黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究.pdf
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1、第 22 卷第 5 期南阳师范学院学报Vol.22 No.52 0 2 3 年 9 月Journal of Nanyang Normal UniversitySep.2023收稿日期:2023-05-16基金项目:河南省高校人文社会科学研究项目“黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究”,项目编号:2021-ZZJH-259;河南省软科学研究计划项目,项目编号:222400410436。作者简介:张君明(1983),女,河南省南阳市人,副教授,硕士生导师,主要从事环境法学、民商法学研究。黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究张君明(南阳师范学院 宣传部,河南 南阳 473061)摘要:黄河对
2、我国的经济社会发展和生态安全举足轻重。从环境法角度对黄河流域生态保护和高质量发展进行分析和阐释,汲取国外流域生态保护法治实践经验,应坚持生态优先的绿色发展理念,确立完备的全流域综合性法律体系,强化协作的环境法治管理机制,打造健全的环境公众参与制度,探索完善的生态保护补偿机制,实现生态保护法治化,从而推进黄河流域的生态保护和高质量发展。关键词:黄河流域;生态保护;高质量发展;法治保障中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:1671-6132(2023)05-0020-08保护黄河对于中华民族伟大复兴和永续发展至关重要。近年来,国家非常重视黄河流域生态环境保护问题,将生态保护的理念提升到
3、“生态安全”的高度,将黄河中上游纳入重点生态工程,并将“黄河流域生态保护和高质量发展”纳入区域协调国家级战略。黄河流域生态保护的重大战略,对于推进黄河流域的生态保护和高质量发展具有重要而深远的意义。生态文明建设和全面依法治国的融合,已成为推动我国经济实现高质量发展的重要驱动力,也是落实黄河流域生态保护和高质量发展的迫切需要。一、黄河流域生态保护和高质量发展的法治现状及问题(一)黄河流域生态保护法律体系配套不足 黄河流域涉及我国多个行政区划,不同地区之间的自然资源禀赋与生态环境问题各不相同。中华人民共和国黄河保护法(以下简称黄河保护法)出台前,对黄河资源的保护主要体现在各地制定的地方性法规以及规
4、章制度上,无法充分适应黄河流域大保护大治理的特殊需求,导致工作中出现责任不明确、依据不充足、规划不长效等难题。2022 年 10 月 30 日,十三届全国人大常委会表决通过了黄河保护法。这部基础性、综合性和统领性的专门法律贯彻了党中央、国务院的决策部署,构建起了黄河流域大保护和大治理的格局,涵盖了黄河保护治理中的焦点难点问题,为黄河流域的生态保护提供了有力的法治保障。但黄河保护法的部分配套法条亟需充实完善,例如环境影响评价、环境公益诉讼制度、环境生态考核、环境损害赔偿制度以及归责制度等配套法规细则缺位,缺乏足够的针对性和可操作性。因此,需要进一步完备流域生态保护法律体系,及时制定更新指引性和补
5、充性规定1。2023 年第 5 期张君明:黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究(二)黄河流域法治管理协调机制效能不够黄河流域当前主要面临着水资源短缺、环境污染、生态破坏等问题,需要流域上下游、干支流、行业间等各方进行整体性保护和治理,在跨区域多部门协同合作的基础上,统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水健康管理2等。为推进黄河流域生态保护和高质量发展,黄河保护法明确建立了国家层面的统筹协调机制,全面指导黄河流域水安全工作,审议涉及黄河流域水安全的重大政策、重大规划、重大项目,协调跨地区跨部门水安全重大事项,督促检查重要水安全工作的落实情况,并强化政府监管责任,建立多部门协调治理机制,妥
