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基层治理共同体责任网络建构的现实困境与策略选择.pdf
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1、 年第 期(总第 期)学 习 与 探 索 .政治发展研究基层治理共同体责任网络建构的现实困境与策略选择李 沫(黑龙江大学 政府管理学院哈尔滨)摘 要:基层治理共同体本质上是一个责任共同体基层治理共同体责任网络的建构对于共同体的最终形成具有关键性作用 建构基层治理责任网络需要在总体框架设计、横纵向责任配置、联动规则设定与运行效能生产方面遵循一定的内在逻辑 当前基层治理遇到了主体超负运转、政权供给式悬浮、既有科层制裹挟以及脱域性治理等难题陷入了权责关系失衡、责能嵌入缺位、责任驱动异化以及责任空间错配的现实困境之中 为建构基层治理共同体责任网络应在职责序构的基础上确定共同体责任边界运用分类匹配框架编
2、制责任清单在差异化情境中调适治理责任节点并借助责联网平台保障责任认定与追究机制运转以此促进基层治理责任共同体的生成关键词:国家治理现代化基层治理共同体责任网络职责序构中图分类号:文献标志码:文章编号:()基金项目:黑龙江省高校智库开放课题一般项目“加快完善黑龙江省网络文化安全治理体制机制研究”()黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省嵌入式社区养老机构服务质量监测与治理路径研究”()黑龙江省教育科学“十四五”规划 年度重点课题“基于项目驱动的地方高校公共管理类本科生研教协同培养模式研究”()作者简介:李沫黑龙江大学政府管理学院副教授管理学博士 一、问题的提出作为与“个体”相对应的概念“共同
3、体”一词被广泛应用于社会各领域 英语中“共同体”一词通常被翻译为“”而“”又同时具有“社区”之意这在一定程度上说明了共同体概念的形成与基层社会息息相关 何为共同体?在不同历史时期和社会背景下西方政治思想家们对其进行了多种解读 一般而言共同体可以被视为“个体、组织等基于相似的价值认同、目标追求等自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体”年 月 日中共中央、国务院印发了关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见其中明确提出了“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”的要求 党的二十大报告进一步强调要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台建设人人有责、人人尽责、人人享
4、有的社会治理共同体 时至今日共同体已然成为全球治理、国家治理、基层社会治理领域的核心概念目前政治学、公共管理学界的研究更倾向于从国家与社会在治理中的角色这一角度探讨社会治理共同体的建构其研究主要从两条路径展开:一是在宏观的国家治理视角下聚焦社会治理共同体产生的背景、意义以及理论逻辑二是在微观的社会治理视角下关注社会治理共同体的理论应用与具体实践问题如对社区治理共同体建构的经验过程的研究对某一特定领域社会治理共同体构建的实践方法的研究等等 由此可见立足于基层治理这一中观层面研究基层政权、基层社会组织以及公众如何生成治理共同体这一问题显得尤为必要 基层治理问题研究有利于突破宏观的国家治理与微观的社
5、会治理研究之前的对话屏障“基层”代表了治理行为的发生场域既涵盖了治理主体内容也涵盖了治理客体内容 建构基层治理共同体更有助于消解国家与社会之间的二元对立关系因而是推动国家治理现代化的基础工程 基层治理共同体是包含乡镇街道、村或社区、村民组或小区甚至更加细小单元、社会组织和公民个体的社会综合体 基层治理共同体的构成要素复杂多元不同治理主体间形成的共同体内部关系更加错综复杂因此如何发挥共同体的治理效能、实现整体功效大于部分之和的治理效果是基层治理共同体建设需要解决的核心问题在对基层治理共同体的已有研究中有对其理论意蕴的阐释也有对如何建构基层治理共同体的理论逻辑、实践逻辑的研究 有的研究者着眼于具体
6、建构个案的实际操作问题如关注社区共同体的形成路径也有的研究者专注于某一具体情境下基层治理共同体的形成问题如对基层应急治理共同体的嵌入逻辑、数智化建设中基层治理共同体重构等任何共同体都是特定人类群体的组织化存在形式基层治理共同体也必然遵循组织结构与运行的一般规律 从本质上看一切组织又都无非责任义务体系组织的结构和运行机制无非根据责任 和 义 务 实 现 的 需 要 而 做 出 的 设 计 和 安排 基层治理共同体是由政府、社会组织以及公众等多元化治理主体构成的它虽然未必以固定成员构成的正式组织形式存在但在具体的治理情境下必然呈现出组织化的行为方式 在基层治理的组织化行为中行动主体的角色分配与确认
