美国落实“印太经济框架”的国内政治制约.pdf
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1、NORTHEAST ASIA FORUM美国落实“印太经济框架”的国内政治制约美国落实“印太经济框架”的国内政治制约2023年第5期总 第 169 期No.5,2023Total No.169美国落实“印太经济框架”的国内政治制约金 君 达摘要“印太经济框架”(IPEF)是拜登政府“印太战略”的重要环节,对于中国周边环境具有重大影响,但同时受到国际、美国国内因素制约。本文认为,尽管 IPEF 进行了规避国内政治障碍的制度设计,一旦美国政府试图将当前倡议的经济标准扩展和制度化,即“落实”IPEF,很可能受到美国选举政治、政党集团政治的制约。本文在既有国内政治政策决策传导理论,包括社会运动理论、政
2、党理论和决策博弈模型的基础上提出国内政治影响美国外交政策的两条路径,并通过该框架考察奥巴马政府推动“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)的案例。研究发现,美国国内持保护主义观点的选民、组织通过提升 TPP 争议在国内中的地位影响政客在相关政策上的立场,导致围绕 TPP 的争论在竞选中占据重要地位。同时,反对开放市场的政治集团在国会阻挠立法,与国会的政党恶性竞争形成反自由贸易的合力。尽管当前国际环境有助于美国发展海外经济合作,带有保护主义色彩的美国选举和政党集团斗争都将加剧落实 IPEF 的难度;即使 IPEF 最终落实,其方案可能带有较强的保护主义色彩,因而失去部分经济吸引力。关键词印太经济框架;
3、美国政治;外交政策决策;印太战略;跨太平洋伙伴关系协定中图分类号 D815文献标识码ADOI:10.13654/ki.naf.2023.05.008文章编号1003-7411(2023)05-0115-(12)收稿日期2023-05-08基金项目中国社会科学院专项课题(中国与周边国家关系研究)作者简介金君达,中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员。(北京100732)一、引言和研究背景2021 年 10 月,美国总统拜登参加第 16 届东亚首脑会议期间提出“印太经济框架”(以下简称 IPEF)。该框架于 2022 年 5 月拜登访日期间启动,目前有包括美国,日本、韩国、澳大利亚、印度等“
4、印太”盟友,部分东南亚国家与太平洋岛国斐济在内的 14 个成员国。作为拜登“印太战略”的重要部分,它可能对中国周边政治经济环境带来深刻影响,因而受到国内外广泛关NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 5 期注。许多学者注意到国内政治可能对 IPEF 产生一定掣肘,1 2 3但该框架对于规避国内政治阻力也进行有针对性的设计,围绕着 IPEF 的国内博弈存在较大不确定性。现有研究对美国内政制约 IPEF 的机制缺乏详细分析,因此对 IPEF 在国内反对意见影响下的发展前景缺乏有效预测。本研究国内政治对诸如 IPEF 的外交政策的影响机制进行详细讨论,进而讨论 IPEF
5、的前景及我国应对。从历史角度看,IPEF 是美国战略重心调整和盟伴合作模式调整的产物。冷战后美国对亚太区域更加重视,小布什和奥巴马政府意图参与和主导“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)。特朗普政府首先用“印太”代替传统的亚太区域概念,提出“四方安全对话”等机制,通过引入印度、调动日本等传统盟友来强化美国的区域影响力。4但受限于美国国内的保护主义思潮,以及美国与盟伴在贸易规则领域的分歧,TPP 相关条约直到 2017 年奥巴马卸任都未获国内批准,而特朗普上任即宣布退出 TPP。拜登政府上台后,由于大国竞争激化和全球性风险上升,部分“印太”盟伴积极向美国靠拢;针对供应链安全等盟伴关心的问题,拜登政府
