2022年我国数字治理发展与展望.pdf
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1、 加强数字治理是当前全球为数不多的跨文化共识之一,各主要国家和国际组织均积极推进数字治理进程。2021 年,我国充分利用数字技术推动治理能力和治理体系现代化,推动国家战略布局、数据资源、数字经济发展、数字社会和数字政府建设等方面全面迈上新台阶。党的十九届五中全会提出,“加强数字社会、数字政府建设,提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”“加强宏观经济治理数据库等建设,提升大数据等数字技术手段辅助治理能力”。2021 年 10 月18日,习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调,要完善数字经济治理体系,健全法律法规和政策制度,完善体制机制,提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水
2、平。百年变局和世纪疫情交织,愈发凸显时代转型期的治理挑战,党和国家沉着应对趋利避害,充分利用数字技术推动治理能力和治理体系现代化,推动国家战略布局、数据资源、数字经济发展、数字社会和数字政府建设等方面全面迈上新台阶。本文聚焦 2021 年度数字治理热点议题和重大事件,全面梳理数字治理年度进展与最新动态,旨在为我国数字治理理论和实践提供有益参考。一、数字治理上升为国家战略,多元主体积极行动 在全球分歧严重的后疫情时代,加强数字治理是为数不多的跨文化共识之一,各主要国家和国际组织均积极推进数字治理进程。2020年 11 月 21 日,中国国家主席习近平在二十国集团领导人峰会上强调:“面对各国对数据
3、安全、数字鸿沟、个人隐私、道德伦理等方面的关切,要秉持以人为中心、基于事实的政策导向,鼓励创新,建立互信,支持联合国就此发挥领导作用,携手打造开放、公平、公正、非歧视的数字发展环境。前不久,中方提出了 全球数据安全倡议。我们愿以此为基础,同各方探讨并制定全球数字治理规则。”标志着数字治理已经上升为我国的国家战略。各地政府积极推进数字化转型和数字治理进程,各大平台企业积极参与,数字政务、城市大脑、数字乡村、未来社区、数字健康等数字治理实践不断涌现。学术理论界对于数字治理的理论探索呈现多学科融合的态势,围绕数字治理的科学内涵与实践价值、平台经济治理、数据安全、数字社会、数字政府等相关领域展开深入讨
4、论,数字治理的学术生态正在形成。2021 年 5 月民政部批复成立中国社会治理研究会数字治理分会,在社会各界引起强烈反响,引发众多高校相关智库、研究机构纷纷将部分研究方向变更为“数字治理”。二、平台经济引发热议,规范健康发展方针明确全球平台经济增长态势明显。2020 年底,我国价值超过 10 亿美元的数字平台企业达179 家,大型数字平台总价值为 3.1 万亿美元,占全球的 24.8%。2021年,围绕平台经济衍生的互联互通问题、数据安全问题、就业保障问题、大数据杀熟问题、垄断竞争问题等,引起了各界的广泛关注。党的十九届五中全会提出,要“促进平台经济、共享经济健康发展”。2021 年 3 月,
5、习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上强调,我国平台经济发展正处在关键时期,要着眼长远、兼顾当前,补齐短板、强化弱项,营造创新环境,解决突出矛盾和问题,推动平台经济规范健康持续发展。平台经济以双边市场为载体,双边市场以平台为核心,通过平台可以实现双边或多边用户之间的博弈,从而获取利润。平台经济的实质,是数字化、网络化、智能化发展趋势的一种体现形式,参与平台交易的双方具有需求互补,只有平台双边市场同时参与平台,平台才能实现其自身价值且获得利润。平台经济以敏感的数据采集和传输系统、发达的算力和功能强大的数据处理算法为基础,以数字平台为核心,可以跨时间空间跨国界跨部门地集成生产、分配、交换与消费活
6、动信息,促进社会生产与再生产过程顺利进行。平台模式下,从生产力到生产关系都发生了极大改变,发生改变的不仅是生产方式、竞争内容、竞争方式、价格形成机制,还有劳资关系、社会关系和产权形式,这无疑给平台的监管和治理带来了极大挑战。为更好促进平台经济健康发展,增强平台经济治理的针对性与有效性,应把公众利益和福祉作为平台经济发展与治理的根本目标。把包容创新与审慎监管落到实处,处理好平台经济在发展中规范和在规范中发展的关系,促进平台经济健康发展与有效治理,应从理论、政策、技术、应用等多个视角深入研究平台经济的治理逻辑。三、垄断与竞争成为焦点,蛮荒开拓时代宣告结束 反垄断是 2021 年全球关注的焦点问题,