7、是根本前提而责任在本质上就是对人的社会角色所赋使命的确认以责定权、以责配权应成为基层治理权责体系设置的根本原则 因此建构基层治理共同体的首要任务就是梳理行动主体之间的责任关系并依据具体治理事项确立相应的责任结构完善治理责任的制度安排形成由静态结构与动态关系构成的责任网络促进基层治理共同体责任的有效履行 在当前“一核多元、政府主导”的网络化治理模式下基层治理共同体责任网络的建构需要回答三个问题:一是基层治理共同体责任网络的建构应遵循怎样的内在逻辑?二是当前基层治理共同体责任网络建构面临哪些现实困境?三是建构基层治理共同体责任网络的策略应该如何选择?二、基层治理共同体责任网络建构的内在逻辑基层治理
8、共同体在国家治理体系中具有特定的角色发挥着特有的功能 在现有国家治理责任体系框架中建构基层治理责任网络既需要考虑国家治理责任的整体性又需要考虑基层治理的特殊性 本文主要从静态与动态两个层面揭示基层治理共同体责任网络建构的内在逻辑:静态层面涵盖责任框架结构、纵向责任配置、横向责任布局等基本范畴动态层面则包括责任网络的运转和责任效能的生产等基本内容.总体架构:权责利对等配置权责对等作为行政管理组织活动的根本原则早在古典管理时期就已被明确提出 韦伯在对理想类型官僚组织的经典论述中就提到了按照专业化分工的岗位职责划定权责关系这一标准原则 但官僚制下的权责一致或权责对等针对的是管理行政时代行政组织的法定
9、职权与职责关系无法完全解释现代社会治理主体多元化情形下的权责关系状态 在现代社会的基层治理环节中治理共同体内的权责关系不仅包括政府内部组织及个人之间的权责关系也牵涉到政府与其他治理主体之间以及其他治理主体间的权责关系 一般而言政府内部的组织及成员间的权责关系以法定的职责与职权关系为主这种从法律意义上界定权责关系的思维具有明显的底线化特征更倾向于从消极责任的视角限定组织或成员的治理权力边界并不利于激发组织成员积极承担治理责任的行为 对于其他治理主体而言更是如此法律规范对于社会组织、志愿者或公众参与治理的责任约束作用十分有限因为按照“法无禁止即自由”的原则社会组织或公众往往拥有不主动参与治理的权利
10、 因此为激发基层治理共同体成员积极履行治理责任必须坚持权责利对等配置的基本逻辑 这里的权指的是权力责指的是责任利指的是权利或利益 以责定权、以责配权体现了治理责任对于治理权力的优先性同时也规定了治理权责的对等性责有多大权就应该有多大履行哪些责任就应该拥有保障责任履行的相应权力 以责定利通常适用于规范基层治理共同体成员个体责任的设定无论政府组织或社会组织成员、企业或社会公众都拥有合理的个人权利或利益诉求政府组织或社会组织成员应获取与之所担责任相匹配的劳动报酬同时拥有履行法定义务后的相应权利对于积极承担治理责任的企业或社会公众应给予相应的利益激励激发其尽责主动性.纵向配责:嵌入与自治平衡基层治理是
11、国家纵向治理体系的最后一环国家治理与社会自治在基层实现了充分对接 在基层治理体系中政府角色与社会角色的互动关系描述出国家与社会治理责任关系的不同样态这种互动关系可能会表现为政府强制力与社会自治权的冲突 为有效处理政府强制与社会自治可能产生的紧张与冲突负责任的基层治理应该以国家基层政权嵌入社会的方式引领社会自治 从本质上讲嵌入即为“国家介入社会的过程包括两个层面:第一个层面是国家的意识形态、法律制度、管理组织对社会生活的介入第二个层面是代表国家的基层官僚与社会的多元互动”在现代社会中基层治理的基本架构有赖于国家组织与制度的嵌入但这种嵌入应更加注重治理责任的嵌入而非过度的权力嵌入 嵌入责任更能体现
12、政府承担结果的诚意而不是支配性力量的单纯延伸 与此同时国家嵌入必须与社会自治有机统一参与基层社会治理是社会组织与成员义不容辞的责任社会自治组织承担治理责任则可以弥补国家治理能力的不足 那么在基层治理共同体的责任网络中如何处理嵌入的政府责任与社会的自治责任之间的关系使之既能够保证政府尽责又不阻碍社会力量担责实现国家责任与社会责任的平衡是纵向责任配置的关键.横向配责:属地与属事兼顾属地管理指的是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内由管理者统揽和负责的管理制度”通常我们讲的属地管理一方面是从条块关系来界定指行政管理权限由作为“块块”的各层级政府享有它与垂直管理相对属事管理则指的是作为“条条”的政
