中国城市更新论坛白皮书(2022)《片区更新统筹主体的作用及机制》.pdf
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1、?统筹主体除了作为城市更新前期规划实施方案编制的主导方,还需要承担在更新实施全过程中,统筹多元参与主体的各项分工,为各方平衡分配利益,更是确保更新蓝图科学有效,能够担当可持续实施落地的关键角色。当前阶段,政府建设类公司较为适合作为统筹主体进行城市片区统筹更新,如:地方政府平台类公司、建筑类央国企、综合型建筑规划设计院等。片区更新统筹主体主要承担以下六方面任务:组织片区城市体检、组织研究确定更新定位、识别划定片区更新范围、组织编制更新规划、组织编制更新实施方案、吸引市场专业化力量参与更新。通过与政府合作成立管理平台、实施更新全周期管理和服务,以专业化能力统筹各方等方式发挥统筹主体的作用。统筹主体
2、要发挥好统筹作用,关键之一是在城市更新实施行动前,要以 策规算一体化 的统筹模式进行大片区统筹和小单元作战的谋篇布局,做好空间图层和经济图层等多图层全要素的综合统筹和实施方案编制,制定国有资本引导、社会资本参与、资产管理提升的资金进入和退出路径。统筹主体通过完成统筹策划、规划、资金和运营等“四个统筹”和建立城市大账、单元总账、项目子账和合作分账等“四本账册”,形成“策规算一体化”统筹创新模式。基本结论?目录?1中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?第一章确定适宜的统筹主体是破解城市片区更新难题的关键1中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?确定适宜的统筹主体是
3、破解城市片区更新难题的关键?大?大?大?发展?中国?发展?中?大?大?题?发?和?大?大?中?中?资?和?资?资?合?合?题?与?大?和?和?中?与?和?发?中?和?合?2中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?资?中?题?合?大?资?资?资?与?合?中国?国?国资?资?资?发?国?资?和?本?发展?和?资?资?与?本?与?题?3中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?中?题?中?发展?发展?高?发展?从城市经济的角度?和?发展?和?中?发?从空间规划的角度?资?和?资?题?合?高?和?合?高?本?资?题?资?高和?合?题?国?国?合?中国?国家?国家?国家?国
4、家?和?合?国家?国家?国?4中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?和?资?资?大?大?人?人?合?和?与?民和?大?资?高?资?合?和?合?和?与?合?资?资?中?和?发?发?资人?资?资本?组?发?民?和?发展?和?发展?和?和?和?和?与?与?国资和?资本?题?产权众多难协调资金巨大有压力项目复杂难操控长效运营要求高政府支持更需要5中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?资?发展?中?国资?国?发?家国?资?和?国资?国联?国家?大?发展和?国?发展?和?战略?资?和?发展?资?和国?资本?代表公共利益被认可的能力:能够与多类型的产权方和利益相关方进行协
5、调,以公共利益、长期利益为宗旨处理各方关系;懂城市投资运营规律的能力:要求统筹主体具备城建和运营经验,无论是通过自有自营还是资源对接的途径,具备多板块的业务能力以处理片区更新中的多环节项目内容,并支撑后续运营。有资产获取或整合的能力:有自持资产的统筹主体面临更轻的资金压力并且具备更大的更新主动性,是较优的选择;强信用的融资能力:信用较高的统筹主体才能够更好地与投资机构和金融机构对接,应对片区更新资金需求量高、平衡周期长的问题;政府沟通的能力:统筹主体既需要充分了解政府对区域发展的定位并将之可操作化,也需要有与政府多部门衔接沟通处理复杂问题的经验,具备与政府顺畅沟通的能力;6中国人民大学国家发展
6、与战略研究院高和资本联合课题组?和?资?国国?中?资?资本?国家?国?国?大?国?国?发展?合?院?中?和?合?和?资?资?资?和?发?与?联?人?与?国资?战略?和?和?发展?合?发?资?合?发展?合?发展?资?资?合?国?中?与?高?资?和?资?资?资?资?资?资?资?组合?大?资?资?与国?资?资?合?大?联合组?大?资?资?资?和?中?7中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?合?和?和?资本?资?与?合?发中发?与?和?资?发展?大?发展?大?上海地产统筹的上海虹桥国际中央商务区更新项目图片来自于网络8中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?发展?发展
7、?资?资?和?资?发?联?和?资?本?发展?中?发展?大?本?合?发?中?资?合?发展?资?和?资?大?资?资?本?国?资?与?大?资?大?9中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?中建八局统筹的南京市鼓楼区幕府创新区更新项目?大?题?展?发?发展?国?中?中?资?发展?中?国?和?合?院?大?国?民?大?国?国?资?联?资本?中?与?与?和?中?国?本?中?大?10中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?与?和?资?合?院?资?资?院?和?中?与?和?院?中?和?和?中?和?资?资?清华同衡以 DIBO 模式统筹更新的景德镇陶溪川陶瓷文化产业园区?11中国人民
8、大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?各类统筹主体对比12中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?与?与联?与?与?资?国?合?院?和?和?中?题?合?人民?人民?和?合?人民?与?中?人民?组?合?发?与?中?国?中?大?组?与?本?13中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?第二章城市片区更新统筹主体的作用及发挥机制14中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?城市片区更新统筹主体的作用及发挥机制片区统筹主体有以下六方面任务:1)组织片区城市体检(征求政府及社会意见)?中国?题?高?发展?和?发展?和?高?资?资?合?合?发展?发展?
