国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究.pdf
《国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究.pdf(10页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、第 40 卷第 4 期2023 年 8 月浙江海洋大学学报(人文科学版)JOURNAL OF ZHEJIANG OCEAN UNIVERSITY(HUMANITIES SCIENCES)Vol.40 No.4August,2023国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究孟雪1滕欣1,2张盼盼1(1.国家海洋技术中心,天津 300112;2.自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室,浙江 杭州 310012)摘要 海洋空间资源是海洋资源的重要组成部分,合理开发利用海洋空间资源对实现海洋经济可持续发展具有重要意义。文章以国家机构改革和国土空间规划体系构建为背景,从规划编制、审批许可、执法监督三个
2、环节入手,分析了我国海洋空间资源管理现状,发现当前海洋空间资源管理存在精细化管理工具缺失、立体用海管理不足、管理权责有待完善、防灾减灾重视不够等问题,提出了开展涉海详细规划编制、完善海域立体分层确权管理、优化海上构筑物弃置管理、建立协调机制和合作关系、建立海洋灾害管理体系等建议,为完善国土空间规划体系、提高海洋空间资源利用效率提供参考。关键词 海洋空间资源;功能分区;用海分类;涉海详细规划 中图分类号 P741 文献标识码 文章编号 2096-4722(2023)04-0007-10海洋空间资源包括潮间带资源、海岸线资源、海域空间资源和海岛资源。1它不仅提供了人类生产生活所需的海洋养殖、海洋捕
3、捞、滨海旅游空间,还提供了人类社会发展所需的跨海桥梁、海底隧道、海上风电、海上平台等海洋工程建设空间。因此,合理开发利用海洋空间资源对实现海洋经济可持续发展具有重要意义。国外学者对于海洋空间资源管理研究聚焦于海洋空间规划作用与理论研究。DOUVERE 等2提出海洋空间管理是“地方区域国家国际”海洋利用管理的关键手段,海洋空间规划是实现基于生态系统的海洋利用管理的有效工具;ECONOMOU 等3提出海洋空间规划对于沿海国的经济发展和海洋环境的可持续性十分必要;TUDA 等4提出海洋空间规划能够解决海陆冲突的关键取决于利益相关者的参与程度、数据的可用性和现有的知识库;EHLER5分析了海洋空间规划
4、发展历程,并提出海洋空间规划需要纳入法律体系并享有政府资金支持才能有效实施。国内学者对于海洋空间资源管理研究聚焦于管理环节、管理政策衔接等方面。长期以来,我国海洋空间资源管理主要涉及三个环节,即规划编制、审批许可和执法监督。其中,规划编制是实施海域使用行政许可、执法监督的基本依据。2019 年,我国全面开展国土空间规划体系构建工作,将主体功能区规划、土地利用规划、海洋功能区划等统一为国土空间规划,实现“多规合一”。海洋功能区划如何科学衔接国土空间规划体系,以及明晰当前海洋空间资源管理问题以完善国土空间规划体系是当前研究热点。岳奇等6提出采用海洋开发利用和保护的级别划分方式将海洋功能区划融入“多
5、规合一”,并指出海洋管理问题应在融入“多规合一”过程中加以改进;李云等7提出要通过产业布局优化、精细管控等手段弥补我国海洋空间规划不足,有效解决陆海管理问题;黄杰等8分析了海洋空间的特殊性,强调海洋空间必须置于治理现代化背景中去认知;狄乾斌等9提出要加强海洋空间资源管理、海洋空间要素统筹、海洋空间结构优化等重大问题研究。笔者基于当前海洋空间资源管理现状,结合国土空间规划相关政策制度的要求与特点,提出我国海洋空间资源管理问题及完善建议,提高我国海洋空间资源管理的有效性。一、我国海洋空间资源管理现状2020 年,自然资源部先后印发了 省级国土空间规划编制指南(试行)10(以下简称 省级编制指南)收