13、府职能部门的垂直管理 另一方面指的是围绕治理事务而产生的治理责任分配方式 在基层治理环节中政府的垂直管理到达最底层“基层政府内部并不存在严格的部门分工”因此从治理任务的权责分配方式来理解属地与属事管理的不同更具有实质性意义 首先属地管理是目前基层治理责任分配的常态化方式 属地管理以地域或人为的物理空间划分治理责任边界在责任区域内由指定人员负责全部事务对工作任务的性质与内容通常不予区分体现了“以人定责”的责任分配原则 属地配责有助于在物理空间上实现治理责任的无缝隙、避免工作任务交叉“守土有责”是对属地管理方式较为精准的描述 其次属事管理通常适用于具体的基层治理任务比如对信访维稳、精准扶贫等特定或
14、专项治理任务实行责任包干制 属事配责往往在基层运动式治理中发挥主导性作用 以上两种责任配置方式各有利弊如何避免属地管理责任人在治理专项事务时技术水平的不足怎样改变属事管理过程缺乏规范化、制度化责任体系保障的状况都是基层治理共同体责任网络建构需要考虑的重要问题.责网联动:刚性与弹性共存按照现代化国家的治理逻辑基层治理行为首先要在规范的责任制度体系下展开应遵守常态化的治理责任分配规则履行制度化职责并按既有流程展开责任追究以保证多元化主体治理行为的可控性 建构庞大的基层治理责任网络必须以刚性的制度逻辑为基点用标准化、清晰化的法律规范设定共同体内组织及其成员的责任边界 然而现实的基层治理场景具有明显的
15、复杂性、动态化、模糊化特征刚性的责任制度安排无法完全适应特定的治理情境需要 尤其在中国基层治理行动很大程度上表现为富有弹性的非制度化治理行为长期以来行政发包、中心工作、运动式治理、选择性治理等弹性治理方式在基层治理中拥有较大的应用空间 多元主体构成的基层治理共同体执行的治理任务纷繁复杂变化多样其责任网络的建构应当兼顾制度刚性与实践弹性 一方面责任权限要依法依规设定任何治理行为都应有明确的责任归属不负责任的治理行为都应受到相应追究另一方面责任履行不应拘泥于预设的固定化制度框架而应在法定规范允许的限度内寻求弹性治理空间 在基层治理共同体责任网络的运行中我们应不断修正刚性制度与弹性实践之间的偏差缓解
16、体系性职责与灵活性履责之间的矛盾形成刚性与弹性责任机制联动.责效生产:问责与激励并举责任是效能的保证建构治理责任体系的根本目的在于促进治理效能的提升 只有不断提升治理效能发挥出整体治理优势基层治理共同体才能获得存续的合法性 效能生产要求基层治理共同体在搭建责任网络时充分考量治理主体履责的能动性追究消极责任与激发积极责任不可偏废既要有负面问责的“紧箍咒”也要有正面激励的“指挥棒”坚持引导与约束并重 一方面问责的依据、对象与流程要清晰效果要明显另一方面激励的诱因、原则与机理要明确措施要有效 对于发挥责任网络的效能而言正向激励的作用尤为重要 基层社会治理共同体不仅是组织共同体更是行为共同体美好的共治
17、图景、共享的利益格局是促进多元责任主体功能耦合和行为协调的基础是产生负责任共治行为的前提“人人享有”的共治图景有助于激发出“人人有责、人人尽责”的治理效能 首先以实现共有利益为价值追求共同体的治理行为便获得了向善的伦理正当性推进了责任的权力性、法律性与道德性的统一 其次通过平衡利益享有与责任担当的关系激励共同体成员个体的正当利益追求运用“谁受益、谁买单、谁负责”的原则减少搭公益便车的行为健全担当责任者的事后利益补偿机制鼓励共同体成员勇于承担治理责任 三、基层治理共同体责任网络建构面临的现实困境 基层治理共同体责任网络的建构不仅要遵循应然逻辑而且要正视实然状况 在建构责任网络之前我们应基于基层治
18、理的现实图景分析隐藏在其中的多重责任困境.基层超负运转下的权责关系失衡当前很多地方的基层治理活动处于超负荷运转状态对于来自“条块”治理框架下的治理任务基层治理主体往往“疲于奔命”在通常情况下区(县)级职能部门在与街道(乡镇)治理权力的博弈中常常处于上风来自“条条”的治理任务在压力型体制下不断在基层治理共同体内部分包委派向下直至社区居委会 在治理任务超负荷的状态下基层治理共同体内部的权责关系往往处于失衡状态 首先街道(乡镇)与上级职能部门的权责不对等延伸至街道(乡镇)与社区居委会之间社区居委会忙于执行基层政府的行政指令对本该处理的自治事务只能搁置一旁 其次由于居委会、物业、业委会等基层组织的治理
19、权责划分缺乏完备的法律依据某些治理任务仍处于交叉重叠的状态 在繁重的基层治理任务压力下居委会与物业选择逃避治理责任、争夺治理权的情况时有发生 在居委会与业委会的关系中类似情况也存在居委会需要对业主大会和业委会的选举和维权活动给予指导和协助但有的居委会自视为政府的影子以权势地位干预业委会工作自身担责较少也有的居委会虽然愿意承担协助治理责任但对相应问题又缺少解决的权力再次居民作为个体与基层治理组织之间也保持着若即若离的关系居委会不能对居民的治理权责进行分配业委会对居民参与也无强制权居民对居委会和业委会的履责情况不甚关心遇到问题又缺少恰当的维权途径 总之在当前基层治理重心不断下移的情况下基层治理中的
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