9、题?人?高?发展?国?展?和?展?题?民?和?资?与?人?高?发展?展?题?15中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?大?本?题?题?发展?中?学?合?城市体检工作的八项体检指标16中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?大?学?合?合?中?本?和?组?中?发?组?中?人?和?高?本?和?合?17中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?2)组织研究确定更新片区定位组织研究更新片区定位是统筹实施主体的重要任务之一。一般而言,在城市体检成果的基础上,统筹实施主体可以有效地识别出更新片区需要补足的短板和区域的优势,从而识别出区域适宜的未来发展趋势,确
10、定区域发展目标。更新片区定位主要围绕产业、公共、居住三个空间进行考虑。越来越多的城市更新项目开始把产业空间更新放在突出地位。一般而言,产业发展是区域发展的重要基础,产业升级是城市更新的内在动力。更新片区定位需要根据片区的综合优势和独特优势、片区经济所处的发展阶段,以及各产业的运行特点,合理地进行片区产业发展规划和布局。具体方法可以结合片区的资源优势、区位优势、区域产业基础、区域分工协作、产业升级等多个维度进行。随着人本主义在城市研究和城市治理中的抬头,公共和居住空间也开始越来越受到片区更新项目的重视。“人民城市人民建,人民城市为人民”,城市是人们生产生活的重要载体,随着经济水平日益提高、城市居
11、民数量不断增加,市民对生活环境的需求越来越精细。努力扩大公共和居住空间,不仅可以提升人民群众获得感、幸福感、安全感,而且可以吸引和留住更多为城市产业发展服务的优秀人才,形成城市可持续发展的闭环。18中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?以北京市昌平区政府街更新为例,项目以区政府投资 5000 万元对政府街基础设施为主的街巷环境整治为基础,项目方案不断深化、完善,逐步形成更加人本、科学、可持续的功能业态+物理空间同步更新的片区统筹更新思路。相较此前以投入为主的街巷环境整治,项目在整体更新的思路之上明确了“政府引导+社会投资+一级开发”的组合实施模式,历史文化节点建设和地块更新整
12、体谋划为一个街区统筹型城市更新项目,在保证投资额不变的基础上,以产业、公共、居住相结合,推动城市重要节点区域的整体更新。政府财政在政府街环境整治投资的基础上进行政府街公共空间建设。铭嘉公司转型为城市更新全过程投资运营管理统筹主体,整体统筹片区更新的具体策划、投融资、招商合作、资源整合与资产管理,同时针对更新项目涉及到的各项资产进行以资产划拨、长期租赁等多种方式相结合的经营权权属归集,并根据不同地块、权属采取不同的合作模式,酌情引入专业运营商,从而实现产业层面方面的更新。?(?)19中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?大?和?中?项目结合永安古城历史脉络梳理和昌平老城区城市更
13、新同步进行,以彰显城市特色,焕发城市活力、补齐民生短板为目标与使命,在永安古城历史脉络进行梳理的基础上,对老城区现状建设、存量资源、功能特征、空间格局等进行系统的更新改造。民?合?学?20中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?3)识别划定片区更新范围(物理边界+经济边界)?中?组?合?大?战?与?和?资本?与?题?本?人?资?发展?资本和民?与?和?和?资本?21中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?4)组织编制片区更新规划城市片区更新需要规划引领。“多规一体”的城市片区产品策略是目前大多城市片区实施方案的核心。其中以城市设计空间规划为主体的空间图层、产业服
14、务内容规划与资本路径金融规划为配套的经济图层,带来了多规一体的复合化实施方案蓝图。片区更新规划是一个规划子集,包括了综合交通专项规划、地下空间专项规划、公共空间专项规划、信息管线专项规划、绿色生态城区规划、景观色彩规划、市政综合专项规划等,由于规划的复杂性,需要统筹主体组织实施。片区统筹更新区别于以往的单体更新,是一个需要统筹主体长期扎根的过程。因此,一方面,统筹主体应该积极参与到本片区统筹更新规划的编制中去,根据具体的实施落地性给出相应建议;另一方面,统筹主体需要根据上位的规划,提出具体的城市设计与更新实施方案,并且在过程中实现基于多元利益相关主体平台的初步磋商、协调,为具体更新工作提供依据
15、和保障。统筹主体可以有效参与到城市规划与治理,以及空间及产业市场中去,确保规划图则与市场动因的衔接。传统规划思维着力于城市功能系统组织和用地空间布局,在呼应城市更新的市场化参与动因方面缺乏路线图式的实施指引。面向实施与可持续的片区城市更新,其与投资、运营、退出等市场因素密切相关,“新规划”工具必须引入相应的技术手段、增加相应的经济图层来与此类市场因素充分对接,在更新单元划定、单元功能定位、产权归集整备、分期实施策略的各个层面都要融入市场思维,给出经济层面具有充分合理正当性的规划图则与导则成果。5)组织编制更新实施方案众所周知,片区统筹更新是一项涉及多元主体、多专业、多阶段的长期系统性工程,能否