6、稿日期 2023-03-19 基金项目 自然资源部海洋空间资源管理技术重点实验室重点课题“涉海详细规划编制与用途管控技术研究”(编号:KF-2022-104);中国海洋发展基金会资助项目“涉海详细规划编制技术研究”(编号:C322CY058)。作者简介 孟雪(1992),女,天津人,助理研究员,硕士,研究方向:海洋资源管理。通信作者 滕欣(1986),男,山东潍坊人,正高级工程师,博士,研究方向:海洋资源管理。第 40 卷8浙江海洋大学学报(人文科学版)Journal of Zhejiang Ocean University(Humanities Sciences)市级国土空间总体规划编制指南
7、(试行)11(以下简称 市级编制指南)和 国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)12(以下简称 用地用海分类指南),进一步规范了海洋空间资源管理的三个环节。(一)海洋空间规划编制在国土空间规划体系下,市级编制指南 从海洋开发利用、保护和生态控制等角度,划分了 3 个海洋相关一级类功能区,即生态保护区、生态控制区、海洋发展区。其中,海洋发展区划分 6 个二级类功能区。用地用海分类指南 将海洋用途划分为 6 个一级类和 16 个二级类。一级类包括渔业用海、工矿通信用海、交通运输用海、游憩用海、特殊用海及其他海域。红树林和沿海滩涂等纳入陆域资源一级类“湿地”中。海洋功能分区与用途分类的
8、对应关系如图 1 所示。图 1海洋功能分区与用途分类的对应关系与海洋功能区划对比发现,现行海洋分区和用途分类基本沿用区划的分区体系,功能分区对应区划的一级类,用途分类对应区划的二级类。略有差异的是,原区划中特殊利用区包括海底管线铺设、路桥建设、污水达标排放、倾倒、军事等,现行特殊用海区调整为污水达标排放、倾倒、军事等主要功能,将路桥隧道用海纳入一级类交通运输用海,海底电缆管道用海纳入一级类工矿通信用海。此外,根据国家严控新增围填海的要求,除围填海历史遗留问题外,未来海洋空间开展城镇建设的可能性很小。因此,现行功能分区删除了原区划中农业围垦区和城镇用海区两个二级类,将其所属一级类农渔业区调整为渔
9、业用海区,工业与城镇用海区和矿产与能源区合并为工矿通信用海区。对于围填海形成的陆地,根据地表土地利用的主要功能或资源保留保护的主要方式,按照陆域用海类型进行分类,具体关系如表 1 所示。表 1现行海洋分区与海洋功能区划的关系海洋功能区划与现行海洋分区的关系一级类二级类现行功能分区用途分类农渔业区农业围垦区渔业用海区删除养殖区增养殖用海增殖区捕捞区捕捞用海孟雪等:国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究第 4 期9海洋功能区划与现行海洋分区的关系水产种质资源保护区删除渔业基础设施区渔业基础设施用海港口航运区港口区交通运输用海区港口用海航道区航运用海锚地区路桥隧道用海工业与城镇用海区工业用海区工
10、矿通信用海区工业用海城镇用海区删除矿产与能源区油气区油气用海固体矿产区固体矿产用海盐田区盐田用海可再生能源区可再生能源用海海底电缆管道用海旅游休闲娱乐区风景旅游区游憩用海区风景旅游用海文体休闲娱乐区文体休闲娱乐用海海洋保护区海洋自然保护区生态保护区生态控制区其他海域(纳入自然保护地体系)海洋特别保护区特殊利用区军事区特殊用海区军事用海其他特殊利用区其他特殊用海保留区保留区海洋预留区其他海域(二)海洋空间资源使用审批许可我国海洋空间资源开发利用审批许可主要由自然资源部和地方自然资源主管部门负责。省级编制指南 提出对陆海所有国土空间“按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件等,核发行政许可,进行行
