商水人,法学博士、博士后,郑州大学法学院教授、博士生导师,中国法理学研究会常务理事,主要从事法学理论、宪法学与司法制度研究;肖冲(),男,河南新乡人,郑州大学法学院博士生,主要从事法学理论、党内法规研究。基金项目:河南省高等学校哲学社会科学创新团队支持计划();河南省高等学校哲学社会科学基础研究重大项目()中图分类号:文献标识码:文章编号:()收稿日期:目前世界百年未有之大变局加速演进,我国正处于两个一百年的历史交汇点。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将“发展和完善中国特色社会主义制
3、度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,在国家治理的各个领域、各个方面都实现了历史性革新,使党和国家建设事业进入了新的发展阶段。在这一背景下,党的十九届四中全会实现了“制度建设”向“制度体系建构”的战略思路转变,并特别强调要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。中国特色社会主义制度最大的优势就在于中国共产党的领导,以党章为统领的党内法规体系和以宪法为统领的国家法律体系的二元合治形塑了中国之治的动力结构。党的二十大对于完善党的自我革命制度规范体系进行了专门部署,其中强化党的自我革命制度保障就是坚持制度治党、依规治党,增强规范权威性,严格制度执行。在中国之治的现实情境与
4、理论话语中对党内法规治理效能进行全景式的学理化阐释与实践性探索,有助于开创中国式法治现代化的新道路。本文以“治理效能”的双重意蕴为基础,阐明党内法规治理效能所蕴含的组成因素之辩证关系以及其所体现的功能结构,并由此提出治理效能实现的可行性路径。一、党内法规治理效能的法理基础治理效能最初是管理学领域的学术用语。世纪八九十年代,随着对治理有效性的讨论与追求,在治理现代化话语体系下这一概念具备了新的理论内涵。因而,对于党内法规治理效能的法理性分析是认识其本书编写组:中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编,人民出版社,年,第 页。齐卫平:体系与效能:中国特色社会主义制度的国家治理效能,行政论
5、坛,年第期。理论底色与精神内涵的重要基础,也是实现党规之治的逻辑前提。(一)工具理性与价值理性:党内法规治理效能的二维面相治理效能是潜在性与现实性的统一。在国家治理能力与治理体系现代化背景下,如何将制度优势转化为治理效能是新时代国家治理的新命题。在近年来的官方文件中,“治理效能”是与“制度优势”“新体制”相关联的词语。学界普遍认为制度优势同治理效能具有互相独立与互相作用的同构关系。治理具备主体的多元性、过程的协同性、结果的价值指向性等特征,效能是在此基础上综合作用的产物。我国学者在新公共治理理论背景研究中认为,治理效能是以公共价值为底色的政府绩效,具有公共性、有效性与合法性的特征。从词源分析,
6、效能概念由“行为主体贡献才能与效力”和“事物蕴含的有利作用与潜能”两个维度所构成。第一层维度指其潜在性,是指实现效益的能力大小与强弱,第二层维度指其现实性,是取得的效益大小与高低,因而治理效能是一个潜在性(制度优势生成)、过程性与结果性(制度执行实践)、指向性(完成战略任务)相统一的概念。尤其是在现代化视野下治理效能更“强调以创新性治理整合多主体资源,实现更高的效率与正当性”。治理效能是“良法善治”的写实性描述。党规之治是以“信仰”为核心,形成从内圈到外圈认同强弱依次递减的结构,并由此衍生由“命令服从”到“示范引领”的差序治理格局。从“党的领导”到“党的全面领导”的话语转换,突出了中国共产党是
