关于陕西省秦始皇陵立法保护的分析与思考.pdf
《关于陕西省秦始皇陵立法保护的分析与思考.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《关于陕西省秦始皇陵立法保护的分析与思考.pdf(9页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、33 2023年10月 第8卷 第5期 Vol.8 No.5 Oct.2023摘 要:文章通过总结和回顾陕西省关于秦始皇陵的立法实践活动,重点阐述了 陕西省秦始皇陵保护条例 的修订背景、修订过程和主要变化,分析了立法取得的经验和存在的不足,指出地方人大在制定文化遗产领域专项法规时,应当把握“不抵触、有特色、可操作”的立法原则,坚持问题导向,紧紧围绕遗产特性和地方工作实际,贯彻全过程民主,制定出务实管用、人民拥护、高质量的文化遗产地方性法规。关键词:秦始皇陵;世界文化遗产;立法中图分类号:G120 文献标志码:ADOI:10.19490/ki.issn2096-698X.2023.05.033-
2、041Abstract:By summarizing and reviewing the legislative practice of Emperor Qin Shihuangs Mausoleum in Shaanxi Province,this paper focuses on the revision background,revision process and main changes of the Regulations on the Protection of Emperor Qin Shihuangs Mausoleum in Shaanxi Province,analyze
3、s the experience and shortcomings of the legislation,and points out that when formulating special laws and regulations in the field of cultural heritage,the local peoples congresses should grasp the legislative principle of“non-conflict,distinctive and implementable”,focus on problem orientation,her
4、itage characteristics and local work practice,ensure democratic process,so as to formulate practical,popular and high-quality local laws and regulations in the field of cultural heritage.Keywords:Emperor Qin Shihuangs Mausoleum;world cultural heritage;legislation李 莹LI Ying(陕西省文物局,陕西 西安 710061)(Shaan
5、xi Provincial Cultural Heritage Administration,Xian Shaanxi 710061,China)作者简介:李莹(1987),女,硕士,主要研究方向为文化遗产管理。E-mail:.关于陕西省秦始皇陵立法保护的分析与思考Analysis and Reflection on Legislation toProtect Emperor Qin Shihuangs Mausoleum,Shaanxi Province34 1 问题的提出我国是世界遗产大国,列入 世界遗产名录 的文化和自然遗产共有56项,世界遗产总数居世界第二,其中世界文化遗产38项(含文
6、化景观5项)。我国的世界文化遗产类型丰富、文化风格多样、时间跨度长、地域分布广、后备资源充裕。从1985年批准加入 保护世界文化和自然遗产公约(以下简称 公约)以来,经过近40年的努力,我国世界文化遗产事业发展迅速,项目申报热情持续高涨、保护状况稳步改善、基础工作日益加强、管理监测能力不断提升、推动经济社会发展作用不断显现、国际合作逐步走向深入115-18。然而,随着经济社会的变革、气候环境的变化以及国内外环境局势的演变,文化遗产面临的风险挑战不断涌现,文化遗产安全形势仍然严峻。完善管理体制、健全责任机制,加强管理机构人员配置,协调好保护与利用的关系,动员社会力量参与,推动遗产保护利用成果共享