11、政审批等”10。用地用海分类指南 提出“国土空间用途管制、用地用海审批、规划许可、出让合同和确权登记应依据有关法律法规,将国土空间规划确定的用途分类作为管理的重要依据”12,结合海域使用管理法、海岛保护法等法律法规要求,海洋空间资源使用审批许可主要流程见图 2。图 2海洋空间资源使用审批许可主要流程续表第 40 卷10浙江海洋大学学报(人文科学版)Journal of Zhejiang Ocean University(Humanities Sciences)长期以来,我国用海审批依照海洋功能区划,以主导功能确定用海活动,具有一定排他性,并未充分考虑各类用海活动的兼容性。但对于同一海域来说,仅
12、满足一种功能需求一定程度上会产生海洋空间资源浪费,加剧用海矛盾。如,海水养殖、海底电缆管线铺设等用海活动仅使用部分海洋空间,剩余空间处于闲置状态。近年来大规模的用海项目增多,海域空间资源紧张,重叠用海问题凸显,立体用海成为缓解用海冲突、提高节约集约用海水平的有效途径。随着立体用海需求的不断提升,我国逐步开展了海域立体分层设权的实践。国家层面实践主要为海底电缆管道、跨海桥梁等线性工程交越,比较典型的是广东、上海、山东等地的光缆交越。在不影响安全和排他使用情况下,经用海双方协调一致后,自然资源部在审批许可过程中予以立体设权,交叉部分均设置海域使用权并登记重叠信息,征收全部海域使用金。地方层面实践主
13、要为港池、航道、跨海桥梁、养殖、海上风电、海底电缆等兼容用海,特别是“风光渔”立体互补用海和立体养殖,地方自然资源主管部门组织各方利益协调一致后,在海域确权时进行立体分层设权。(三)海洋执法监督海洋执法监督是海洋空间治理的重要抓手,主要包括两方面内容:一是海洋执法,施行“综散结合”的复合型执法体制。13中央层面,中国海警局是海洋综合执法的主要力量,与海洋管理部门保持相对独立,由中央军事委员会领导,设有海区分局、省级海警局、市级海警局、海警工作站等,形成了完整的海上执法体系;地方层面,海洋执法队伍设置差异化明显,部分基层仍以行业管理权限为界,存在边防海警、海洋监察、渔港监督、渔政监督、自然保护区
14、执法等多支海洋执法队伍,执法权相对分散。二是海洋督察,面向海洋行政管理部门、机构及个人。2017 年,原国家海洋局组建国家海洋督察组,对 11 个沿海省开展督察工作,并印发了海洋督察方案14,明确督察内容包括国家海洋资源环境有关决策部署贯彻落实情况、国家海洋资源环境有关法律法规执行情况以及突出问题及处理情况。自然资源部北海局、东海局、南海局下设海洋督察室,负责国家、各海区涉海法律政策的落实。二、我国海洋空间资源管理存在的问题海洋空间资源既是各类海洋开发利用活动的载体,也是我国海洋可持续发展的战略空间,加强海洋空间资源管理至关重要。在国土空间规划体系下,我国提出了一系列新时代海洋空间资源管理措施
15、,有效解决了资源分散规划、多规并存、陆海统筹考虑不足、公众参与度不强等问题,但仍存在一些不尽完善的地方。(一)精细化管理工具缺失海洋开发利用活动、海洋监视监测技术、海洋管理业务水平的不断提高,对海域空间资源管理提出了更全面、更精细的要求。然而,在国土空间规划体系下,国土空间总体规划倾向于对国土空间格局的总体部署,原来由海洋功能区划承担的海域用途管制等职责无法在总规中继承,难以有效指导海域使用许可。1.海洋分区分类体系不完备。现有的海洋分区分类体系过粗,管控要求和详细程度与用海项目落地实施存在一定差距。以 用地用海分类指南 与 市级编制指南 的对应关系为例,用地用海分类指南 用途分类主要覆盖 市