7、多元治理主体的核心领导力量,并通过党内法规制度体系嵌入、融合于国家治理领域的各个领域。其间,“共产党是政治价值的提供者,而国家是理性化的权力运作机器”,党规是“承载意义的强价值性规范系统”。由此,党内法规将党的领导这一抽象原则具体化为治国理政与从严治党的各项活动,并同国家、社会产生互动关系与互动效果,完成制度形式向实质目的的转化,这就是党内法规治理效能的外在表现形式。同时,党内法规治理效能所具备的内在价值指向,是“良法”向“善治”的递进。(二)合政治性与合法律性:党内法规治理效能的逻辑应然现代政治是民主政治,亦是政党政治。现代民主政治是契约政治替代原有的伦理政治,个人完成政治解放并摆脱对共同体
8、的依附而形成的。这产生了两种结果:其一,传统国家的公权力在契约理论中成为全体人民共同掌握的职能,并在宪制下通过选举打破了以往统治者被统治者单向维度而形成了委托代理双向负责的制度架构,以权利为基础构建了现代国家。这种契约式的国家建构逻辑决定了人民需要对国家产生稳定的认同感,这种认同感建立在有效治理的基础上?10,因而由此产生的责任政治也由“对人民负责”与“宪制之上的政治”两部分构成,其代表更身负政治责任和法律责任双重责任?11。其二,国家与社会相互分离独立又相互依存,产生了互动的公共领域。国家和社会之间的这种相互独立的关系决定了二者之间的互动尤其是国家的介入不是控制性的,而是协调和补偿性质的。在
9、经历了组织化公共生活、私域性公共生活不同阶段后转为双方共同构建的公共生活。由此意味着在有机公共生活中,治理之责任不仅应体现在政府方面,其他主体也应承担起治理责任。否则,一方的责任的缺失就意味着互动关联的治理主体行动受阻?12。(三)自主与嵌入:党内法规治理效能的实现前提我国处于多重现代化任务叠加的阶段,复杂的国家与社会情况给单向的治理维度提出了系统性难题,这?10?11?12周虎,王明生:制度优势转化为治理效能的深层逻辑与实践路径:党的十九届四中全会精神学习体会,南京大学学报(哲学人文科学社会科学),年第期。刘强强,包国宪:制度优势如何提升治理效能:我国政府绩效管理逻辑探析,学习与实践,年第
10、期。吕普生:我国制度优势转化为国家治理效能的理论逻辑与有效路径分析,新疆师范大学学报(哲学社会科学版),年第期。丁志刚,李云天:国家治理效能研究:文献回顾与未来展望,行政与法,年第期。范柏乃:政府治理的“法治效能”张力及其化解,中国社会科学,年第期。蒋明敏:国家治理现代化视域下党的全面领导:制度优势与治理效能优化,江海学刊,年第期。朱方林:论双规法治:复规范性的中国叙事,中外法学,年第期。郭晔:法理:法实践的正当性理由,中国法学,年第期。张力伟:论责任政治:政治生活的责任逻辑,吉林大学博士毕业论文,年。林尚立:现代国家认同建构的政治逻辑,中国社会科学,年第期。门中敬:我国政府架构下的权力配置模
11、式及其定型化,中国法学,年第期。林尚立:构建民主:中国的理论、战略与议程,复旦大学出版社,年,第 页。并非一元的国家法律体系能够实现的,而是需要多种规范同向发力。因此,由“法律规范、党内法规、党的政策、国家政策、社会规范”构成的规范多元体系构成了现代国家治理的规范依托。有学者认为多元规范体系与传统规范体系相比主要涉及两个基本问题:法律之外的规范之于法治的意义,以及法治对这些规范的协同。各种规范在法治精神的统领下也以自身的认知观念、制度结构、行动实践互相影响,共同推动大法治格局的形成与完善。基于此,完善多元规范体系建设要遵循三个原则:一是要坚持在“宪法法律内活动”。在“宪法法律至上”的原则下,各