16、产出科学切实统筹解决复杂系统性问题的实施方案是决定项目成败与否的关键之一。实施主体在组织编制更新实施方案之前一般需要完成区域现状调查、更新意愿征询、物业权利人和利害关系人建议征询。实施方案主要包括更新范围、内容、方式和规模、供地模式、征收补偿安置、还建房筹措、投融资模式、规划设计方案与方案调整、建设运营方案、招商引资等工作的具体实施计划。在越来越注重项目经济收益的今天,实施方案的编制主要体现两个方面的特征。第一,运营前置。相比传统项目,片区统筹更新更加关注的定位确定、范围划定、规划制定,面向运营实施是保证项目落地实施成功的关键,越来越多的实施主体开始重视落地导向的更新实施方案的编制,以指导项目
17、的具体落地工作。第二,全生命周期管理。结合项目管理的科学化和信息化发展趋势,实施方案的编制开始侧重于全生命周期管理。区别于传统城市更新依赖政府获得各类资源要素,随着越来越多的社会资本参与城市更新,要素和资源要素高效配置是片区更新面临的首要问题,公众参与和利益分享也需要被考虑。结合实施平台管理的全周期管理注重管理过程的全流程,以减少管理缝隙和冲突,降低具体工作中来自项目内部的消耗和阻滞。中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?226)吸引市场专业化力量参与片区更新?大?资?与?大?资?大?大?和?与?资?与?学?中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?23?1)与
18、政府合作成立管理平台?合?合?组?中?组?组?和?人民?组?合?与?中?和?和?大?中?与?人民?中?与?与?中?和?和?组?中?资?组?中?组?人民?组?组?人民?组?组?和?人民?发?人?组?联?研究?发展战略和?和?中?大?和?题?中?人民?战略?和?中?研究?发展战略和?组?中?组?资?中?组?和?资?和?合?资?合?组?资?资?组?中?和?24中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?2)全周期管理和服务?和?中?资?和?资?合?中?中?资?民?与?中?本?人民?和?中?合?组?大?合?资?和?中?中?和?发?资?资?和?题?发展和?民?合?大?发展?资?大?和?25中
19、国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?3)以专业化能力统筹各方目标?发展?高?人?本?本?高?中?与?民?人民?发展?与?26中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?人民?本?资?与?民?研?与?和?与?与?中?中?民?题?合?高?资本?与?发?和?资?中?合?和?大?发?资?发?资本?与?发中?资本?合?合?资?发?统筹实施主体的专业化能力主要体现在以下四点:中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?27?与?中?和?合?发?国?资本和?资本?资?本?本?与?本?资?与资?中?与?资?和?合?合?合?发?学?和?与?与?与?组?和?与?与?与?资
20、?与?略?合?与?中国人民大学国家发展与战略研究院高和资本联合课题组?和?28统筹主体的认知水平对片区更新的效果至关重要,在高质量发展要求下,统筹主体需要用新的理念实施统筹。?1)多业态并举片区更新在遵循一般规律的同时需要兼顾居住空间、产业空间、公共空间的同步营造,形成布局合理、业态丰富,功能完善、服务优质,智慧高效、快捷便利,规范有序、商居和谐的便民生活圈、就业圈,全面提升城市品质,打造城市新的活力空间,向全新的价值创造发起挑战,为城市的可持续发展提供强大支持。2)多种融资组合片区更新规模大,所需资金投入多。区别于房地产开发,片区更新需要多种融资组合,通过商业模式的设计,吸引多渠道资金参与和
21、支持,包括财政资金、专项债、城市更新基金、私募股权基金、商业银行和政策性银行等银团贷款和发行公募REIT s等方面。3)大力补短板提功能升品质注重区域生态环境的提升和历史风貌的延续;注重产城融合;协调建筑与周边环境;注重提高公共服务水平,增加文化、休闲、康体娱乐设施;注重完善交通市政设施。4)大行文化传承和绿色低碳注重历史文化传承与保护,通过保留和提升原有的文化元素,打造具有历史文脉和地域特色的新社区空间,增强居民的归属感,让城市更新留得住乡愁保护和继续城市历史记忆;在碳中和绿色发展的目标下,注重通过建筑、基础设施、交通空间的优化实现能源利用效率的提高,增加绿色能源的使用场景。29中国人民大学
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