7、,都离不开法律制度的顶层规划和探索实践。法律保护是完整地实现技术保护、行政保护、社会保护等其他保护的根本保障。在全面依法治国背景下,加强世界文化遗产法治建设具有战略性、长期性的重大意义,是解决世界遗产保护利用工作突出问题的关键。随着世界文化遗产法治建设工作的不断深化,关于世界文化遗产法律保护的理论研究和实践成果也不断丰硕。1.1 理论研究综述有关世界文化遗产法律保护研究大致可以划分为3个方面。一是对 公约 实施 世界遗产公约 操作指南(以下简称 操作指南)、相关国际宪章等国际法律文件的研究。如,汤晔峥2就国际文化遗产保护纲领性文件从 威尼斯宪章 到 公约 的转变入手,分析阐释了国际文化遗产保护
8、原则的转型与重构过程以及对中国的启示。史晨暄3对世界遗产“突出的普遍价值”评价标准的修订过程进行研究,梳理了突出的普遍价值概念、评价标准、真实性和完整性条件、特殊类型遗产列入导则的主要变化,分析了标准修订的原因以及进步局限。刘红婴4则立足 公约,分析了世界遗产的法定标准、法定程序和法律价值,并指出了世界遗产国内立法要义。二是我国世界文化遗产法律制度的研究。一方面,从应然层面提出完善我国世界文化遗产法律体系的建议。目前学界较为统一的主张是要制定中国世界文化遗产的基本法规,以明确世界文化遗产的法律地位,提升世界文化遗产法律保护效力。如,单霁翔5立足我国世界文化遗产保护现状和存在问题,指出要加快制定
9、 世界文化遗产保护管理条例。彭跃辉1350-353指出:完善我国世界文化遗产法律体系要从国家层面制定中国文化遗产龙头法和地方层面提升立法精细化程度两方面入手。姜敬红6则提出:制定 中华人民共和国世界遗产保护法 之必要性及立法构想。另一方面,从实践操作层面对现有世界文化遗产专项法规进行分析,探讨我国世界文化遗产的法律保护模式。如,彭蕾7分析了当前世界文化遗产地方性立法存在的问题,提出了世界遗产地方立法应具备的基本要素。王云霞8通过分析了故宫法律保护的现状和趋势,探讨我国世界文化遗产的法律保护模式。穆永强、张水菊9回顾了敦煌莫高窟的立法保护历程,总结了敦煌莫高窟法律体系建立的经验。三是外国文化遗产
10、法律制度研究。当前学界对文化遗产外国法律制度的研究范围较广,尤其对文化遗产保护成效卓著的意大利、英国、日本、澳大利亚等国家的法律制度研究最为深入。如,龙运荣10分析了意大利和英国的文化遗产管理模式,指出我国可借鉴的制度经验。周超11对日本文化遗产保护法的修订进行研究,指出:日本更加均衡地处理了文化遗产的“保护”和“利用”之关系,形成了区域性文化遗产的整体性保护和利用的理念。薛里莹、张松12梳理了澳大利亚遗产保护的立法进程,研究探讨了澳大利亚遗产保护法律在遗产保护与城市发展相结合,遗产法规与环境法律体系相结合,世界遗产和国家、地方遗产保护立法相协同等方面的特色和做法。总的来说,现有研究对世界文化
11、遗产法律保护的诸多方面进行了有益探索,推进了我国世界文化遗产法律保护理论的构建和拓展,增进了文化遗产法律保护模式和规律的认识。但从文献数量来看,我国世界文化遗产单项立法研究和来自立法实践一线实证分析还较为缺乏,关于世界文化遗产专项立文化遗产/Cultural Heritage35 2023年10月 第8卷 第5期 Vol.8 No.5 Oct.2023法的样本库还有待充实。1.2 立法实践综述世界文化遗产的法律保护实践,主要体现在国家和各省市关于世界文化遗产的专项立法活动。据笔者从国家法律法规数据库、国家规章库以及司法部备案法规规章数据库查询,截至2022年年底,中央和地方被赋予立法权的机关针
12、对38项世界文化遗产共制定了78部世界文化遗产专门保护法规。其中:中央立法中行政法规1部,为 长城保护条例;部门规章1部,为大运河遗产保护管理办法。地方立法中,地方性法规(单行条例)53部,其中8部为“长城”立法,5部为“明清皇家陵寝”立法,2部为“高句丽王城、王陵及贵族墓葬”立法,7部为“大运河遗产”立法,7部为“丝绸之路:长安-天山廊道的路网”立法。政府规章23部,其中5部为“长城”立法,4部为“大运河遗产”立法,7部为“丝绸之路:长安-天山廊道的路网”立法。从立法保护的覆盖范围来看,32项世界文化遗产均已配备地方性法规或政府规章,覆盖率达84%。暂未立法的6项世界文化遗产或准备立法或涵盖
