地方政府如何填补资金缺口?.pdf
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1、北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库摘要近期,社会各界高度关注地方财政问题。本报告重点分析了当前地方政府资金缺口的现状、填补方式和存在问题,并提出针对性建议。地方政府资金缺口的填补方式可以分为两类,一是对预算内两本账(一般公共预算+政府性基金)的收支缺口(支出减去收入)的填补
2、方式,二是对预算外地方政府资金缺口的填补方式。对对于于前前者者来来说说,地方政府高度依靠外部力量填补预算内两本账的收支缺口,主要来自中央净转移支付和债务收入,但两者的腾挪空间越发逼仄。专项债变相成为一般公共预算账本的融资工具,省级政府通过一般债净收入和中央净转移支付从下级政府腾挪资金。对对于于后后者者来来说说,城投平台举债是填补预算外地方政府资金缺口的重要方式,银行信贷是城投平台带息债务的主要资金来源,但城投平台的银行信贷未出现实质性违约,主要是银行自己消化债务风险。金融机构对经济发达地区的城投平台有过度发放便宜资金的冲动,建立在债务基础上的经济繁荣可持续性存疑。地方财政存在专项债融资和银行内
3、部消化城投平台债务风险较大、中央对中西部地区大规模转移支付的可持续性存疑、省级和下级政府的收支矛盾加剧等问题。建议适度提升新增地方一般债的额度、优化跨地区经营企业税收上缴地的分配、利用数字技术建设“阳光财政”。_北大汇丰智库经济组(撰稿人:邹欣)成稿时间:2023 年 9 月 19 日|总第*期|2023-2024 学年第*期联系人:程云(0755-26032270,)北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库
4、北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库1一、从地方财政收支缺口看地方财政的发展情况近年来,各省市的财政收支缺口问题越来越严峻,但在地方政府公开的一般公共预算收支平衡表和政府性基金收支平衡表中,地方政府可以通过调入调出项、结转结余项、债务融资项等多种方式做平财政收支,这其中蕴涵了大量的信息,但鲜少有人分析。本报告从地方政府收支缺口的角度,详细分析了一般公共预算和政府性基金两本账收支缺口的主要特征。1.一般公共预算:依赖中央净转移支付和净调入填补财政收支缺口,考虑中央净转移支付后的赤字率处于安全区间该部分
5、从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系、各省市一般公共预算收支缺口(扣除中央净转移支付后)的发展趋势、各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式、各省市省级和下级财政之间的关系四个维度全方位地展现地方政府一般公共预算的主要特征。(1)中央净转移支付与财政收支缺口的关系从各省市中央净转移支付和一般公共预算收支缺口的关系来看,主要有三个特征:一一是是 2 20 00 08 8 年年和和 2 20 01 15 5 年年是是两两个个分分水水岭岭,与与地地方方政政府府融融资资政政策策的的放放松松有有关关。如图 1 所示,2008 年以前,中央对地方的净转移支付能够覆盖大多数省市
6、的一般公共预算收支缺口;但从 2009 年开始,中央放松地方政府的债务融资,试点发行地方债,地方政府可以从其他项目腾挪填补收支缺口,中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量明显减少;2015 年,新预算法(2014 年修订版)开始执行,地方政府可以公开发行一般债和专项债以后,中央净转移支付收入大于一般公共预算收支缺口的省市数量基本上保持在 2 个以内。地地方方政政府府财财权权和和事事权权的的不不匹匹配配以以及及地地方方政政府府的的政政绩绩追追求求是是导导致致地地方方政政府府一一般般公公共共预预算算账账本本存存在在收收支支缺缺口口的的主主要要原原因因。从 2008 年“四万亿”推出以
7、来,中央有意识的放松地方政府的债务融资,试点发行地方债,2015 年更是放开了全国范围内各地的地方政府债券发行,说明中央已经意识到中央对地方的净转移支付不足以弥补地方政府一般公共预算账本的资金缺口,还需要债务融资,根本原因是 2008年经济下行压力加大后,地方的财权和事权存在不匹配的问题。另外,地方政府北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰
8、智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库2还需要从预算外进行融资,且在很长一段时间内,预算外资金是地方政府大规模基建投资的重要资金来源,这可能与地方政府追求政绩表现强相关。图图 1 1:中中央央净净转转移移支支付付可可以以覆覆盖盖一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口的的省省市市数数量量注:具体的计算方式是统计(一般公共预算支出-一般公共预算收入)-(中央转移支付-地方上解中央)小于零的省市数量。这里的省市指的是全国 31 个省市,下同。由于数据的可得性限制,2021 年只有 28 个省市,下同;2022 年只有 21 个省市,下同。本报告对各地财政部门预算执行报告和
9、决算表的数据搜集截至 2023 年 7 月 14 日,下同。数据来源:各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴,北大汇丰智库。二二是是中中央央净净转转移移支支付付是是导导致致中中西西部部地地区区不不同同口口径径赤赤字字率率差差距距较较大大的的决决定定因因素素,说说明明中中西西部部地地区区较较为为依依赖赖中中央央净净转转移移支支付付,这这对对中中央央净净转转移移支支付付的的可可持持续续性性提提出出较较高高要要求求。如表 1 所示,2015 年以来,除上海外,30 个省市的一般赤字率(一般公共预算收支缺口/名义 GDP 规模)都大于 3%。但考虑了中央净转移支付后,2015年至 2019