7、业界普遍认为科技巨头“蛮荒开拓时代”已经结束。欧盟委员会连续三年以“反垄断”为由对谷歌作出巨额裁罚,苹果、脸书、亚马逊等美国企业也是欧盟反垄断的主要调查目标。同时这些科技企业在美国也面临着越来越大的调查压力,要求修改美国反垄断法的声音得到越来越多支持。2021 年 7月,美国 36 个州和华盛顿哥伦比亚特区的总检察长对谷歌发起了反垄断诉讼。我国高度重视平台经济垄断与竞争问题。2020 年 12 月 19 日,中央经济工作会议明确指出,“强化反垄断和防止资本无序扩张”。2021年 2 月 7 日,国务院反垄断委员会印发了关于平台经济领域的反垄断指南;3 月 15 日,中央财经委员会第九次会议提出
8、,要“促进公平竞争,反对垄断,防止资本无序扩张”;8 月 17 日,禁止网络不正当竞争行为规定(征求意见稿)制定了网络竞争行为一般规范;11月 18 日,国家反垄断局挂牌成立,自挂牌成立以来,国家反垄断局共披露 46 起行政处罚案件,处罚涉及的企业中互联网公司达 26 家,占比超过六成。平台经济下的垄断与竞争对传统垄断竞争的判断标准及治理产生了极大挑战。主流经济学认为,判断一个企业是否具有垄断行为,一个重要标准就是看该企业是否利用其市场势力提高产品或服务价格,损害消费者福利。与传统经济追求超额利润或者竞争效应带来的“赢者通吃”相比,平台企业更加强调网络效应带来的规模经济、范围经济,更加追求产业
9、融合、合作共赢带来的价值增值。在平台经济条件下,技术在变化,经济的核心机制也在变化,商业模式是全新的,市场定价机制和运作方式也不同。平台企业一般是在市场一边制定非常低的价格,甚至免费,以激发平台另一边用户的增长,通过网络效应确保平台在另一边赚取收入。平台的价格结构往往是有利于市场的一边而对另一边不利,即使是那些根本不在其市场上占据支配地位的小平台企业也是采取这种定价策略。平台经济下,跨产品、跨市场的范围效应对按产品市场份额判断垄断的传统经济学方法带来极大的挑战,增加了事前监管的难度。应用发展的眼光看平台经济下垄断的衡量标准、政策和法规。平台经济下垄断的判定标准,应在市场势力、定价能力等传统的垄
10、断判定标准基础上,再考虑一些新的标准,比如,是否有利于消费者福利的提升、是否有利于增效降本、是否有利于社会整体福利的提升,是否承担社会责任等。应转变治理思维,对平台经济中的垄断与竞争问题,应坚持多元协同、包容创新、审慎监管的治理原则,把握好安全与发展的辩证关系。四、多部门联动推进算法治理,趋利避害成为关键 2021 年,国家网信办等九部门联合印发关于加强互联网信息服务算法综合治理的指导意见,提出利用三年左右时间,逐步建立治理机制健全、监管体系完善、算法生态规范的算法安全综合治理格局。国家网信办还于 2021 年启动实施了“清朗算法滥用治理”专项行动,规范应用推荐算法进行新闻信息分众化传播的行为
11、和秩序,指导互联网平台优化信息过滤、排名、推荐机制,加强重点环节监管,严肃查处利用算法从事违法违规行为,开展算法安全技术检查和技术评估。客观看,人工智能算法可大大提高机器的学习和预测能力,已成为数字经济的重要生产工具,也是数字社会的重要基础工具和数字政府的重要治理工具。但算法的误用、滥用和恶意使用也将对经济社会和国家安全带来重大负面影响,对人际关系、群际关系、代际关系、国际关系造成破坏和伤害。数字时代的算法治理应坚持发展与治理并重、趋利避害的原则,坚持技术、场景和人本三位一体的方式,加速算法的合规使用、避免算法的误用和滥用。一是通过技术创新增强算法的透明性和可解释性;二是通过应用场景的规制增强
12、算法的公平性和普惠性;三是通过多方协同合作凸显人在算法制定和应用中的主体地位和主责地位,增强算法的社会性和人文性。五、数字劳工问题凸显,劳动权益保护刻不容缓 我国近 9 亿劳动人口中,灵活就业人员已突破 2 亿人。人社部 新职业网约配送员就业景气现状分析报告 显示,每天“跑在路上”的网约配送员已经达到百万级。2020 年,外卖骑手首次以“网约配送员”(俗称“骑手”)的名称被纳入 中华人民共和国职业分类大典。在过去一个世纪的大部分时间里,工作通常被描绘成一种全职的、定期的就业模式,即工作是按照固定的时间表在公司的营业场所在公司的控制下进行,并且相互期望继续就业的工作(Kalleberg et a
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