13、于该地其他法规的保护范围之中。如,四川省虽然未对“青城山-都江堰”世界文化遗产单独立法,但是2015年12月,该省人大制定颁布了 四川省世界遗产保护条例,对省内的世界遗产进行了统一的调整规范。再如,北京市2021年1月颁布施行 北京历史文化名城保护条例,2022年5月颁布施行 北京市中轴线文化遗产保护条例,保护对象涵盖了暂未专门立法的世界文化遗产“故宫、天坛和颐和园”。从立法的时间上来看,2000年以前,世界文化遗产立法进程相对缓慢。2000年以前制定的遗产法规、规章仅有10部,与同期世界遗产对应的仅有4部,立法数占同期世界遗产数的比重仅为1/4。2000年以后,立法进程明显加快。200020
14、10年的10年间制定了遗产法规、规章23部;2011年至今制定遗产法规、规章45部,其中近5年就制定了26部。世界文化遗产立法进程的加快与党中央、国务院的重视以及2015年 立法法 修改,赋予设区的市在“历史文化保护”等方面的立法权限分不开。从立法质量上来看,地方立法还存在一定提升空间:一是存在部分法律条款用语不规范不严谨、制度措施笼统、含义模糊等问题,立法的针对性及精细化程度仍然不够;二是部分立法陈旧,无法适应新形势需要。立法超过15年且还未修订(不含修正)的法规规章多达20项,其中7部还是20世纪90年代制定的。有关保护理念、保护原则、保护制度亟须更新;三是部分立法为满足申遗条件,为制定而
15、制定,存在重复照搬上位法和其他遗产地法规,制度大而化之、设定行为和责任较粗,不易解决实际困难,缺乏地方特色等问题。因此,为了提升世界文化遗产的治理能力和法治化水平,破解当前制约文化遗产事业高质量发展的体制机制障碍,提升世界文化遗产立法的质量是首要解决的问题。陕西省早在2005年便颁布了专项法规 陕西省秦始皇陵保护条例(以下简称 条例)。2021年,根据新形势发展需要对 条例 进行了全面修订,并于2021年5月执行。新 条例 施行2年来,运行平稳,有效遏制了秦始皇陵保护区域的违法建设等影响文物本体和环境风貌的行为,保护、管理、利用工作得到了规范和加强,取得了预期效果。本文拟通过全面回顾总结陕西省
16、关于秦始皇陵的立法实践经验,以期对世界文化遗产的地方性立法提供一定的借鉴帮助。2 秦始皇陵概况2.1 基本情况秦始皇陵是建立中国第一个大一统中央集权制帝国的皇帝陵墓,是我国5 000年文明史中秦统一天下历史节点的重要承载地,是形成发展中华民族和中华文明多元一体、家国一体的重要历史见证地,是中华文明的精神标识之一。秦始皇陵位于关中平原中部,南倚骊山,北临渭河,行政区划属于陕西省西安市 我国立法实践中,法律(广义)修改有2种形式:修订、修正(包括修正案和修改决定)。由于“修正”的修改幅度较小,一般是对现行法律 的个别条款进行部分性的修改,不改变原法律的施行时间;而“修订”的修改幅度大,涉及原则、范
17、围或重要制度的调整变化,是整体性 的修改,施行时间也重新规定。36 临潼区,占地面积约45 km2。1961年,秦始皇陵被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位。1987年,“秦始皇陵及兵马俑坑”被联合国教科文组织列入 世界遗产名录。2.2 遗产构成根据真实性、完整性原则,秦始皇陵由历史环境、整体格局、遗存本体及馆藏文物4部分组成。秦始皇陵的历史环境是由骊山山系、渭河水系、台塬地貌共同构建。整体格局是依据秦始皇陵的山水环境选址、帝陵丧葬礼仪制度、工程修建等因素,形成骊山片区、帝陵片区、丽邑片区和五砂厂片区组成的遗存分布,呈现“三层级环绕、中心四象、山水呼应”的宏大帝陵整体格局。迄今为止,考古工
18、作发现并确认的与“秦始皇陵”紧密相关的各类遗存本体117处,包括:封土和地宫2处;内城、外城及相关遗址41处;陪葬坑38处;陪葬墓、修陵人墓地9处;陵园附属设施7处;其他文物20处。馆藏文物包括陶器、铜器、玉器、金银器、铁器、石器、骨器等共计6 284件组,62 970件。2.3 立法概况为加强秦始皇陵文物保护,提升法治化水平,2005年7月30日,陕西省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过了 陕西省秦始皇陵保护条例。2010年、2012年分别根据 行政处罚法的修正和 行政强制法 的颁布,对 条例 个别法律责任条款做了修正。2021年3月31日,陕西省第十三届人民代表大会常务委员会第二