10、 年,只有 8 个省市狭义赤字率(一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义 GDP 规模)大于 3%,且都在个位数以内;2020 年以来,只有江西的狭义赤字率大于 3%。其中,中西部地区狭义赤字率较一般赤字率明显改善,改善幅度大多超过 10 个百分点,中央净转移支付是中西部地区填补收支缺口的重要方式。表表 1 1:3 31 1 个个省省市市不不同同时时间间段段的的平平均均一一般般赤赤字字率率和和狭狭义义赤赤字字率率省市一般赤字率(一般公共预算收支缺口/名义 GDP 规模)狭义赤字率(一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付/名义 GDP 规模)2015 年至2019 年2020 年至20
11、22 年后者较前者变化2015 年至2019 年2020 年至2022 年后者较前者变化上海2.78%2.76%-0.02%0.97%0.54%-0.43%广东4.11%3.67%-0.44%2.50%2.31%-0.18%北京4.85%3.69%-1.16%2.11%0.97%-1.14%福建5.25%4.28%-0.96%1.66%1.04%-0.61%北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库
12、北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库3江苏3.01%4.34%1.33%1.28%2.54%1.26%浙江3.93%4.43%0.50%2.09%2.86%0.77%山东4.89%5.81%0.92%1.19%1.80%0.60%天津5.79%6.83%1.05%2.64%2.88%0.25%重庆10.70%9.92%-0.78%2.37%2.19%-0.18%河南10.83%10.28%-0.55%2.03%1.25%-0.78%安徽11.60%10.42%-1.17%1.72%1.51%-0.21%湖南12
13、.05%12.04%-0.01%2.49%2.66%0.17%山西13.44%12.43%-1.01%2.17%1.42%-0.75%陕西13.02%12.48%-0.54%2.49%2.11%-0.37%辽宁10.59%12.51%1.92%1.66%1.40%-0.26%四川13.73%12.83%-0.90%2.09%1.73%-0.36%河北11.13%12.93%1.80%2.41%2.70%0.29%湖北9.97%13.79%3.82%1.98%2.54%0.56%内蒙古15.82%15.05%-0.77%1.62%0.47%-1.15%江西14.30%16.16%1.86%3.1
14、5%4.54%1.40%云南20.98%17.31%-3.66%3.91%2.04%-1.88%广西17.03%17.32%0.30%3.38%2.67%-0.71%海南18.28%18.40%0.12%2.23%2.18%-0.06%贵州23.00%20.02%-2.98%2.93%2.73%-0.20%吉林18.08%22.79%4.71%3.13%2.55%-0.58%新疆27.91%24.57%-3.34%3.73%1.87%-1.87%宁夏27.33%26.82%-0.51%3.57%1.89%-1.68%黑龙江22.55%28.41%5.86%2.60%1.86%-0.74%甘肃3
15、4.00%31.80%-2.19%4.54%1.82%-2.72%青海50.85%48.23%-2.63%7.95%2.90%-5.05%西藏117.01%101.63%-15.38%0.04%-5.02%-5.06%注:由于部分省市 2021 年和 2022 年存在缺失值,所以 2020 年至 2022 年的平均一般赤字率和狭义赤字率使用的是有数据的年份,比如江西只有 2020 年的数据,所以 2020 年至 2022 年江西的平均一般赤字率和狭义赤字率就是 2020 年的一般赤字率和狭义赤字率。一般公共预算收支缺口_扣除中央净转移支付=(一般公共预算支出-一般公共预算收入)-(中央转移支付
16、-地方上解中央),下同。红色数值代表大于等于 3%,绿色数值代表小于 0。数据来源:各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴、Choice 数据库,北大汇丰智库。中中央央保保持持较较高高的的转转移移支支付付水水平平面面临临一一定定的的挑挑战战。中央对地方的财政转移支付规模呈上升趋势,且增长较快。中央对地方的转移支付(包括中央对地方的税收返还、一般性转移支付、专项转移支付)由 2015 年的 5.5 万亿元增至 2022 年的9.7 万亿元,年均增速达到 8.2%。近年来,经济下行压力较大,要保持中央转移支付规模进一步增长的方式主要有发行国债、增加发达地区上解规模和增加从其北大汇丰智库
17、北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库4他渠道调入资金三条渠道,但提升空间有限。其一,发行国债的净融资额度受到目标赤字率的限制,增长空间受限。其二,三年疫情对发达地区的财政也造成较为严重的冲击,发达地区还承担了较为沉重的稳增长任务,上解规模进一步增加的空间有限。其三,增加其他渠道结转结余资
