关于构建农业强国、农业强省建设指标体系的思考.pdf
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1、关于构建农业强国、农业强省建设指标体系的思考产业发展关于构建农业强国、农业强省建设指标体系的思考*姜长云万莹莹巩慧臻摘要:当前,我国加快建设农业强国的实践正在蓬勃展开。构建高质量的农业强国建设甚至农业强省建设指标体系,成为函待回答的重要实践问题,也是推进农业强国建设高质量发展的基本要求。高质量构建农业强国甚至农业强省建设指标体系,需要坚持目标导向、需求导向、问题导向,并根据指标体系功能的不同,科学区分识别、描述、评价、预测和监测指标体系。要注意发挥指标体系的积极作用,但也要防止片面痴迷、崇拜、固恋指标体系,防止将农业强国建设的过程简化为主要根据指标考核结果“纠偏”农业强国建设实践的过程。当前构
2、建农业强国、农业强省指标体系,宜以2 0 35年或其之前的时间为节点,对于更长期的目标宜粗不宜细。选择农业强国建设的具体评价指标应立足国情农情,重点关注影响我国农业强国建设的突出问题和敏感因素,本文就部分具体指标设置提出了建议。关键词:农业强国农业强省构建指标体系高质量发展作者简介:姜长云,国家发展改革委产业经济与技术经济研究所副所长、研究员;万莹莹,中国农业大学经济管理学院博士研究生;巩慧臻,中国农业大学经济管理学院博士研究生。党的二十大报告作出了“加快建设农业强国”的战略部署。2 0 2 2 年中央农村工作会议和2 0 2 3年中央一号文件就加快建设农业强国进行了具体部署。此后,推进农业强
3、国建设的实践蓬勃展开。到2023年4月,全国已有2 0 多个省份提出了农业强省建设目标。随着农业强国建设的推进,构建农业强国甚至农业强省建设的指标体系,成为呕待回答的一个重要实践问题。许多研究者跃跃欲试,希望基于对农业强国甚至农业强省内涵特征的认识,科学构建相关指标体系,进一步明确推进农业强国甚至农业强省建设的目标任务,客观评价其进展和成效。就总体来看,这种尝试是积极的、必要的。但是,农业强国建设是个有机整体,要注意通过科学构建农业强国甚至农业强省建设的指标体系,系统、客观地反映农业强国、农业强省建设的进展和成效;更要注意通过构建科学、合理的农业强国及农业强省建设指标体系,引导农业强国甚至农业
4、强省建设高质量发展,防止因构建的指标体系质量不高,导致农业强国甚至农业强省建设误人歧途。*本文为研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合研究”(编号:2 1ZDA027)的阶段性成果。096全球化2 0 2 3年第5期一、明确构建指标体系的目的和需求指标体系是根据社会经济现象的内涵特征及其影响因素而编制,由若干相互联系、相互依存但又不相互重叠的统计指标,按照一定逻辑关系组成的有机整体(邹顺华,2 0 10)。如何构建、构建什么样的农业强国(甚至农业强省,下同)建设指标体系,在很大程度上取决于我们构建指标体系的目的何在,我们期望通过这套
5、指标体系发挥什么样的功能作用。依据构建目的或功能作用不同,形成的农业强国建设指标体系也应有所不同。通常,按照构建目的或功能作用,指标体系可分别用于识别、描述、评价、预测和监测,进行事前引导、事中监测、事后评价。以农业强国建设为例,识别指标体系主要用于辨识一个国家是否为农业强国。如姜长云(2 0 2 3a)在农业强国一书中,将2 0 2 0 年人均国内生产总值(GDP)达到世界银行划定的高收入国家平均水平的7 0%、具有规模化的农业比较优势和强势竞争力,作为两个“一票否决”指标,据此判断世界上哪些国家属于农业强国。描述指标体系主要用于反映一个国家在推进农业强国建设方面的实际进展和成效,比如2 0