6、积极搭建新的“印太”小多边主义合作框架,在参与多边治理的同时推广美式经济规则,抗衡中国经济影响力。为减轻国内阻力,IPEF 被设计为议题导向、以协商而非强制为原则的松散结构。5IPEF 包括互联经济(数字和实体贸易)、坚韧经济(供应链)、清洁经济(清洁能源和碳减排)、公平经济(税收和反腐败)四个支柱,6成员国可选择性参加;IPEF 对贸易和投资领域的市场准入没有具体规定,依据总统行政令即可实施,相关官员在前期声明中称“任何框架的谈判目标或结果都不会提交给国会批准”。7在日本等盟伴国加强对美合作的大背景下,上述制度设计为 IPEF支柱协议的签署提供了有利条件。但为了达到拜登政府“中产阶级外交”的
7、战略目的,美国需要以支柱协议为基础“落实”IPEF 设立的高标准,即扩大范围、进行市场谈判、制定配套国内法律。拜登“中产阶级外交”的逻辑是将对外经济政策和国内选民利益相结合,通过 IPEF 等经济合作推广在透明度、劳工和能源等领域的“高标准”,确保美国的规则制定权和美国企业的长期竞争力。虽然有学者指出 IPEF 的目标并非统一的自由贸易市场,8IPEF 仍然是具有强烈针对性和意识形态导向性的、以确保美国规则主导权为目的的小多边主义合作框架。9美国最终需要使 IPEF 的“高标准”以某种形式固化到硬性贸易框架中,这就意味着 IPEF 最终需要配套国内立法,无法彻底绕开反对集团。此外,当前 IPE
8、F 谈判“不会涉及国会”很大程度上是因为其涉及领域有限,尤其是不涉及市场相互开放的问题;为深化与盟伴经济整合,调动盟友参与 IPEF 的积极性,美国未来很可能需要扩大美式标准的管辖范围,很可能需要国内配套立法。最后,即使拜登政府设法让 IPEF 绕开国会,也需要说服国内选民,确保自身连任和民主党长期执政,以维护外交政策连续性。二、美国国内政治制约“印太经济框架”的路径和机制既有外交政策决策理论认为诸如 IPEF 的外交政策在设计、批准和执行中受到多重因素影响。一些理论指出国际环境和国内宏观政治经济指标影响外交政策决策。但就 IPEF 等具体政策而言,最为显著的决定和制约因素仍然来自美国国内政治
9、。在美国等西方民主制国家,116NORTHEAST ASIA FORUM美国落实“印太经济框架”的国内政治制约国内政治主要包括选举政治、政党集团政治、官僚和部门政治等三个过程,分别为社会利益集团、政党、官僚和部门提供影响政策的路径;包括经济波动、社会运动和文化思潮在内的国内因素都需要通过上述过程转变为实际政策。在选举政治中,持贸易保护主义立场的美国摇摆州劳工选民传统上对于自由贸易政策形成显著阻碍,很可能继续反对 IPEF 中要求美国开放市场的相关政策;即使领导人有意推动与部分国家的经济合作,由美国主导的经济合作条约也必然带有保护主义、“美国优先”的色彩。在政党集团政治中,美国两党的矛盾激化、跨
10、政党游说的难度上升,进一步加剧美国对外经济政策中的民粹主义、保护主义和霸权主义倾向,很可能成为 IPEF 后续谈判的主要阻碍。在推动落实 IPEF 的过程中,即使拥有有利的外部环境,拜登政府仍可能受到国内选举政治和政党集团政治的制约。(一)美国落实“印太经济框架”的选举政治制约美国选举是社会集团、政党和政客个人组成联盟竞争执政权的政治活动,它直观地影响政党和个人的执政前景,进而影响外交政策连续性,典型案例就是特朗普退出奥巴马推动参与的 TPP 框架。IPEF 和拜登政府也受到选举政治制约。美国政治生态的两个趋势导致选举对外交政策的影响趋强:其一是外交决策人员从军政精英向官僚转变,部分决策人员未