6、善、周全地解决黄河流域跨级别、跨部门、跨流域和跨区域的水安全问题。然而,黄河流域生态保护和高质量发展的协调机制以解决实际问题为导向,并没有固定的编制、行政人员和相应的办公场所等组织机构。有效的协调机制包括程序性协调和结构性协调,除了加强协调的程序安排,还要构建协调机制的组织机构。倘若缺少组织机构,黄河流域生态保护和高质量发展协调机制的效能将受到极大限制,无法保证协调效果的持续性。当前黄河流域协调机制的组织形式、启动协调方式和相关程序,以及协调不当的法律后果等都缺乏规范依据,亦会影响法律实施效能3。此外,黄河保护法对于流域管理机制的设计,主要是水行政部门担负起了保障统筹协调机制顺利运转的职责。笔
7、者认为,其以水利部门为主、生态环境等部门为辅的流域管理方式针对性不强,水利部门与生态环境部门、自然资源部门等相互间为横向关系,当具体实践过程中出现相关问题时,不利于水利部门有效发挥作用解决当前黄河流域存在的问题。(三)黄河流域公众参与制度动力不强公众参与对于流域治理至关重要,可以为黄河流域治理体系和治理能力现代化建设提供内生动力,也有助于加强治理决策的科学性和民主性。然而,当前我国黄河流域治理多以政府主导模式为主,过于强调政府管理决策的独断性和单一性,导致公众对政府的依赖性过强,缺乏责任意识和参与意愿,同时也影响公众对于自己作为公众参与机制主体的认同感。公众参与的法律激励机制、反馈机制亦有所缺
8、失。公众参与黄河流域生态环境保护法律规定的奖励与补偿标准不明确。现行法律中有关规定可操作性不强,未能为公众参与提供稳定的利益引导机制,不利于激发其参与的意愿与动力。从反馈机制的运行状况来看,政府部门与公众互动不足,对公众意见是否采纳并未规定详细的说明以及形式和程序。(四)黄河流域生态补偿机制亟待完善黄河流域生态保护补偿的实践主要局限于相邻行政区域,尚未建立起全流域整体性的生态保护补偿机制4。黄河保护法 专门规定了四种生态保护补偿类型,在一定程度上完善了生态补偿机制,但由于上下游存在不同的认识矛盾,导致补偿者计算的补偿资金与受补偿者计算的生态成本经常相差甚远;在生态补偿的界定、补偿标准和补偿对应
9、的生态贡献值匹配方面亦存在一定分歧5。由于黄河流域各地的生态补偿制度往往反映了地方政府的意志,倾向于保护本地经济利益,而较少考虑整个流域的生态保护责任,不利于建设横向流域协同制度,且缺乏配套市场机制的制度安排,市场化、多元化补偿不足,易导致各地方政府之间基于生态保护问题的博弈。目前,上下游之间受限于单一的补偿方式,主要是财政拨款,财政激励机制与公法调整较多。虽然可以缓解上游城市的短期停滞,但流域上游多为经济发展受限的中西部地区,这种直接输血式的帮扶很难真正实现整体繁荣,长此以往会导致上下游两地之间的贫富差距加大。二、国外流域生态保护法治经验与借鉴虽然各国流域的客观生态情况、管理制度及法律措施等
10、方面存在较大差异,但通过综合分析国外的流域法治实践,梳理典型流域立法的发展情况,可以总结出蕴含流域生态环境系统治理思维的法治经验,对黄河流域生态保护的法治化建设具有一定的借鉴意义。(一)美国流域生态保护法治实践考察美国的流域治理模式经历了从分散化治理模式到协作化治理模式的转变。美国自 1933 年颁布田纳西流域管理法,至 1986 年颁布密西西比河上游管理法,为流域的统一管理提供了保12南阳师范学院学报2023 年第 5 期障,逐渐将流域治理的重点从分散化转变为协作化。以田纳西河流域管理局为例,该局负责田纳西河流域的开发、利用和保护等综合规划,其职权不限于对水资源、矿产资源等进行开发和保护,而
11、是致力于促进流域内自然、经济和社会的有序发展。田纳西河流域管理局在管理与开发方面具有较大的自主权,并可以要求其他行政部门协助。同时,流域管理局只向总统和国会负责,以确保其在流域管理事务中的独立地位,从而使得流域管理高效运转。在流域生态保护法律实践的协作化治理模式中,美国制定综合性的水资源管理计划、强化水污染控制措施并进行科学研究和数据收集。制定综合性的水资源管理计划是关键措施,涉及流域内各种利益相关者的参与和协商,所有人都有机会共同制定保护流域生态系统的方案。为强化水污染控制措施,政府规定严格的环境标准和监管措施,保障水源不被企业和个人过度污染和破坏。同时,政府投资于各种科学研究计划和数据收集