6、 2 3年中央一号文件明确提出,“要立足国情农情,体现中国特色,建设供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的农业强国”。那么,我们可以构建一个描述指标体系,从不同侧面分别反映供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强的发展状况,借此反映我国推进农业强国建设的实际进展,并将报告期与基期进行比较。评价指标体系主要用于评价一个国家在推进农业强国建设方面的进展、成效及其与目标值的差距,重在引导各类经济主体推进农业强国建设的总体行为或努力方向。而为了评价一个国家在推进农业强国建设方面的进展和成效,往往需要针对各指标设立建成农业强国或农业强国建设达到一定阶段的目标值。比
7、如,以特定时点现有农业强国在相关指标上的平均值或基本值作为未来某一时期我国农业强国建设的目标值,并将我国当前在各指标上的现状值与目标值或基本值进行比较。预测指标体系主要基于现状和未来影响因素、情景假定,用于预测农业强国建设的未来发展。监测指标体系主要用于监测农业强国建设过程中可能面临的风险隐患或重点领域、关键环节失衡失控现象,并进行预警,通常对应不同的警情区间,如设置红灯区、黄灯区、绿灯区,或设置不同的警戒线。当前在我国,构建农业强国建设的指标体系,首先需要科学辨识构建指标体系的目的何在,是要构建识别指标体系,还是要构建描述、评价、预测或监测指标体系?要重点关注识别指标体系、描述指标体系、评价
8、指标体系的差异,不宜将农业强国的识别指标体系与描述、评价指标体系混同。当前我国在总体上与农业强国差距较大,建成农业强国是我们的长期战略目标。构建农业强国的识别指标体系,主要用于判断世界上哪些国家属于农业强国,不存在识别我国是否属于农业强国的问题。我国推进农业强国建设在总体上仍属于开局起步阶段,对农业强国内涵特征的认识也待提升。构建农业强国建设的指标体系,要基于对农业强国内涵特征和发展难点的科学把握;这本身有个随着实践、政策和理论的发展而逐步深化认识的过程。因此,当前在我国,构建农业强国建设的指标体系,重点不在构建预测、监测指标体系,而在于构建描述、评价指标体系。无论是描述指标体系还是评价指标体
9、系,指标体系的设置不仅应该做到重要指标不缺失,还应尽量减少指标之间的重叠交叉或因果关系,避免有意无意地在某些重要领域强调过度或形成评价盲区,导致描述不准或误评误判问题。之前,有中共中央、国务院:关于做好2 0 2 3年全面推进乡村振兴重点工作的意见,中国政府网,2 0 2 3年2 月13日,htp:/w w w.gov,cn/zhengce/2023-02/13/content_ 5741370.htm。097关于构建农业强国、农业强省建设指标体系的思考些专家在构建农业现代化或乡村振兴指标体系的过程中,经常出现某些重要指标因为难以量化而被弃之不用。用这种方法构建的指标体系进行评价,实际上相当于
10、用一个残疾人的标准来要求正常人,误评误判是难免的。比如说,一个正常人有头有四肢,头和右手、左右下肢都有合适的指标去量化,但左手因为没有找到合适的量化指标就在构建指标体系时将其忽略,这相当于用缺少左手的人来要求正常人,显然是不合适的。也有一些专家在设置的指标体系中,部分指标之间存在严重的多重共线性问题,指标之间存在较高程度的相关关系,甚至互为因果,由此很容易形成部分指标权重被有意无意高估的问题,难免导致评价失真。农业强国建设的指标体系,在很大程度上反映了我们对农业强国的衡量标准和推进农业强国建设的行为准则。而“衡量标准关系重大。我们衡量什么影响我们做什么。如果我们的衡量标准有误,那么我们奋力争取