11、来参与选举政治的意愿增强,因此在政策设计中迎合选民;其二是信息普及化带来的决策透明度增加,公众反馈外交政策、表达诉求的能力加强,不再是政治演说的被动接受者。从理论层面看,选民可通过多种路径影响外交政策:1.社会运动,即通过吸引社会关注和一定程度上的阻挠施政向社会、政府施加压力;为满足选民诉求,执政党和反对党均需提出一套解决方案并相互竞争,导致最终政策向选民诉求倾斜。它的典型案例包括“经济大萧条”期间的劳工抗议和社会自救运动,劳工对共和党自由放任政策、对劳工联合会(AFL)的不满都促成了小罗斯福(Franklin D.Roosevelt)上台并推行“罗斯福新政”。2.围绕竞选产生的政党-选民同盟
12、,竞选期间的政党为获得选民支持需要将选民诉求纳入政策纲领,执政期间的政党为持续巩固选民支持需要兑现政纲承诺,典型案例如拜登提出并逐渐落实“中产阶级外交”。3.对政策的日常监督,即使没有有效组织起社会运动,选民也可通过对社会热点作出强烈反应对执政党施压。因此在部分模型,例如政策决策博弈模型中,选民事实上成为政策的“批准方”之一,与反对党共同制约政策“设计方”。从实践层面看,“劳工阶层”(working class)10在美国选举政治中地位重要,对外交政策决策产生重要影响。美国劳工自 19 世纪后半叶以来逐步形成带有排外色彩的劳工组织,要求通过贸易和移民政策保护工会成员的岗位和待遇;经过两次世界大
13、战期间的劳资斗争和政府对左翼工会的打压,劳工组织逐渐形成用政治效忠换取工会成员岗位和福利的模式。冷战中后期,美国制造业在外国竞争下难以同时维持福利和增长,传统工业区因资本撤离而衰落,工会和制造业劳工因而面临危机;新自由主义全球化和信息技术革命进一步加剧制造业劳工群体与新兴产业从业者的收入差距。尽管劳工集体行动能力因工会衰落而减弱,劳工群体内部利益一致性却有所增强,对贸易保护政策的需求与日俱增,成为反对自由贸易、反对全球化的主要 在美国社会统计中,通常将劳工阶层定义为教育水平在大学文凭以下,收入中位线以下的人群。117NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 5 期政治
14、力量。劳工选民通过不同路径与两党工会组织互动,并影响围绕选举的竞争:1.民主党自“罗斯福新政”以来与工会组织关系密切。美国在游说投入规模上远小于资本集团,还受到针对性立法限制,但仍能影响民主党议员提案和部分行政令。当代工会会员占美国劳工人口比例仅有约 11%,但其对资谈判却能惠及非会员,因此在整个劳工群体中受到相对广泛的支持。11 122.共和党缺乏类似联系,但自尼克松(Richard Nixon)执政以来通过保守主义意识形态迎合劳工选民的排外、反全球化诉求;保守主义运动以“劳工维权”为名义通过社会运动争取社会关注和同情,通过诉诸美国中产阶级普遍存在的经济焦虑扩大政治支持。盖洛普 2022年的
15、民调显示,低收入者、中下层和中层中产者普遍对“劳工阶层”存在身份和诉求认同。133.一个与美国选举实践相关的因素人口分布也放大了制造业劳工选民对两党的政治影响:劳工阶层的人口在美国中西部、东北部、西部、南部四个区域均维持在 30%以上;14在一些两党反复争夺的“关键州”,尤其是传统制造业占比较大、面临制造业萎缩困境的“锈带州”,劳工选民的比例普遍较大。在近期两党竞选活动中,针对这些区域劳工选民的动员活动占比较高,例如 2022 年中期选举期间,奥巴马、特朗普、拜登等多位前任和现任总统将宾夕法尼亚州视作游说重点。随着工会组织衰落和劳工经济困境加深,意识形态宣传对碎片化劳工选民的动员能力日益超过劳
