构建东北全面振兴的经济地理新格局——基于“哈长沈大”一轴战略的思考.pdf
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1、一、引言东北地区在我国经济发展中的作用举足轻重。12023年9月,习近平总书记主持召开新时代推动东北全面振兴座谈会中指出,“当前,推动东北全面振兴面临新的重大机遇”,要“进一步凸显东北的重要战略地位”以构建新发展格局。2进入21世纪,东北振兴成为我国区域协调发展的重要战略部署。2002 年,中共十六大报告首次提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”;2003年,中共中央、国务院印发关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见,正式拉开东北振兴的序幕。此后,东北振兴作为我国历次五年规划中区域协调发展战略的核心内容和关键环节,影响着中国经济发展的整体质量。3“十三五”时期,国家于2016年
2、连续发布四个中央指导文件,开【学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想 东北全面振兴】构建东北全面振兴的经济地理新格局摘要 东北全面振兴要破除经济增长滞后与人口条件恶化的困境,关键在于构建科学的空间发展模式与区域内协同联动发展机制,培育东北整体经济发展内生动力。东北产业竞争力式微、对内对外经济联系较弱是内生动力不足的具体映射,是多方因素叠加的结果。基于“点轴系统”理论和协同理论构建东北发展机制分析框架,结合东北发展的基本条件与底层逻辑,东北全面振兴的新思路应为打造“哈长沈大”一轴战略,构建涵盖哈尔滨、长春、沈阳、大连东北四大中心城市的区域协同联动发展模式,通过政策协同、产业协同、创新协同与开放
3、协同开创东北新发展格局,增强东北地区整体竞争力。这一战略有助于对内增强融入国内大循环的内生动力与可靠性,对外提升参与国际大循环的质量和水平,加强东北与东北亚国家经济合作的战略升级,推动东北成为东北亚区域合作的高地。关键词东北全面振兴;“哈长沈大”一轴战略;“点轴系统”理论;协同发展模式基金项目 清华大学自主科研计划(2022THZWYY01);清华大学文科建设“双高”计划创新专项课题(2021TSG08303)作者简介 周绍杰,清华大学公共管理学院长聘教授,博士生导师;薛婧,天津科技大学经济与管理学院讲师。中图分类号F061.5文献标识码A文章编号1001-6198(2023)06-0013-
4、12周绍杰薛婧基于“哈长沈大”一轴战略的思考13启新一轮东北振兴。4“十四五”时期,“十四五”规划和2021年出台的东北全面振兴“十四五”实施方案均着重指出东北地区的重要战略地位。中共二十大报告进一步提出推动东北全面振兴取得新突破,强调东北振兴的“全面性”和“新突破”。在新时代,面对新发展形势,东北振兴是高质量、可持续的振兴,是全面、全方位的振兴。52018年9月,习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上为东北地区未来发展标定了方位,东北地区“维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要,关乎国家发展大局”6。东北全面振兴“十四五”实施方案提出,“到2025年,东北
5、振兴重点领域取得新突破,维护五大安全的能力得到新提高”7的重要目标。2023年 9月,习近平总书记再次强调,“牢牢把握东北在维护国家五大安全中的重要使命”8。“五大安全”是对东北发展方向与任务的高度凝练,是新时代东北振兴的基本定位。“五大安全”就是要求东北地区在这五大方面发挥重要作用,尤其是在国家统筹发展和安全中扮演关键角色,在“五大安全”中形成对国家重大战略的坚强支撑。东北振兴战略实施20年以来,国家对东北地区的政策支持力度不断加大,东北经济社会发展取得一定成绩。但也应注意到,东北振兴战略效果较弱9,战略实践未达预期。10东北经济在全国的排名位次不断下滑,经济总量占全国的比重自 1976 年