16、级编制指南 的海洋发展区,生态保护区和生态控制区则均可对应用途分类中的“其他海域”,但生态保护区要求为强制性严格保护,“其他海域”则要求为限制开发,两者在用途管制上存在矛盾。2.规划精度与深度不够。目前出台的规划重点关注海域主导功能的空间划分,对于近海区域的开发利用中用海强度、节约集约利用考虑较少。以近海养殖区为例,由于规划缺乏用海强度控制,普遍存在养殖量过大、环境污染、洄游通道不畅等问题。此外,市县国土空间总体规划要求涉海内容以达到“分区”深度为主,而原有的各类涉海空间规划要求至少达到“分类”深度。15并且原海洋功能区划精度要求不低于 1:10 000,重点区域要求更高,而国土空间规划编制要
17、求市级为 1:250 000,县级 1:50 000,在此精度下,无法准确获取地形细节。3.海岛特殊性难以体现。市级编制指南 和 用地用海分类指南 用海分区分类覆盖了海域和无居民海岛,但由于无居民海岛面积、地理位置、资源条件不同,具体功能区类型、用途分类、管制要求可能会与海域有所差异,从而限制了无居民海岛的开发与保护。此外,海岛面积大小不一,差距颇大。根据岛屿生态地孟雪等:国土空间规划体系下海洋空间资源管理问题研究第 4 期11理学的理论,16海岛生物多样性是随海岛面积的增加而增加。我国有 4 000 多个面积在 500m2以下的无居民海岛,其生态服务价值较差,但实际管理过程中这些海岛的管控要
18、求与其他海岛并无明显区别,海岛特殊性难以体现。针对一些面积较大的无居民海岛,特别像蜈支洲岛、大蚝沙岛等面积在 1km2左右或以上的海岛,仅用原可利用无居民海岛规划中植被覆盖率、建筑密度、容积率、建筑高度等指标来控制开发利用活动,易造成粗放开发。(二)立体用海管理不足立体用海是当前我国大力倡导的节约集约用海方式,同一海域可用于养殖、旅游、海上风电等多种用海活动。不同用海活动的使用时间和使用强度并不固定,可能会存在各层用海活动无序无度等情况,这就需要加强海洋“立体化”管理,但当前我国立体用海管理尚处于起步阶段,仍存在一些问题有待解决。1.国家级法律法规滞后。目前,我国河北、辽宁、浙江、山东、广东等
19、部分沿海省相继出台了立体用海的相关文件,为省内立体确权项目审批提供了依据。然而,从国家层面来说,仅 中华人民共和国海域使用管理法(以下简称 海域使用管理法)明确了海域的竖向空间,其他现行的国家级海域管理制度文件还停留在“平面化”阶段,同一海域设置一项海域使用权,缺少关于立体用海权属、权能管理、技术标准等方面的管理规定和政策引导;立体用海配套制度体系也不完备,如海域立体使用论证和环境影响评价的编制要求、立体分层宗海范围界定技术标准、使用权的分割和评估等尚未统一,导致各地立体确权审批条件、使用金征收标准有所差异,并且在国家层面审批立体确权项目时无据可循、无法可依。2.权责机制尚未理顺。海域立体确权
20、不仅是自然资源主管部门的责任,还涉及各层海域使用权人的利益协调和风险防范。由于海洋自身的流动特性,各层用海活动极易受到环境、空间等方面的干扰,并且各层用海活动的建设期、运营期和维护期时间不一致,相互影响可能性加大,17利益相关者间的协调就显得尤为重要。因此,要做好立体用海管理工作就需要厘清国家和地方、管理部门和用海主体以及各层用海主体之间的权利和义务边界。3.缺少三维海籍信息表达。我国目前采用的是平面海籍登记方式,宗海范围仍由二维界址点和界址线确定,无法体现海域竖向空间范围。鉴于此,部分沿海省初步采用“界址点平面坐标+注明海域立体分层空间范围(水面、水体、海床、底土等)”方式明确立体用海权属,