16、工组织游说,由少数投机政客发起、劳工参加的保守主义民粹运动日益成为劳工选民影响选举和具体政策的重要方式。以次贷危机后的“茶党”(Tea Party)运动为例,70%75%的茶党成员年龄在 40 岁以上,较早参与工作并深受里根时代“正统”保守主义价值观影响;许多茶党成员自称为“勤劳的蓝领工人阶级”,认为美国的主要矛盾是纳税人和“寄生虫”(freeloader)的对立,反对民主党的再分配和救济政策。15 该运动自 2010 年中期选举以来占据一定众议院席位,也加入到阻挠 TPP 的政治合力中来;尽管因滥用否决权逐步失去社会支持,一些共和党政客仍主张通过民粹主义和保护主义政策重点争取劳工,例如保守派
17、议员卢比奥(Marco Rubio)声称共和党应成为“劳工的政党”。与此同时,民主党内也出现激进化趋势,所谓进步左翼(progressive left)、社会民主主义势力强调重振工会和保护劳工利益,在 2016 年总统选举初选中,挂靠民主党的独立政客桑德斯(Bernie Sanders)凭借亲劳工政策纲领对民主党“建制派”竞选人希拉里克林顿(Hillary Cliton)形成一定挑战。从根本上来看,在美国经济脱实向虚的背景下,相互掣肘的两大政党均难以实质性解决劳工的结构性经济困境。两党轮流提出政策争取劳工选民支持,但无法形成与劳工选民的稳定同盟,因此难以进行长期改革,只能通过贸易保护主义等短期
18、政策确保在选举中的竞争力。(二)美国落实“印太经济框架”的政党集团政治制约另一个对 IPEF 等外交政策造成显著制约的因素是政党和集团间的政治博弈,包括跨党派 锈带州是一个约定俗成的美国政治概念,指从纽约州起延伸至五大湖和中西部的传统工业州,具体包括伊利诺伊、印第安纳、密苏里、密歇根、纽约、俄亥俄、宾夕法尼亚、西弗吉尼亚和威斯康星州。值得注意的是,当时约 32%的茶党成员当时属于失业状态,而他们指认的“寄生虫”则往往包括有固定职业的移民,以及从事灰色职业的非法移民,斯考齐波因此认为茶党运动的实质是排外保守运动而非经济求助。118NORTHEAST ASIA FORUM美国落实“印太经济框架”的
19、国内政治制约集团在单一议题上的对峙,以及两党间权力竞争。在具体议题上,美国执政、立法两部门的政客可能结成跨政党同盟,两个集团围绕立法和行政令的博弈过程与两党博弈类似,这里不再单独论述,本文将支持总统主张的一方统称为“支持集团”,另一方称为“反对集团”。政党集团博弈通过多种路径影响外交政策。在竞选层面上,政党是整合选民诉求、制定政策纲领的主动方。但除周期性选举活动外,政党集团间博弈在日常的立法、行政过程中也对政策形成阻碍。尽管行政权力由执政党政客与专业官僚掌握,反对集团仍能通过国会政治,即政党集团围绕院内博弈、两院协调、府院否决权博弈等立法流程阻挠配套立法,进而为涉外政策在美国国内的落实制造阻力
20、。就 IPEF 而言,它具有规避国会反对集团阻挠的制度安排,主要通过行政令推动;但深度涉及国内经济运行的行政令,尤其是中长期政策往往需要配套立法加以维护并提供司法保障。如果拜登政府意图将 IPEF 的“高标准”落实和扩大化,将自愿性倡议升级为条约,就难以规避国会政党集团政治,尤其是共和党和保护主义集团的制约。国会议员可通过游说协商,在某些议题上形成跨党派同盟,并围绕立法流程进行博弈。就常规国会立法而言,国会立法在两院都包括议员提案、委员会研究、大会讨论修改、大会表决等流程,外交政策的配套法案往往需要遵守类似流程。就参议院而言,由于通过冗长发言(filibuster)阻挠讨论表决的行为比较常见。