12、种规范体系既要以法律作为秩序红线,又要在多元规范的相切与相交处维持自身的德性与活力,互动互助,协同共治。二是要保证多元规范在价值导向上的同向性与体系构建上的协同性。较为强势的规范不应当利用优势地位压制其他规范的发展,反而要得到其他规范的支持,形成对文明的内在支配力,在多元规范的体系中互相证成关联规范的行动理由。三是要保障规范内部的相对独立性与核心功能。以宪法法律为统摄的多元规范体系中的协同互动不是法律中心主义也非法律多元主义,不能模糊法律同其他规范的定义。由此观之,党内法规治理效能既立足于党规之内部结构的科学化与逻辑性,也通过内部结构与外部结构的耦合作用于法治中国建设。只有各种规范独立自主,并
13、且科学定位其在多元规范结构中的角色,才能保证“大法治”体系在面临多重治理需求时有可资使用与选择的资源。二、党内法规治理效能的结构性分析治理效能在中国式现代化路径中拥有更为复杂的逻辑内涵,与之相对应,党内法规治理效能的实现必定受到多元因素的叠加影响,但这些元素生成治理效能的机理并不是没有规律可循的。通过对党内法规治理效能的运转结构分析,既能厘清党内法规治理效能何以生成,清晰认识其运作机理与有机组成元素,也可以为制度建设提供理论导向。(一)资源基础:历史性与现实性相统一制度在历史中形成的稳定结构是党内法规运行的天然资源。新制度主义认为历史是“渐进的制度演化过程”。某些零散的行动趋势一旦聚合成为社会
14、互动的规则就具备自我强化的结构,展现出一定时空领域内的秩序性与稳定性,而人们依据稳定社会规则的行为规律就具备了对传统的路径依赖。一方面这是由于稳定的社会规则赋予某一因果关系以期待可能性,理性人即会在规则秩序内追求期待的利益;另一方面对于国家而言,可期待的行为规则结构是将过去、现在与未来联结的信赖关系,降低了治理成本。因此,制度与社会互动结构所产生的治理效能需要依赖已有规则体系的绩效资源。就党的领导而言,中国共产党诞生以来带领中国人民在中国革命和国家建设领域完成了一系列伟大成就,历史事实有力地证明党的领导制度所具有的优越性。这种政治制度的优越性是在长期的实践和探索中自然浮现出来的,是党内法规发挥
15、治理效能的重要基础。历史绩效产生制度信任的同时也要求良好的制度具备对于现实的回应能力。由于制度信任并不会在时间的演进以及空间的跨越中一成不变,所以制度优势是一种相对优势而非绝对优势。基于此,党内法规治理效能的现实性主要有三个表现:()现实性是党内法规治理效能生成的基础性资源。在多元规范的社会结构中党内法规的制定、解释、执行、监督、实施评估等配套措施要因时而定,借势而行,在治理制度形成的问题导向、经验总结、理想建构三个阶段中充分考虑规范得以生存的历史文化、社会语境与未来预期,要让党内法规制度基于党内共识、合乎法治精神、符合治党执政规律,落地有根,生长有序。()现实性同时还对治理效能的发挥具有制约
16、作用,党内法规作为一种公共产品存在着供给和需求的辩证关系。规范在经济本质上是影响竞争关系中组织与个人的社会资源,受制于本身的稀缺性和人的理性的有限性,制度供给和制度需求间并不总是平衡的。在制度供求关系上,党内法规制度建设的理想目标是实现制度总供给与总需求的动态刘作翔:当代中国的规范体系:理论与制度结构,中国社会科学,年第期。彭小龙:规范多元的法治协同:基于构成性视角的观察,中国法学,年第期。罗斯科庞德:通过法律的社会控制,沈宗灵译,商务印书馆,年,第 、页。王夏杰,商继政:论党内法规体系在法治中国建设中的功能:基于“结构功能”分析框架,党内法规理论研究,年第辑。道格拉斯诺思:制度、制度变迁与经
17、济绩效,杭行译,格致出版社,年,第 页燕继荣:制度、政策与效能:国家治理探源:兼论中国制度优势及效能转化,政治学研究,年第期。宋功德:党规之治:党内法规一般原理,法律出版社,年,第 页。平衡。这决定了党内法规制度体系应按照客观规律稳步推进,要合理评估预期效益,考虑党内法规制度变动的成本问题。对于特定事项以较高位阶的规范形式制定党内法规必然会扩大规范的影响力进而提升治理效能,但是这种立规成本以及规范运行成本必然更高,因而以问题为导向是党内法规体系建设的当务之急。()理性的规范体系建构在资源定量的基础上能实现效能最大化。例如古之田忌赛马、今之家庭联产承包责任制等,通过制度优化实现了资源利用效益的增
