当代西方国家的社会治理思潮.pdf
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1、第 33 卷第 4 期河南师 范大学学报(哲学社会科学版)Vol.33No.4 2006 年 7 月Jul.2006当代西方国家的社会治理思潮关 学 增(河南大学,河南 开封 475001)摘要:社会治理思潮是西方国家为谋求解决当 今时代所面临的多重严重的政府危机而兴 起的一种 公共行政改 革思潮。它探寻建立和发展新的公共责任机制,由政府与市场、公民社会 协同管 理公共 事务,以调节 各种利 益矛盾,化解各种社会危机,提高社会管理的效率与质量。这一新的社 会管理 方式及 其所蕴 涵的一 些管理 理念,不仅为 众多西方国家所接受并付诸实践,而且在全球化和 信息化形势下,正向世界各地蔓延。关键词:
2、西方国家;社会治理;思潮中图分类号:C912.67文献标识码:A 文章编号:10002359(2006)04004805社会治理思潮是近二三十年在西方国家兴起的一种公共管理思潮。由于在它的主张中,不仅有对当代公共管理方式发展方向的论述,也有对解决目前西方各国普遍存在的各种政府危机出路的探索,这使得在全球化形势下纷纷从事公共行政改革的西方国家政府对其予以高度的关注,并将其中的许多理念运用于公共管理的实践中。社会治理思潮正成为一支影响西方社会公共行政走向的重要思潮。一西方国家社会治理思潮的兴起,是与这一时期国际社会经济、政治、文化的深刻发展变化导致的各国政府面临多重严重的危机分不开的。(一)力不从
3、心,急剧膨胀的公共支出带来普遍的财政危机自 20 世纪 30 年代世界性的经济大危机之后,西方国家普遍推行凯恩斯主义,政府对经济进行普遍的干预。以后,政府职能的不断膨胀,使行政权力的运行范围、层次不断扩大和增加,造成各国政府预算赤字纷纷膨胀,债台高筑。持续膨胀的公共支出加重了纳税人的负担,造成公众对政府的不满日益收稿日期:20060407加深。以经济合作与发展组织国家为例,从 1965年到 1990 年,大部分经合组织国家公共部门的社会福利支出都表现出增长的趋势。就其中教育、卫生保健和转移支付的总支出占该国 GDP 的百分比来看,所占比例最高 的法国和 丹麦两 国,比例已达 30%多:法国从
4、21.7%提高到了 35.9%,丹麦从 18.2%提高到了 31.5%。此外,美国、英国、德国、日本、加拿大、澳大利亚、挪威等主要西方发达国家,也都达到 20%以上。与此同时,迅速膨胀的政府机构、人员和日见增长的政府事务也使政府自身的开支日益增大。机构越来越多会使公职人员越来越多,公职人员越来越多会使行政开支越来越大,各国政府商品采购和劳务支出等政府消费,所占GDP 的比重多呈现大幅度升高态势。如美国从 1950 年的13.5%上升到 1980年的 19.8%,英国从 1950 年的 16.4%上升到 1980年的 21.2%,法国从 1950 年的 12.3%上升到 1980年的 18.1%
5、。政府财政预算的不断扩大,导致国家财政负担的日益加重,政府行政成本的大幅度攀升和国家财政预算与支出占国民收入比重的不断提高,更使政 1 48 府处于公众强烈的责难与声讨之中。一项民意调查结果表明,美国公民认为公共资源过度浪费的人数比例由 1958 年的 45%上升到 1985 年的 76%2。雪上加霜的是,20 世纪 70 年代初的石油危 机所导致的 经济滞胀!,一方面使政府的财政收入急剧减少,另一方面导致政府社会保障的开支大幅度上升,各国政府的财政危机一步步加深加重。(二)事不如愿,政府过多包揽社会事务造成的信任危机长期以来,政府机构的不断膨胀几乎成为西方各国一个无法解决的难题。政府机构内级
6、别层次的细化和增加,使官员有更多的机会沿官僚阶梯不断升迁,有更多的可能增加自己的权力、工资和津贴,有更多的条件支配财政预算等各种资源,因此,扩大政府部门带来的明显利益形成 政府官员的一 种动力,这种动力使公共权力机构更愿意建立一种以权力为中心的秩序,尽管这一秩序与以竞争为核心的市场秩序大相径庭,但公务人员自身利益驱动造成的政府机构不断膨胀,成为一个很难避免的问题。政府机构的不断扩大还必然带来行政效率的不断下降。政府内部行政等级逐渐细化和行政层次不断增加,必然会延长行政过程,本来在一个行政部门或只经一个行政层次就可以解决的事情,会变得需要经过多个部门或多个层次才能解决,这必然带来行政工作时间的增
7、加和行政工作效率的降低。国家行政权力大量集中在各级政府手中所导致的国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化,不仅大大地提高了管理成本,影响了工作效率,还极易导致寻租和腐败的出现。无所不在、无所不管的大政府,实际上经常不能把揽在自己手上的权力行使好,垄断性的地位和无竞争压力的状态造成政府提供的公共服务常常质次价高,社会的诸多需求政府都不能作出及时和有效的回应,政府越来越不能得到公众的信任,这就使政府存在的合法性受到质疑。根据西方国家的一项民意调查,1978 年美国公民对其政府信任人数的比例为 34%,而不信任的比例为 58%。1979 年英国公民对其政府满意的仅为 35%,不满意的为 54
8、%2。衡量政府合法性的最根本的标准是获得和保持公民的信任,因此,政府的规模究竟应该有多大,行政管理的程度应该如何,政府主要应该在哪些领域发挥组织管理作用,哪些领域和事务应该留给社会和公民个人自主、自由地处置、自我承担责任,这一系列重大的社会治理问题的提出,都要求一种新的公共管理方式的出现,以替代传统的管理体制。(三)民意难违,社会公众要求更多参与社会管理形成的民主危机20 世纪 40-50 年代兴起的全球性的信息革命!,到了 80 年代已日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域,引起了从产业结构到劳动结构等多方位的深刻变化,这也对长期管理经济和社会生活的政府提出了新的挑战。产业结构的变