11、的东西也将是错误的”,甚至“我们构筑的理论、我们检验的假设和我们持有的观点都由我们的衡量标准系统决定”(斯蒂格利茨等,2 0 10)。因此,在服务农业强国建设构建相关指标体系的过程中,对于未来看不准的,特别是中长期的,应该留个模糊地带,为未来的深化认识提供必要的选择空间或回旋余地;切忌对未来看不准的现象盲目设置指标强行量化,导致指标体系构建中出现“先污染再治理”的问题,从而误导决策,将农业强国建设引入歧途。至于有些研究者自已对什么是农业强国都一知半解,就自以为是,装作胸有成竹的样子,似乎站在上帝或绝对真理的角度来对农业强国建设指手画脚,草率构建一套自已都拿不准的指标体系来“剪裁”或“度量”农业
12、强国建设实践,则是不负责任的。农业强省可以从两种维度来思考。一是省与省之间比较。有的省份根据农业发展的若干绩效和竞争力指标,完全可以说自已是农业强省,因为该省相对于其他省份农业发展具有较为明显的比较优势和强势竞争力;二是在农业强国建设的坐标系中考虑,农业强省是农业强国在省级层面的具体化,农业强省建设是农业强国建设的区域支撑,要按照建设农业强国的要求,来衡量农业强省建设。本文思考的农业强省建设,采取第二种维度,即在农业强国建设的坐标系中考虑和要求农业强省建设。农业强国建设是个有机整体,需要各省份各部门各领域相关行动协同推进。有些省份在推进农业强国建设中具有重要的战略地位,推进农业强省建设的条件也
13、得天独厚。对于这些省份来说,加快推进农业强省建设是国家的要求,也是其自身的责任担当。引导发展基础和资源赋各异的省份,分别探讨推进农业强国建设的不同道路和模式,有利于丰富我国农业强国建设的内涵,推进我国农业强国建设行稳致远,促进不同道路、不同模式各展其长、优势互补、协同发力。但是,对于更多的省份来说,与其说要推进农业强省建设,不如找准其在我国加快建设农业强国中的独特方位(姜长云,2 0 2 3b)和比较优势,扬长避短,做出自已的独特贡献。可见,在构建农业强省建设指标体系的过程中,也不宜简单搬用农业强国建设的指标体系。为推动农业强省建设高质量发展,相关省份在构建农业强省建设指标体系的过程中,也要立
14、足自身的资源烹赋和推动农业强省建设的现实基础,面向未来需求,注意因地制宜、扬长避短,努力发挥指标体系的导向作用。某些指标对于甲省比较重要,但对于乙省可能无足轻重,这种现象是正常的。构建农业强省建设指标体系,要注意把影响本省推进农业强省建设的关键指标选出来,把一些无关痛痒的指标踢出去,通过构建高质量的指标体系,引领农业强省建设高质量发展。指在指标体系构建中形成严重偏差,若干年后因发现这种偏差及其带来的问题再来治理这种偏差的现象。098全球化2 0 2 3年第5期二、重视指标体系的积极引导作用但不能盲目迷信指标体系我们构建的农业强国建设指标体系,特别是描述指标体系或评价指标体系,往往是基于我们对农
15、业强国内涵特征和时代要求的科学认识。因此,相关指标体系,特别是描述、评价指标体系,可在一定程度上作为引导我们推进农业强国建设的行为准则,要注意发挥指标体系考核评价对推进农业强国建设的积极引导作用。只有这样,构建农业强国建设描述或评价指标体系,才具有必要性和实用价值。下文重点就农业强国建设的描述、评价指标体系进行分析。农业强国或农业强省建设本是一个生命有机体,内涵极其丰富,其内在组成部分之间往往存在千丝万缕的联系。任何一个描述或评价指标体系,都只能从若干维度或相关重要领域,就农业强国或农业强省建设的主要进展和成效进行粗略的、框架性的反映,难以全面、详细、准确地反映农业强国或农业强省建设的全貌。如