6、后始终在下降,形成局部地区“塌陷”11,已成为制约我国区域经济协调发展的最大挑战和最大短板。总体来看,过去20年东北三省的GDP和人口占全国的比重均呈现持续下降趋势,东北与东部的发展差距不断扩大,经济发展态势也明显弱于中西部地区,陷入人口条件恶化与经济增长滞后的循环。在新发展阶段,东北地区的发展矛盾和问题将更加突出,尤其在复杂多变的内外部环境下,东北振兴将面临更为复杂的发展条件。这也迫切要求东北振兴要立足于国家“双循环”发展大局,探索东北发展新思路、构建新战略,进而取得东北全面振兴新突破。东北经济发展是研究者们长期关注的焦点。对于东北“衰落”的具体表现,现有研究已达成基本共识。进入20世纪90
7、年代,东北工业陷入严重困境,老工业基地的工业衰退被称为“东北现象”12,2013年起东北三省GDP增速断崖式下跌,出现“新东北现象”13。这一方面反映出东北振兴任务的艰巨,另一方面也表明既有东北振兴战略的实施效果存在偏差,东北陷入“振兴衰落再振兴”的怪圈14,主要表现在资源依赖型产业与重工业陷入困境15、人口严重萎缩16、消费需求不振等方面。17关于“东北现象”“新东北现象”的归因与对策分析则从不同角度展开讨论。张宇指出,“东北现象”的本质原因在于制度,东北振兴的关键在于制度“振兴”。18李政等认为创新驱动发展战略应是东北振兴的基点和关键。19邴正等侧重讨论了东北地区产业结构与社会结构的双向改
8、造。20也有研究强调城市群发展与空间规划对东北振兴的重要意义。21东北域内经济与人口规模的同时滑落值得引起重视22,但目前相关研究还较为匮乏。东北全面振兴的首要任务为破除东北人口条件恶化与经济增长滞后的困境。以往,东北振兴战略的推进往往是三省各自为战,区域一体化水平较低,没有形成东北地区整体经济发展的合力和整体优势,难以激发东北经济发展的内生动力,严重阻碍了东北地区的全面振兴。当前,东北全面振兴不仅遇到前所未有的机遇,也面临着极其复杂的挑战,迫切需要探索东北全面振兴的新思路、构建发展新战略,从而实现东北全面振兴战略的新突破。这种新突破的关键在于抓住构建以国内大循环为主体、国内国际“双循环”相互
9、促进的新发展格局的重要战略机遇期,重塑东北区域发展的经济地理新格局。为此,本文提出构建“哈长沈大”一轴战略,构建哈尔滨、长春、沈阳、大连东北四大中心城市的区域内协同联动发展模式,通过政策协同、产业协同、创新协同与开放协同推动东北三省经济一体化,整合、集聚东北地区整体优势,构建东北全面振兴的新格局。二、东北发展新现象及成因(一)东北新现象:增长“洼地”与人口“失血”东北经济形势严峻、低于全国平均水平,伴随而来的人口外流、老龄化加重等一系列人口问题逐步凸显。在此背景下,从人口与经济的运动过程和互动关系出发揭示东北发展困境具有重要意义。14实施东北振兴战略以来,效果尚未达到预期,黑吉辽三省GDP和人
10、口占全国比重呈显著下降趋势,东北地区已成为导致我国南北差距扩大的重点区域。23从经济发展来看,20022021年,东北地区GDP占全国比重由9.0%下降至4.9%,下降了4.1个百分点,而同期中部和西部地区GDP占比分别提高了2.8个百分点和3.6个百分点(见表1)。从人均GDP比较来看,东北地区人均GDP在2002年是全国平均水平的107.1%,至2021年则为全国平均水平的 71%,已经明显低于中西部地区(见表1)。东北已成为我国经济增长的“洼地”。尽管东北地区的整体区位条件优越于西部地区,但东北经济增长势头已明显落后于西部,而且这种落后趋势目前并未停止。表1四大经济板块人口与GDP占全国
11、比重年份区域200220052010201520202021GDP占全国比重(%)东北9.07.86.96.05.04.9东部54.355.353.952.552.052.1中部19.219.520.721.421.822.0西部17.517.418.520.021.121.1人口占全国比重(%)东北8.48.48.27.67.06.9东部35.636.338.039.240.040.1中部27.927.426.826.225.825.8西部28.127.927.027.027.227.1人均GDP(全国平均=100)东北107.192.984.178.971.471.0东部152.5152.