18、金的调入不是常态化的手段,很难每年大量使用。三三是是多多数数省省市市的的狭狭义义赤赤字字率率不不超超过过 3 3%,且且呈呈下下行行趋趋势势,地地方方政政府府的的狭狭义义赤赤字字率率处处于于安安全全区区间间。狭义赤字率相较于一般赤字率更能反映地方政府一般公共预算杠杆率的真实情况,因为中央对地方的净转移支付是补充地方政府财力的重要渠道。从各省市的狭义赤字率来看,如表 1 所示,23 个省市 2020 年至 2022 年的狭义赤字率较 2015 年至 2019 年下降,说明绝大多数省市都在主动降低显性杠杆率,但降幅一般在 2 个百分点以内,相较于中央净转移支付导致的同时间段内一般赤字率和狭义赤字率
19、动则 10 个百分点以上的差距,地方政府自身降杠杆的能力有限。(2)扣除中央净转移支付后财政收支缺口的发展趋势如表 2 所示,从各省市一般公共预算收支缺口(扣除中央净转移支付后)的发展趋势来看,主要有两个特征:一一是是多多数数省省市市在在 2 20 01 19 9 年年以以前前一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口(扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付)达达峰峰,受受到到地地方方经经济济增增长长和和政政府府对对当当地地经经济济发发展展前前景景预预期期的的影影响响;大大西西北北地地区区达达峰峰的的时时间间更更早早。21 个省市一般公共预算收支缺口(扣除中央净转移支付)在 2019年以前达峰,说
20、明大部分省份都在主动控制收支缺口。一方面,疫情对多数地区经济造成较大的冲击,影响地方政府的财政收入来源。另一方面,在以收定支的约束下,除非地方政府对本地区未来的经济发展非常有信心,大部分省市除防疫、民生等刚性支出外,其他支出决策会倾向于保守。另外,西藏、青海、宁夏、新疆等大西北地区省份的财政收支缺口达峰时间相对更早,主要是这些地方经济不发达,较为依赖中央转移支付,地方政府对于积极扩大财政收支缺口的意愿较低。二二是是 2 20 02 20 0 年年以以后后,长长三三角角及及周周边边、珠珠三三角角、海海南南的的一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口(扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付)维维持持
21、在在历历史史较较高高水水平平,但但其其基基建建支支出出占占一一般般公公共共预预算算的的比比例例出出现现不不同同程程度度的的回回落落,说说明明财财政政支支出出的的经经济济效效益益下下降降。相较于历史高点,目前,山东、上海、江苏、浙江、广东、海南、安徽、江西、湖北、湖南的一般公共预算收支缺口(扣除中央净转移支付)还维持在较高水平。一方面,除海南外,这北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库
22、北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库5些省市基本上处于长三角、长三角周边以及珠三角,是中国最具经济活力的地区,当地政府对本地经济发展的前景更为乐观,更敢于扩大财政收支缺口。海南则是要发展自贸港,需要大量的财政投入。另一方面,这些地区的一般公共预算用于基建的比例出现了不同程度的回落(见图 2),财政更多用于行政、民生、支付债务利息等刚性支出,而不是用于能够在短期内就能有经济效益的基础设施建设支出。表表 2 2:2 20 00 09 9 年年以以来来,3 31 1 个个省省市市一一般般公公共共预预算算收收支支缺缺口口的的发发展
23、展趋趋势势(扣扣除除中中央央净净转转移移支支付付)注:表中数值是某个省市 2009 至 2022 年中,一般公共预算收支缺口(扣除中央净转移支付)的最大值,单位为亿元。由于部分省市 2021 年和 2022 年存在缺失值,所以用最新缺口值/最大缺口值衡量某个省市财政缺口的现状。数据来源:各地财政部门预算执行报告和决算表、历年中国财政年鉴,北大汇丰智库。北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇
24、丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库北大汇丰智库6图图 2 2:1 10 0 个个省省市市一一般般公公共共预预算算支支出出中中基基建建相相关关支支出出占占比比注:基建相关支出包括节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、住房保障六类支出,下同。数据来源:Choice 数据库,北大汇丰智库。(3)扣除中央净转移支付后财政收支缺口的填补方式根据一般公共预算收支平衡表,可以推导出一般公共预算收支缺口(一般公共预算支出-一般公共预算收入)=中央净转移支付(中央财政补助-地方上解)+债务净收入(一般债务收入-债
25、务还本)+净调入(政府性基金、国有资本经营预算、预算稳定调节基金调入-调出)+净结转结余(上年结转结余-年终结转结余)。那么,扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口由债务净收入、净调入和净结转结余三个部分填补。从各省市扣除中央净转移支付后的一般公共预算收支缺口填补方式来看,主要有三个特征:一一是是多多数数省省市市债债务务净净收收入入占占比比呈呈下下行行趋趋势势,主主要要是是新新增增举举债债额额度度限限制制以以及及债债务务还还本本的的压压力力较较大大;北北京京和和辽辽宁宁的的债债务务净净收收入入占占比比出出现现负负值值。如表 3 所示,2022年,有数据的 21 个省市中,只有广西、青海、新
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