16、保障粮食安全和重要农产品有效供给是建设农业强国的底线要求,在此方面除有总量要求外,还有结构要求。而无论构建的指标体系多么精美,都只能粗略反映保障粮食安全和重要农产品有效供给的基本要求,难以做到尽善尽美。由于指标设置容易出现以偏概全甚至盲人摸象问题,基于数据可得性方面的考虑有时难免会使用替代性指标。特别是指标体系的构建、指标选择、数据获取甚至描述、评价结果的分析,往往是建立在研究者有限理性的基础之上,多数情况下只能粗略反映农业强国或农业强省建设的外在表现,难以揭示其本质或内在机制。基于绩效和利益的关联,有些研究者还会自觉不自觉地产生对某些指标的特殊偏好,比如选择容易凸显、容易提高地方政府政绩的指
17、标,轻视不易凸显、难以提高地方政府政绩的指标,甚至不惜对量化指标数据“动手脚”,或倒果为因一一不是为了建设农业强国而提升某些绩效指标,而是面向提升某些绩效指标的需求推进农业强国建设,从而影响农业强国建设的高质量发展。前几年在新农村建设中,许多地方比较重视交通要道两旁的绿化或美丽宜居乡村建设,造成部分地方推进的新农村建设看起来很美,但农民不欢迎不认同也不愿意参与,与此有很大关系。因此,在推进农业强国或农业强省建设的过程中,一方面,要加强对指标体系及其科学应用的研究;另一方面,要努力防止出现片面痴迷、崇拜、固恋指标体系的倾向,特别是要防止将农业强国建设简化为要求主要根据指标考核结果“修正”甚至“纠
18、偏”农业强国建设实践的过程。要防止因此导致农业强国或农业强省建设的实践偏离丰富多彩的现实基础和时代要求。美国华盛顿天主教大学杰出教授杰瑞穆勒(2 0 2 0)指出,“指标其实可以成为好东西,只要我们是用它来辅助一一而非替代一一基于个人经验的判断力”;但是,“今日各式各样的组织都深信,成功的必经之路就是量化人的绩效,公布结果,并根据数字来分配酬劳。但是,当我们饱含热情地投人具有科学严谨性的评估过程,我们却由测量绩效,变成了痴迷于测量本身。这就带来了指标的暴政”,它始终威胁着人类生活的品质,甚至是最重要机构的诚实性。在我国推进农业强国建设的过程中,杰瑞穆勒的警示是值得铭记的。在研究农业强国或农业强
19、省建设的成效时,减少“指标固恋”或对指标体系的痴迷,适当参考、全面审视“经验丰富的专业人士”特别是农业强国、农业强省建设利益相关者、参与者“针对特定情景的判断”,是重要的。构建农业强国或农业强省建设的描述或评价指标体系,包括设置考核评价指标,原意是旨在引导、督促甚至检查参与者的行为。但是,“每一种量化,都有办法做手脚”“量化绩效的压力,会造成扭曲和分心效应”(杰瑞穆勒,2 0 2 0)。过度依赖指标体系评价,也会导致我们片面侧重于那些易于衡量的东西,甚至因指标体系诱发价值偏好,导致相关行为主体主要是按照考核指标的要求开展工099关于构建农业强国、农业强省建设指标体系的思考作,对那些不在考核指标
20、之列的工作视而不见。在指标体系中权重高的工作多做、权重少的工作少做、没有权重的工作不做,甚至出现类似“为了考试而教学”的倾向。如推进农业强国建设,需要着力提高现代农业产业体系或现代农业产业链供应链的创新力、竞争力和可持续发展能力。这些都可以通过若干指标来体现。但是,作为其背后支撑的产业生态、产业公地建设才是提升其创新力、竞争力和可持续发展能力的雄厚底蕴。在推进农业强国或农业强省建设的过程中,如果只重视创新力、竞争力、可持续发展能力这些“毛”,不重视其背后的产业生态、产业公地建设这张“皮”;那么,“皮之不存,毛将焉附”?推进农业强国甚至农业强省建设,要防止因此成为“一时的热闹”而影响其可持续性。