12、工作,并采取相应的保护措施,以便更好地应对流域内的环境问题和挑战。这种协作化治理模式可以帮助实现流域环境保护和可持续发展,并有效解决不同利益之间的矛盾。(二)德国流域生态保护法治实践考察德国流域生态保护的核心理念是整体性的流域管理。根据联邦水资源管理法 和其他相关法规,德国综合考虑水生态资源、土地利用等因素,针对每个流域都制定了一份流域管理计划,以确保各种利益相关者的参与和协商,从而保护流域生态系统。德国采用纵横相结合的财政转移支付法律制度,其中横向财政转移支付制度在均衡各州财政水平、实现居民公共服务均等化目标上起着重要作用,并且与德国流域生态补偿实践息息相关。德国基本法和财政转移平衡法是统一
13、德国横向财政转移支付制度形式与实质的两大支柱性法律,既包括宪法层面的基础性规定,也包括主体及其权利义务关系、衡量标准和计算方法等具体性规定。基本法 从确立“公民生存条件一致性”原则出发,明确各级政府的事权分配模式,并规定了分税制财政税收体系。事权、财政支出责任以及分税制是实施横向财政转移制度的前置性内容,为横向财政转移支付制度提供了宪法层面的依据,确保各级政府职责明确、权责对应。财政转移平衡法 既规定了主体的权利义务关系,又细化了衡量标准和计算方法,为实现公共服务均等化提供了可靠的制度保障。德国在易北河流域生态补偿中便采用了横向财政转移支付,这是其早期流域治理的经典案例。德国政府和捷克政府签订
14、协议实现了易北河共治,并组建八个易北河流域治理专业小组,各司其职,制定治理计划、实时监测,解决水污染等问题,并每年提交治理报告。德国向捷克支付 900 万马克,用于资助捷克的污水处理基础设施建设,从而改善了易北河的水环境,提高了捷克政府生态保护的积极性。此外,在协议中,德国义务修建国家公园和自然保护区,禁止经济生产活动,以达到保护易北河流域生态的目的。易北河流域的例证表明,跨国际流域治理合作具有积极的实践意义,而横向财政转移支付制度在此过程中发挥了巨大的作用。我国可以从德国易北河流域生态补偿的成功案例中学习借鉴,挖掘横向财政转移支付制度在跨省流域治理中的作用,从而实现流域生态保护和经济平衡发展
15、的良性互动。(三)法国流域生态保护法治实践考察法国拥有丰富的流域资源,并在流域生态修复管理方面积累了较为成熟的经验。该国通过以省为基础向以流域为基础的水资源管理体制的转变,建立了完备的流域管理机制。1964 年,法国新水法的颁布实现了以流域为单位建立流域委员会和水管局,明确规定以大流域为单位制定总体规划和子流域管理,实施统一规划和水资源管理,以开发与保护相结合的管理方式,建立了流域管理法律框架,包括水法民法刑法等。在对生态系统平衡综合考虑的前提下,法国将管理范围扩大到了水资源的水量、水质以及水处理,进行全面综合管理,并更加注重生物多样性的保护。在流域管理机构设置上,法国区分为国家层面和流域方面
16、的管理机构。在国家层面,设立国家水资源和水环境局,主管水资源和水环境相关数据的监督、收集和发布,并通过国家水资源委员会集合各方利益主体向政府提供咨询和建议,设立国家林业局以保护森林资源的可持续发展,维222023 年第 5 期张君明:黄河流域生态保护和高质量发展法治保障研究护森林生物多样性和改善流经森林地区的水环境质量等。在流域方面,设立流域委员会,以民主的方式提出流域利用的建议并制定相关决议,同时设立相应的水务局,严格按照已有的方针政策对流域进行管理。这样的管理机构设置既能够确保国家在水资源管理上的主导作用,也能够促进流域范围内的民主参与和生态环境的保护与治理。(四)澳大利亚流域生态保护法治