12、3141.8133.9130.0129.9中部68.871.277.281.784.585.3西部62.362.468.574.177.677.9数据来源:根据国家统计局数据库(http:/ 2010 年。东北人口规模从2010 年的 10955 万人下降至 2021 年的 9729 万人,人口减少 10%,其规模相当于河南省全省人口,人口“失血”现象严重(见图1a)。从各省人口规模变化来看,2002年至今,黑龙江减少708万人,下降 23%;吉林省人口减少 372万人,下降 16%;辽宁省减少146万人,下降3%(见图1b)。与此同时,年轻人口的迁移进一步加剧了东北人口的老龄化,东北三省36
13、个城市全部进入深度老龄化阶段。20102020年期间,东北65岁及以上人口比例从9.1%上升至 16.4%,而同期全国平均水平从 8.9%上升至13.5%。24预计至2025年东北65岁及以上人口比例将达到20%左右。人口老龄化一方面使得东北发展的人力资源支撑弱化,另一方面也造成东北的企业成本、政府债务及社会保障负担加重。25东北地区人口流失严重、老龄化加速导致人力资本总量减少、有效劳动力不足,限制了技术的进步和劳动生产率的提高,将进一步阻碍东北经济发展。26因此,人口条件的持续恶化说明,东北地区已陷入经济发展相对滞后与人口“失血”的恶性循环,东北地区发展相对落后的趋势仍将继续。图1a 东北地
14、区与全国人口规模变化趋势;b 东北三省人口规模变化趋势数据来源:根据国家统计局数据库(http:/ 年、2009 年、2011年我国分批确定的 69个资源枯竭型城市中,东北地区占20个,超过总数的25%。2003年东北振兴以来,东北石油基础储量减少了约 20%,占全国的比例由 2003 年的 42.76%降至 2016 年的25.76%。东北煤炭储量占全国总储量的比例由2003年4.77%降至2016年3.96%,同期铁矿资源的占比由29.85%降至27.99%,天然气占比由2007年的7.71%降至2016年的4.44%。28其次,体制机制转型滞后导致东北市场机制发育不充分。长期以来,东北地
15、区受计划经济思维影响较重,政府与市场的关系错位,营商环境不佳。一方面,东北地区国有企业改革不到位严重制约着国有企业自身与国有经济整体的发展。相当一部分技术水平高、产业基础好的东北制造类国有企业因企业经营管理机制转换不到位而破产重组,阻碍了国有经济发展。经测算,2020年东北三省地方国有企业资产总额约为7万亿,仅为江苏一省的30%左右。另一方面,营商环境欠佳制约了东北民营经济发展。2023年中华全国工商业联合会发布的报告表明,中国民营企业 500 强中,东北仅有5家,其中辽宁3家、吉林1家、黑龙江1家;而同期东部地区有396家,中部地区有58家,西部地区有41家上榜企业。29需要指出的是,201
16、8年东北三省有14家民营企业进入500强。因此,东北三省无论是国有经济还是民营经济都存在发展滞后的问题。造成这种局面的根本原因是,因体制机制改革滞后导致市场机制发育不健全,进而使市场机制在资源配置中没有起到决定性作用,压制了市场主体的创新潜能,限制了地区产业升级,导致东北三省作为老工业基地的制造业竞争力呈现明显衰落。此外,受传统计划经济影响形成的地方性文化阻碍了市场机制的有效运行及市场充分发挥资源配置的作用。例如,在居民就业偏好方面,对国有单位的就业偏好也限制了民营经济的发展;在商业文化方面,官本位思想严重和契约精神淡薄也导致市场机制发育缺乏文化支撑。总体来讲,市场机制发育不健全压制了东北经济
17、发展的潜能,最终影响家庭收入增长及消费需求扩大。第三,创新驱动能力不足是东北产业竞争力衰落的直接原因。2008年之后,创新成为各地区实现产业升级的关键因素。从创新能力综合指标排名来看,2010年后东北三省创新能力综合指标排名持续下降,辽吉黑三省的创新指数排名分别从第8名、16第15名、第16名,下滑至2021年的第20名、第19名和第26名,创新能力显著下滑(见图2a)。这也对应了该时期东北经济排名显著下滑的态势。其中,20012012年间,辽宁省创新能力排名基本稳定在全国前10位,而后辽宁省创新能力排名从全国第8位一直下降到第20位。尽管吉林省的创新能力综合指标得分排名在2021年上升至19
18、位,但20012020年,吉林省创新能力综合指标得分的全国排名由第10名下滑至第28名。同期,黑龙江省的创新能力排名总体也呈现下滑趋势,2014年以来排名始终在20名之后,2020年已下降至29名。根据创新能力分项指标测度及排名,创新环境不佳是制约东北地区创新能力提升的重要原因,辽吉黑三省的创新环境得分全国排名在2021年分别为第25名、第28名和第30名(见图2b)。创新能力不足是东北制造业整体竞争力较差的原因之一。根据中国企业联合会和中国企业家协会公布的数据,2022年中国制造企业500强,东部地区有362家,中部地区有73家,西部地区有55家,东北三省仅有10家上榜,与广西一省相当。30