19、十五次会议对 条例进行了全面修订。3 首版 条例 及实施成效评估2005年首次颁布的 条例 为加强秦始皇陵的保护管理提供了法律保障。该 条例 的制定坚持问题导向,特别是针对秦始皇陵遗址区内私搭乱建、炸山取石、商业开发等严重影响遗址安全和环境风貌的行为,进行了法律规制,通过立法来协调各种利益关系,规范相关主体行为,明确法律责任,以加强对秦始皇陵的保护管理。实施10余年来,秦始皇陵的保护状况、管理模式、利用水平不断提升,遗址的真实性和完整性得到保持,为秦始皇陵的持续保护、研究和利用奠定了基础。可以说,条例 的颁布意义重大、实施效果显著。3.1 文物安全和环境风貌显著改善拆除了秦始皇陵封土的登陵道路
20、,制止了游客登陵行为对封土的破坏;对秦始皇陵外城垣以内的村庄、企事业单位整体搬迁;对外城垣设置了保护围墙、配备监控设施并在周边进行了绿化;依法拆除了违建的部分工业厂房,清除了穿越秦始皇陵的“临马”公路;依法实施保护区划内的工程建设审批制度。目前,威胁遗址和环境风貌的人为破坏因素已大幅减少,有效保护了秦始皇陵的本体安全和整体格局。3.2 初步建立了监测体系成立了遗产监测队伍,对文物保存环境、遗址本体和遗址外部环境进行长期监测。实施了对文物保存环境的监测、游客的监测、建筑物沉降的监测、大气质量检测以及陵区的监测巡查等。3.3 初步理顺了管理体制对秦俑博物馆、秦始皇陵考古队、秦始皇陵文管所、临潼区文
21、物管理委员会等分属不同部门的机构职能进行了整合改革,成立了秦始皇帝陵博物院,实现了统一管理,大幅提升了管理效率。此外,根据“秦始皇陵文物不得作为企业资产经营”的规定,撤销 资料来源为 秦始皇陵保护规划。“三层级环绕”是指环绕封土地宫,由陵园内城垣陵园外城垣陵区构建的3层级陵区布局;“中心 四象”是指由陵园规划布局构建起以封土地宫为中心,东西门阙与南北外城门址形成的“中心四象”格局,并再次延伸出以陵园为中 心,以南北山水环境序列空间和东西帝陵丧葬礼仪空间为主的陵区“中心四象”格局空间。2010年5月27日,陕西省人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规的决定 将第十二条中“征收”改为“征收、
22、征用”,并将第 二十三条第二款的罚款金额由“二万元以上十万元以下”改为“五万元以上十万元以下”;第二十四条“五千元以上五万元以下”改为 “五万元以上五十万元以下”。2012年1月6日,根据 陕西省人民代表大会常务委员会关于修改部分地方性法规有关行政强制规定的决 定,将涉及上述处罚条款的第二十三条第二款、第二十四条删除。参见2005年版 陕西省秦始皇陵保护条例 第四条。文化遗产/Cultural Heritage37 2023年10月 第8卷 第5期 Vol.8 No.5 Oct.2023了陕西旅游集团公司成立的秦始皇陵旅游开发有限公司13,将秦始皇帝陵交由陕西省文物局管理,确保了国家对文物的所
23、有权14。3.4 加强了对秦始皇陵的展示利用依法推进秦始皇陵国家考古遗址公园建设项目,实施内外城垣、封土、东西门阙等多项文物保护展示工程,陵园整体格局初步显现。K9901陪葬坑(百戏俑坑)、K0006陪葬坑保护展厅及铜车马博物馆的建成开放,进一步展现了秦始皇陵的丰富内涵。目前已形成以兵马俑博物馆和秦始皇陵国家考古遗址公园为核心的展示体系。4 现行 条例 及修订的具体情况随着经济社会的快速发展,世界文化遗产保护理念在不断进步,我国文物保护利用体制机制改革在不断深化,使秦始皇陵的保护利用工作面临着一系列新形势、新挑战,条例 部分内容已经不能适应现实需求。因此,陕西省于2020年3月启动了条例的修订
24、工作,经过多轮研讨修改,新版条例最终于2021年3月31日颁布,5月1日起施行。新版 条例共37条,由于篇幅较短没有分章,但是总体是从总则、保护管理、展示利用和法律责任等方面进行逻辑编排,每个部分的顺序按照立法技术规范和内在逻辑进行排列,体系完整、逻辑清晰。其中第一至第十一条为总则部分,依次规定了立法目的、适用范围、保护原则、文化价值、政府职责、部门职责、机构职责、经费管理、鼓励捐赠、保护义务、表彰奖励。第十二至第二十三条为保护管理部分,依次规定了保护规划、依法征收、保护区域、保护标志、保护对象、保护范围禁止行为、保护范围工程报批、建筑控制地带禁止行为、建设控制与审批程序、调查处理、可移动文物
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 关于 陕西省 皇陵 立法 保护 分析 思考
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。