17、实践考察澳大利亚经过不断探索和发展,现已形成相对成熟的流域管理理论和法律制度体系。1917年,针对墨累河干流的水资源利用问题,澳大利亚联邦政府成立了由联邦政府和三个州政府代表组成的墨累河委员会,标志着澳大利亚流域治理中有限的协议化合作模式的确立。历经多次协议的签订,1993 年,联邦政府同墨累-达令河流域内各州通过立法确认了墨累-达令河流域协议的法律地位,并成立了墨累-达令流域委员会,规定由各州政府委派代表组成。墨累-达令流域委员会运行机制要求各委员会成员执行流域相关决策并向协议缔约方汇报工作。协议设立社区咨询委员会,负责信息搜集和汇报,规定社区民众的直接参与权,发挥流域治理社会力量。2007
18、 年,为加强地方政府之间在流域管理方面的协同合作,平衡流域生态健康和经济可持续发展之间的关系,澳大利亚议会制定水法,针对墨累-达令流域进行管理,标志着墨累-达令流域的管理方法由主要依托于分散的州立法管理转变为强化联邦权力的流域统一立法管理。2008年,联邦政府再次与流域四州及首都直辖区政府签署了墨累-达令河流域改革谅解备忘录 和墨累-达令河流域改革的政府间合作协议,明确墨累-达令河流域管理局的职责,加强同联邦机构、流域各州及地方部门的协作,加大对墨累-达令河流域生态环境及水资源的保护力度。墨累-达令河流域管理局拥有重要的权力,可以占有和处置不动产或者实施必要的行为,以便有效地行使职能。他们负责
19、管理流域水资源生态环境和可持续发展利用,并以法人名义起诉和应诉。在机构运行方面,墨累-达令流域管理局通过召开会议、严格财务报告以及制定流域计划等方式,对流域管理问题进行决策和处理。墨累-达令流域管理局还主导编制了墨累-达令流域规划,包括水权交易、用水和分水限制等部分,以促进流域水资源的保护和可持续利用,并将其提升到法律层面。(五)国外流域生态保护法治经验启示法治是流域管理与相关保护措施有效实施的保障。在国内外流域管理过程中,注重自然条件改善,生态环境保护和资源、环境、人口的协调发展,以及长期性战略规划综合开发利用,已成为各国和各地区在发展和保护流域生态环境方面的共识。在这一点上,国内外法治实践
20、呈现出系统治理的特性。通过分析国外流域法治的具体制度,可以总结出流域生态环境保护的法治经验。1.推进流域立法综合化 随着对流域管理认识的逐步深入,国外流域综合立法程度不断提高。地方分散立法向中央统一立法模式的转变和单项立法向综合立法的转变都体现出了流域立法的综合化。加强中央政府在流域管理中的作用,对相关机构与运行框架进行重新调整,通过国家立法解决地方之间、部门之间缺乏沟通与合作的问题,并制定统一的流域管理框架制度。针对不同流域,地方政府之间协商确定类似于“政府间协议”的协作模式,制定彼此必须遵守的水资源开发利用保护最低标准,由中央政府批准并赋予法律效力。当某地方政府违反协议约定时,法院可以依据
21、该协议追究其责任,督促地方政府履行义务。2.设立高效统一的流域管理机构美国田纳西河流域立法设立了田纳西河流域管理局,能够独立规制流域内生态保护与发展,进行综合性考量,自主解决流域生态环境问题。澳大利亚墨累-达令流域委员会也通过立法获得流域治理的执法权和管理权,依靠法律强制力实现对流域生态环境的有效治理。各流域主体在构建流域生态保护的管理格局下,倾向于设立能够对流域整体进行管理和治理的机构,通过立法明确流域管理机构的权力、职责和内部构成,并逐渐赋予其做好流域层面协同治理的权力。无论是设立专门的管理机构还是组成合作性质的管理委员会,都能更有效地解决流域生态问题,协调和管理流域内生态环境及社会发展事
22、务,体现了流域系统治理的思维。32南阳师范学院学报2023 年第 5 期3.完善区域治理与流域治理相结合的综合管理模式在国外流域的法治实践中,常见的做法是将流域管理与区域管理相结合。例如,美国田纳西河流域管理局设置了董事会和地区资源理事会,为协调流域内各州间的工作提供了平台;澳大利亚墨累-达令流域则坚持流域治理与区域治理相协作,在以法治推进流域管理的过程中,整合各行政区划,适应流域的整体性和系统性特点。只有将各行政区域管理同流域层面的治理结合起来,促进流域管理机构及各行政区域间协作治理,才能更有效地解决流域存在的生态环境问题。因此,在流域生态保护过程中,要发挥流域协调机制的优势,用立法的形式确
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