国际金融组织贷款转贷项目审计实践探究.pdf
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1、77INTERNAL AUDITING IN CHINA.AUGUST 2023际金融组织贷款,作为国家主权外债的重要组成部分,是由财政部经国务院批准代表国家统一向国际性、地区性金融机构举借的非商业性信贷。近年来,我国利用的国际金融组织贷款规模基本稳定,截至 2022 年 12 月 31 日,共涉及 1151个项目,累计承诺规模达到约 1246.07 亿美元,债务余额(已提取未归还贷款额)约 415.17 亿美元。国际金融组织贷款的实施安排分为由财政部直接划拨和转贷两种方式,对其支持的项目进行审计是我国际金融组织贷款转贷项目审计实践探究 刘凯璇 罗海标 摘要 国际金融组织贷款转贷项目是我国利用
2、外资的重要组成部分。本文通过总结归纳此类项目的类型和特点,进一步探究其审计重点和方法,以更好地发挥审计在助力国家实现高水平对外开放中的监督作用。关键词 国际金融组织贷款 转贷 外资审计文国审计机关的法定职责。考虑到国际金融组织贷款在稳定利用外资规模、提升利用外资质量方面的重要作用以及转贷项目的特殊性,本文进一步结合审计实践探讨国际金融组织贷款转贷项目的审计重点和方法。一、国际金融组织贷款转贷项目类型笔者认为,从执行机构、资金投向和转贷方国国家审计第8期.indd 772023/8/8 下午12:3778中国内部审计.2023 年第 8 期式看,国际金融组织贷款转贷项目主要包括以下类型。一是从项
3、目执行机构看,分为金融机构和非金融机构执行的国际金融组织贷款转贷项目。财政部与国际金融组织签订贷款协定后,会通过签署转贷协议的方式将贷款转贷给项目执行机构。项目执行机构主要包括国内政策性银行或商业银行等金融机构,以及省级政府、国务院有关部门、中央企业等非金融机构。二是从资金投向看,分为指定项目和指定领域的国际金融组织贷款转贷项目。国际金融组织贷款项目立项相关文件中会明确贷款资金的用途和投向,一种是用于指定的项目,如某省光热发电项目、海上风电项目、铁路项目等;一种是用于指定的贷款支持领域,如疫情防控、大气污染防治、节能环保、绿色发展、乡村振兴等,由执行机构在指定领域内自主选择、自主评审、自担风险
4、,选择符合项目目标及相关资质条件的子项目给予贷款融资等支持。三是从转贷方式看,分为直接投资和间接投资的国际金融组织贷款转贷项目。直接投资主要是通过股权投资的方式直接投向子项目。间接投资包括:中间信贷,主要由银行作为金融中介,向符合贷款支持条件的子项目提供短期流动资金类贷款或中长期固定资产类贷款融资支持;设立基金开展委托贷款和股权投资项目;以及担保增信,主要是执行机构通过提供担保的方式,为符合项目目标,但银行授信额度不足且有资金需求的子项目增信,助力其解决融资难的问题等。二、国际金融组织贷款转贷项目特点笔者认为,国际金融组织贷款转贷项目主要具有以下特点。一是立项严格、投向明确。国际金融组织贷款属
5、于国家主权外债,由国家统一对外举借,使用该资金的转贷项目主要用于公益性和公共基础设施建设投资,立项管理有严格的要求。项目执行机构首先需按规定提交相关资料申请,将项目纳入我国利用国外贷款备选项目规划,再按照政府承担还款责任的不同区分项目类别,并履行相应的审批、核准或备案手续。其中,由中央统借统还的项目按中央政府直接投资项目进行管理,其项目建议书、可行性研究报告等需经国家发改委审批或审核后报国务院审批;由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目,按照省级政府直接投资项目进行管理,根据项目不同情况按规定报国家发改委及国务院审批,或由省级发改部门审批;由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目,根据是否属
6、于政府核准的投资项目目录,履行相应的核准或备案手续。项目纳入国外贷款备选项目规划并完成审批、核准或备案手续后,项目用款单位还需提交项目资金申请报告,最终报国家发改委审批,相关部门根据批复的资金申请报告对外谈判并签订贷款协定,对内签订转贷协议。上述立项相关文件中应涵盖项目目标、贷款使用范围等内容,其中对贷款资金支持的项目或领域有明确的要求或限定。二是贷款期长、层层转贷。近年来,我国实际利用的国际金融组织贷款资金主要来源于世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金、欧洲投资银行、新开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧佩克国际发展基金和北欧投资银行,其中涉及的转贷项目平均贷款期限基本在10年以上,贷款期
7、限较长。对于无指定项目而仅指定贷款投向领域的项目,财政部将资金转贷给执行机构后,执行机构一般会按照其内部信贷风险管理体系,对申请贷款企业及子项目进行独立审查和评估,将资金进行二次转贷;如果执行机构为非金融机构,一般会通过银行发放委托贷款,若借款人为融资租赁公司,再由其选择子项目借款人,经过层层转贷,拉长了管理链条,对执行机构的风险管控有了更高要求。三是战略协同、示范探索。近年来,国际金融组织贷款转贷项目更加关注绿色低碳发展、社会民生改善、现代能源体系等,更加符合我国在国民经济和社会发展相关领域的战略和规划。同时,通过一系列清洁能源发电、可再生能源新型利用、大气污染防治等项目的实施,以及相关技术
8、的开发与应用,进一步体现出转贷资金的杠杆效应,即以较低成本的贷款资金带动项目执行机构和其他更多的社会资本进入相关领域,充分发挥项目在推动制度创新、改革发展上的示范作用;项目执行过程中相关经验以及成果的推广,为我国未来中长期发展规划的酝酿、制定与实施提供启发,助力国家审计第8期.indd 782023/8/8 下午12:3779INTERNAL AUDITING IN CHINA.AUGUST 2023中国经济高质量发展。三、国际金融组织贷款转贷项目审计重点和方法(一)对照式研究,关注转贷资金投向国际金融组织贷款转贷项目的资金能否用于支持贷款协定约定的重点行业、领域或基础设施建设,是否分配合理、
9、精准投放,直接关系到项目目标的实现情况,对中国国际履约形象和参与国际合作具有重要影响。审计人员可通过研究国际金融组织贷款转贷项目的立项及批复文件,包括项目建议书、可行性研究报告、资金申请报告、贷款协定和转贷协议等,了解项目目标、项目实施的必要性和可行性、实施方式、转贷资金支持领域及子项目准入原则等相关要求,进一步获取项目执行单位遴选子项目的过程性资料及最终选定的子项目基本情况。对照检查子项目的选择是否经过充分的评估和调查,是否与项目前期设计及项目目标一致,子项目借款人是否符合相关资质要求等。一是关注是否应投未投,对重点领域的支持力度不够。项目前期立项文件中,对项目实施的政策背景和立项的必要性一
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