19、其中,辽宁4家、吉林和黑龙江各3家。从制造业民营企业 500强的区域比较来看,东北地区 2021年仅有8家,营业收入仅占1.51%;而东部地区有371家,中部地区有76家,西部地区有45家上榜企业。31从制造业集群发展来看,在45个国家先进制造业集群中,东部地区有30个先进制造业集群,中部地区有8个,西部地区有5个,而东北地区仅有2个。32图2a东北三省创新能力综合指标全国排名趋势;b东北三省2021年创新能力分项指标全国排名数据来源:根据 中国区域创新能力评价报告 2021,2021 年 12 月 14 日,https:/ 36%;四市 2020 年 GDP 总量约为 2.5 万亿,占东北地
20、区GDP比重为50%。第三,四大城市交通连接便利。哈大高铁除覆盖这四大城市外,还途经6个地级市,从哈尔滨到大连交通最快用时仅 4个小时。因此,一轴区域是东北经济的“脊梁”“制高点”和“增长极”,对周边区域具有带动和辐射作用,可以成为东北全面振兴的新思路和重要抓手。(三)“一轴战略”与重塑区域经济地理实施“一轴战略”有利于重塑东北区域经济地理。从空间布局来看,“哈长沈大”一轴贯穿哈长城市群和辽中南城市群两大城市群,对接辽宁沿海经济带建设。“一轴战略”的实施有助于推进东北区域一体化,有助于东北地区融入国家“双循环”发展格局。东北地区应充分利用“一轴战略”主动协整内部循环,同时协同与国内其他市场、国
21、际市场的关系,积极融入外部循环。首先,实施“一轴战略”有助于增强东北四大主干城市的经济联系及产业协同发展,形成东北经济的内聚力,有利于整合区域内部优势,扩大域内要素配置范围,提高域内要素配置效率,进而提升东北地区对外部区域的产业输出能力,推进整个东北经济融入全国大循环体系。其次,“一轴战略”有助于东北地区增强融入国际大循环的水平和质量。东北地区位于东北亚几何中心45,与俄罗斯、朝鲜、蒙古国接壤,与日本、韩国隔海相望,是我国面向东北亚开放的前沿区域。需要指出的是,东北亚是全球经济最具发展潜力的板块,是大国博弈、地缘政治错综复杂的地区。经济全球化与区域经济一体化的国际大趋势要求东北亚地区加强国际区
22、域经济合作以应对全球化所带来的各种挑战46,促进我国东北地区融入东北亚经贸合作意义重大而深远。第三,“一轴战略”有助于推进东北地区对接国家对外开放战略。充分利用区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)发展对日韩的经贸合作,特别是加强东北地区与日韩在先进制造业领域的合作,为东北三省更深程度融入东北亚经济圈创造根据国家统计局数据库(http:/ 20%,但是第一产业占全国比重仅为9.0%。这表明东北地21区第一产业的增加值水平较低。因此,在继续巩固东北对于国家粮食安全的条件下,提高农业部门的增加值率是东北农业发展的方向,而提高农业产业化水平有助于提高农业部门增加值率。推进东北统一农业大市场建设有助于提
23、高农业产业化水平。此外,积极采用智能技术和绿色技术推动农业高质量发展也是东北农业发展的重要方向。东北三省还是我国森林覆盖率最高的地区,森林覆盖率超过40%,林木蓄积量占全国18%左右。因此,未来在国家推进“双碳”目标的过程中,积极发挥东北三省碳汇优势,将发展碳汇经济作为东北经济的新增长点。第三,大力推进一轴区域资本市场一体化发展,鼓励各类金融实体在一轴区域创新金融服务,引导金融机构支持东北农业产业化、一轴区域产业集群以及民营经济融资需求。第四,做强、做大龙头企业。目前东北仅有12家企业进入中国500强,其中辽宁10家,吉林和黑龙江两省各仅有1家。这也表明东北三省整体缺乏龙头企业,这对于产业做大
24、做强非常不利。因此,要积极通过市场化手段培育东北地区龙头企业,充分发挥龙头企业在产业布局分工的积极作用。培育一轴区域的产业协同发展与竞争优势,打造东北区域内产业链、供应链、价值链、创新链,以增强与外部区域对接能力,加强区域内循环,进而强化参与“双循环”战略。做强龙头企业的同时,积极培育“专精特新”企业,激活中小企业,实现央企、国企与民营经济协调发展的格局。(三)创新协同:打造一轴创新协同体系第一,充分发挥省部联席会议的协调功能,充分调用区域内高等院校等创新资源,打造一轴区域的创新生态体系,促进协同创新以及科技成果转化。东北振兴必须要走创新发展道路。随着创新对于经济发展的作用日益增强,创新能力不
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