21、但在宗海图或是海域动态监视监测系统中无法明确展示立体用海具体范围信息。未来需要探索创新适用于立体用海的三维海籍登记模式,同时完善 宗海图编绘技术规范(试行)海籍调查规范 等技术标准,以满足后续高强度的立体用海需求。4.缺少海上构筑物弃置管理。立体用海大多需要建设海上构筑物,如海上风电场、海上固定平台、海底电缆管道、海底隧道、跨海桥梁、人工鱼礁等。随着立体用海项目增多,海上构筑物分布密度迅速提高,但近海资源有限,构筑物后续拆除、废弃处置需求必将提上日程。目前,我国仅出台了海洋石油平台相关废弃处置管理规定,其他海上构筑物弃置管理仍为空白,并且对于海上构筑物的弃置条件、弃置后的处理方案、管理要求等尚
22、无规定。(三)管理权责有待完善海洋空间资源管理对于规范海域开发利用秩序、维护海域使用权人利益、保护海洋生态环境、促进海洋经济可持续发展具有重要意义。当前海洋空间资源管理权责还存在一些冲突,需要加以优化调整。1.管理事权冲突。机构改革后,我国将土地、森林、海洋等自然资源划归到一个部门规划管理,有效推动了自然资源统一调查和陆海统筹。但由于海洋具有面积广阔、流动性强、多用途等特性,具体到海洋空间资源监管上仍涉及多个部门。如,自然资源部负责海域海岛使用审批、国土空间规划编制与实施等;海警局负责海上维权执法、打击海上违法犯罪活动、海洋环境保护等;生态环境部负责指导、协调和监督海洋环境保护工作;农业农村部
23、负责渔业监督管理、远洋渔业管理、渔政渔港监督管理等;交通运输部核准与通航安全有关的岸线使用和水上水下施工作业、渔船检验和监督管理等,各部门职责难免出现部分交叉重叠。2.行政辖区间存在空间管理冲突。各行政辖区间缺乏协调机制,难以整体筹划海洋空间资源开发利用活动,导致沿海港口、滨海旅游等项目重复建设、布局失衡、粗放式经营、同质化竞争现象严重。以港口为例,由于港口对于沿海地区经济拉动作用明显,地方政府大多鼓励进行港口建设,在其地方规划中将港口建设第 40 卷12浙江海洋大学学报(人文科学版)Journal of Zhejiang Ocean University(Humanities Science
24、s)作为一项重要任务。如,东北地区振兴规划 将大连定位为东北亚国际航运中心,天津滨海新区关于加快北方国际航运中心建设的若干意见(试行)又将天津确定为北方国际航运中心,青岛也多次在各类宣传报道中提出将青岛港打造成中国北方国际航运中心,这就导致各城市规划定位及重点任务趋同,容易造成资源浪费和恶性竞争,不利于长远发展。(四)防灾减灾重视不够海洋灾害种类繁多、波及面广、部分地区发生频繁,是影响海洋空间资源开发利用的重要因素之一。我国是世界上遭受海洋灾害最严重的国家之一。对我国影响最为严重的海洋灾害有海上大风、风暴潮、灾害性海浪、赤潮、海冰等。18海洋灾害可能会导致部分功能分区主导功能受损或丧失,直接影
25、响该功能分区的经济功能和生态功能,对海洋生态安全产生巨大威胁。1.海洋灾害管理主体有待优化海洋灾害管理往往需要在短时间内聚集最大限度的资源以保证其发挥最大效能。我国海洋灾害管理主体是以政府为主导的部委或部门间协同网络。19这种以政府力量应对海洋灾害的管理模式在资源配置、物资储备、人员调配等方面很难满足海洋灾害发生时的激增性需求,缺少借助企业、社会组织、媒体等多元社会力量共同参与防灾减灾的途径与措施。2.“规划”对海洋防灾减灾考虑不足当前,防灾减灾是“规划”需考虑的重要内容之一,普遍受到国际社会关注。如 2021 年,欧洲海洋局(EMB)发布了 海洋地质灾害:保护社会和蓝色经济免受隐藏威胁20,
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 国土 空间规划 体系 海洋 空间 资源管理 问题 研究
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。