21、注意发挥指标体系的积极引导作用,警惕指标体系迷信,还需注意指标体系的设置不宜追求“一个模子框到底”。农业强国建设也好,农业强省建设也罢,指标体系的设置不仅基于对农业强国、农业强省内涵特征和本质要求的认识,还要基于对农业强国、农业强省建设现实基础、时代要求和发展瓶颈、关键问题的科学研判。指标体系甚至特定指标的设置,往往基于这些背景,具有一定的“生命周期”,体现较强的时效性和前瞻性。当前,我们处于一个发展环境不稳定不确定性明显增加的时代。当发展环境、发展背景出现明显的质的变化或阶段性转变时,原先适用的指标体系或部分指标很可能失去其存在价值。因此,顺应时代要求,更新指标体系或特定指标设置,调整其重点
22、或引导方向,就是引导农业强国或农业强省建设高质量发展的必然要求。构建农业强国或农业强省建设的指标体系,不宜追求“一劳永逸”,要注意顺应时代要求和发展阶段的变化进行适时更新,借此调整重点关注和引导方向。况且,农业强国、农业强省建设本身有个“打铁没样,边打边像”的过程。随着认识的深化,动态调整或完善指标体系,也有利于通过指标体系的高质量设置,引导农业强国或农业强省建设的高质量发展。基于这种判断,我们认为,当前设置农业强国、农业强省建设的指标体系,宜以2 0 35年或其之前的时间节点为主,对于更长期的目标,如到2 1世纪中叶建成农业强国的目标则宜粗不宜细。农业强国、农业强省建设本身是个“水涨船高”的
23、过程。现有世界农业强国今后的发展很可能出现一些新现象新趋势新潮流。这些方面应该影响农业强国、农业强省建设的指标设置。无视这些新现象新趋势新潮流,很可能导致我国的农业强国建设离真正的世界农业强国“共同特征”偏差较大,而且这种偏差很可能与“基于自已国情的中国特色”无关。从这种角度考虑,构建农业强国或农业强省建设的指标体系,也应以2 0 35年及其之前的时间为重点。三、关于评价指标体系中若干具体指标的建议在农业强国一书中,姜长云(2 0 2 3a)提出了“农业强国2 0 2 0 年主要评价指标”,并与相关国家进行了比较。但从严格意义上说,该书重点探讨什么是农业强国、农业强国有哪些具体表征、推进农业强
24、国建设有哪些共同经验和普遍趋势。而对农业强国评价指标的分析还是比较粗略的。较为准确地说,其中有的指标,如“农业比较优势和强势竞争力例证”更多地应该算作农业强国的识别指标,而非评价指标。近期,关于农业强国或农业强省描述或评价指标体系的研究,虽然许多方面都在积极展开,但就总体而言,还未见较为成熟的研究成果发布。有的专家在会议发言中提出,土地生产率、劳动生产率、资源利用率应该是农业强国建设的重要评价指标。这种分析是有道理的。但是,具体操作起来,土地生产率、劳动生产率、资源利用率到底选择什么指标,还需要结合指标含义、指标属性和数据可得性慎重选择。如单位耕地面积农业增加值,2 0 2 0 年我国是9 4
25、6 4.49 美元/公顷;在我100全球化2 0 2 3年第5期们筛选的11个世界农业强国中,除加拿大和新西兰当年数据缺失外,我国仅低于以色列、荷兰和日本(分别为14317.0 1美元/公顷、1447 8.2 2 美元/公顷和12 8 2 4.6 5美元/公项);相比之下,澳大利亚、德国、丹麦、法国、意大利和美国分别仅及我国的9.2%、2 6.5%、2 1.5%、2 4.4%、58.9%和13.4%。土地生产率16000140001200010000美)80006000400020000单位耕地面积农业固定资产形成总额德国丹麦法国加拿大以色列一一农业人均耕地面积0国美日本荷兰新西兰140120
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