21、在两院均通过法案后,还有两个环节涉及政党博弈:一是参众两院就各自通过的法案版本进行协商与整合,而两院可能由不同党派集团主导;二是总统与参众两院的否决权之争,总统通知两院不会签署议案后,国会需要两院同时三分之二赞成才能推翻总统否决。此外,国会在美国政治中承担多重功能,从多个程序上对拜登政府外交政策形成制约。众议院的反对集团能够通过预算谈判限制总统在部分外交议题的投入。参议院则拥有重大人事任命和批准涉外条约的权力,反对集团能够直接阻碍外交政策的实施,例如 1919 年的共和党参议院领袖洛奇(Henry Cabot Lodge)、强硬派议员博拉(WilliamBorah)等人阻止批准民主党威尔逊政府
22、参与国联。此外,一些情况下的总统涉外谈判也需要国会两院立法授权。在少数情况下,国会议员按照党派分为支持和反对集团,即政党投票(party voting),相比单一议题的集团博弈,政党投票具有更强的权力竞争意味。传统上政党投票行为并不占国会表决的主流,但多个美国政治趋势导致政党投票现象日益频繁,16并放大其对美国政府的阻碍作用。第一是政党集体行动能力强化。美国的两大政党属于“赢家通吃”式的松散政党,政党组织程度和党员忠诚度较低,党纲和意识形态相对模糊,彼此游说空间较大。但近年来,两大政党对党内纪律管理的不断改革加强了党员在投票中的忠诚度,进而导致立法僵局现象的增加。17第二是议会的议事制度,尤其
23、是关乎政党博弈的非成文制度不断“去底线化”。里根执政以来,以纽特金里奇(Newt Gingrich)为代表的右翼议员一方面利用电视宣传加强议会政治的公众曝光度,另一方面发表激进言论和人身攻击抨击政敌,这在一定程度上限制了两党议员私下协商的空间,加剧政党之间、政党成员间的政治极化。18 19第三是政党在国会两院的政治力量长期平衡。美国立法的一些流程需要相对明显的优势才能顺利推进,例如,当前参议院要求 60 票才能阻止冗长发言阻挠投票(filibuster)的行为并通过提案,而推翻总统对法案的否决则需要两院的三分之二多数支持。而纵观里根以来的两党力量对比,执政党很难同119NORTHEAST AS
24、IA FORUM东北亚论坛 2023 年第 5 期时掌握执政权、众议院多数和参议院 60 席,进而顺利通过政府需要的法案;而尽管反对党在部分时期同时掌握两院,却无法达到足以推翻总统否决权、强行通过己方立法的绝对优势。在上述三大趋势作用下,两大政党在立法部门的集体行动能力较强、推进立法能力较弱、阻挠立法能力较强,甚至以阻挠对方施政为目的进行政治站队,形成“否决政治”(vetocracy)。“否决政治”现象在冷战后更加频繁,奥巴马时代的多项内政外交政策,包括 TPP 均受其阻挠。总统无法直接参与国会政治,但在政党集团政治中占据重要地位:1.美国政治学通常认为,总统作为国内政治中最具关注度的公众人物
25、,可通过塑造议题、引导选民向反对集团施压。2.美国社会在重大危机时可能形成“聚旗效应”(Rally-round-the-flag Effect),总统可能暂时获得美国社会高度支持,典型例子如小布什政府在“911”袭击后支持率激增。3.就外交政策而言,它通常被认为由专业官僚负责,且与军队存在关联,美国社会对军队、专业官僚的信任高于对议员、国内媒体的信任,20便于总统动员民意施压反对党。但随着美国社会政治极化加深和政治信息普及化,政策的支持和反对集团难以沟通,且经常按照党派站队,总统通过塑造“外来威胁”施压影响集团博弈的能力有所减弱。2023 年的众议院议长选举僵局则展示了一种新的政策制约模式。在
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