18、加。(二)动力来源:政治性与权威性共驱动党内法规本质上是党统一意志的体现,其具备的治理效能是党作为中国特色社会主义事业最高政治领导力量的势能延伸。党内法规“在整个国家制度体系中居于政治领导地位”,其治理效能既是党规调整党的领导与建设的规范力作用于管党治党的全方位影响,也表现为党总揽全局、协调各方的领导力作用于党和国家发展建设的全方面功效。可以说,党内法规的治理效能直接与党在国家社会中的结构定位息息相关,在党的十八大之前,党的领导在文义表述上主要涉及思想领导、组织领导与政治领导,而当前党的领导贯穿于各个领域、各个层级、各个阶段,是全面领导,这点不仅体现在以党章为统领的党内法规体系中,也体现在以宪
19、法为统领的国家法律体系中。由于新型党政关系的创造性实践以及党组织、党员对国家与社会结构的高维度深层次全方位的嵌入,“讲政治”对于党组织、党员在业务工作中具有深刻的指导性作用。因此,将党的决策部署通过组织化的程序落实到下级组织的各项工作中,既是业务指导,也是压力责任。党内法规治理效能与政党、政党治理规范的权威性息息相关。菲尼斯将权威看作是人们依此行动的一种排他性理由;拉兹则提出服务性权威理论,认为权威虽具有优先性但是应提供给人们正确理由的指导,是一种合法的权威。现代政党制度具备国家与社会的双重属性,是政治正当性(社会认可)与合法律性(国家认可)的统一,从马克思主义理论视野与苏联、东欧共产党执政失
20、败的经验来看,最广大人民群众的支持才是政党执政与领导的根本保障。(三)统摄范畴:思想性与实践性相结合不同于法律只调整思想无涉性的行为,党内法规还注重引导人们的内心思想,包括信仰、理论、观念等。党内法规体系作为承载价值的规范体系,根据指涉主体的觉醒唤醒实现机制的差异性而具有双重治理效能,即对内的道德自主性与对外的行为审视性。道德自主性是党内主体持续证成道德目标的过程,行为审视性是群众对于党的行为的监督以及党的自我纠偏。党内法规具有思想性,即强调指导思想的先进性、科学性、真理性和一元性。通过思想教育强化党员对党的意识形态、政治纲领、纪律规范等的认可和接受,并在此基础上形成“长期性、稳定化、倾向性的
21、行为支持”。我们党向来注重思想建党与制度治党相结合,而思想建设最终要依靠制度建设推进。党内法规对于党员的思想修养提出了诸多要求,比如“坚定政治信仰”“增强四个意识”“全心全意为人民服务”“不惜牺牲一切为共产主义奋斗终身”等类似的党言党语不仅在党章以及关于党性修养的党规之中可以找到,在党的领导制度建设、纪律建设、队伍建设多种党规中也都有涉及。在调整方式上,一方面,对于党员的内心世界主要通过学习与教育方式进行,包括自主学习、专题教育、干部培训、媒体宣传、实践锻炼等形式,实施了“三严三实”“两学一做”“三会一课”“互联网党员教育”等具体措施;另一方面,在相当一部分党规之中都将思想性要求转化为党员具体
22、的义务与行为模式,并建立了相应的激励机制,像“惩前毖后,治病救人”原则、监督执纪“四种形态”都体现了党员思想教育的重要性。思想是行为的先导,行为是思想的体现,对于思想建设的治理效能往往是通过外在行为予以表现的。“哲学在马克思那里发生了突变,从一种解释现实的理论,突变为批判和推动社会实践的哲学思考。”纵观党内法规制度体系的发展史,可以发现它不是脱离国家和社会的理论书斋,而是中国共产党在百年领导革命宋功德:推进党内法规制度“供给侧结构性改革”,党内法规理论研究,年第辑。魏治勋:党内法规特征的多元向度,东方法学,年第期。约翰菲尼斯:自然法与自然权利,董娇娇等译,中国政法大学出版社,年,第 页。杨海坤
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