9、化推动了中间收入阶层人数的增加,推进了中产阶级力量的增强。以美国的白领工人与蓝领工人的比例改变为例:1970 年两者之比为50 40,到了1980 年则已变化为 52 34,白领工人数量明显增多。发达国家中人数众多的中间阶层在国家社会政治生活中居重要地位,并且作为沟通富裕阶层与贫困阶层的黏合剂,他们影响政府政策走向、制约政府的能力和作用日益明显,如在美国,20世纪 60 年代以来,许多社会福利性开支的膨胀,就受到中产阶级的强力推动。与此同时,西方各国的公民社会已日益壮大起来,包括各种非政府组织、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益团体等 第三部门!,在社会中的地位日益重要,它们要求更多地参与
10、社会管理过程,希望做出的各项公 共政策能够代表或反映 出它们的利益,它们企盼公共行政改革的过程是一个更大程度还政于民的过程。随着这一时期经济社会的发展,社会结构也发生着很大的变化,原来的由雇主群体、劳工群体、农民群体三个基本社会群体所组成的社会结构,已发生分化并重新组合,它已为众多不同利益群体所组成的新的社会群体所取代。社会结构的细化必然改变长期固守的传统社会管理模式。以前,三大社会群体有可能通过各自的利益集团,按照既有的方式和途径,有序地向政府表达自己的利益诉求,政府有可能按照工业化时代的管理方式,循规蹈矩地解决和处理有关问题。但在现今已日益分化、细化的社会结构中,利益、职业、种族、地域甚至
11、一段共同的经历等,都可能是形成特定利益群体的依据,政府就很难再以 以不变应万变!的公共管理方式,以标准化、统一化的公共服务输出,来满足不同群体的利益需求了。但是,在传统的公共行政管理体制下,政府是全能的管制型政府,政府统治的权力方式是自上而下的,政府利用其统治地位和政治权威,通过制定政策和实施政策,对社会公共事务进行单向度的、强制性 49 的管理,民众居于被迫接受的地位,无法充分表达自己的意愿与要求。公共服务历来是公众最关心的政府功能输出,但由于政府全部把持着公共服务的供给过程,行政效率低下,服务质量不高,已造成公民社会较为广泛性的不满;加之在财政压力之下,政府单枪匹马地提供公共服务,无法同时
12、满足公众既要求减少支出,又要求增加服务内容和提高服务质量的需求,更促使了民众要求直接参与公共服务的供给,弥补政府的能力缺陷。近年来这一呼声日渐高涨,在西方社会,有些平民主义者甚至抨击政府受到富人、受过教育者以及有权势的人所支配,已经越来越脱离了它的人民!。社会公众民主诉求的增强,迅速成为一种国际性的浪潮,人们对大政府价值观不断提出怀疑,政府 瘦身!成为众望所归,调整政府与市场、社会的关系,已成为一种时代的呼声。社会公众不断要求更多地参与社会管理过程,要求在影响公众的公共决策做出之前,应当注意倾听社会公众的声音,应当重视吸纳广大民众的意见和建议。信息化社会又推动了民主化进程,它使发展较先进国家的
13、做法得以迅速在各国传播开来,使得进程较慢国家的政府在对社会的管理中越来越困难,政府面临着公众巨大的参政压力,面临着政府向第三部门、社区、公众下放权力的压力,管制!型或 统治!型政府的做法显然再难以为继。二20 世纪90 年代以来,国际上有多种有 关治理的概念在流行,归纳起来,主要有以下几种观点。(一)强调治理主体多元化,主张建立多中心治理模式社会治理作为一种政治管理过程,自然也像政府对国家的统治一样,需要权威和权力,最终目的也是为了维护正常的社会秩序。但是,治理理论者强调提出,治理从头起须区别于 传统的政府统 治概念!4。他们认为,治理与统治本质性的区别在于,治理虽然需要权威,但这个权威并 非
14、一定是政府。因为治理与统治是两个不同的概念,因而治理的主体也必然不同。治理理论的主要创始人之一罗西瑙对此指出:与统治不同,治理指的是一种有共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。!5因此,治理的主体既可以是政府、公共机构,也可以是私 人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。治理理论者质疑政府作为单一中心治理者的合法性,认为 50 3公共机构的作用是有限的,主张建立一种多中心的社会治理模式,只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到了公众的认可,就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。他们指出,这种管理机制 虽未得到正式授权,却能有效发挥作用!5。(二
15、)强调改进社会责任的承担方式,主张推行国家与社会合作方式治理理论者在多中心主张的基础上,提出作为社会控制体系的治理,应该在政府与民间、公共部门与私人部门之间建立积极、有效的合作。他们之所以提出以治理代替统治,是因为他们在市场资源的配置中,既看到了市场的失效,也看到 了国家的失效。市场固然有其积极的作用,但它在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态以及在统计成本等方面,明显存在着内在的局限,仅用市场手段无法达到经济学中的帕累托最优(Pareto optimum)。同样,尽管国家在推进社会发展中有许多无可替代的作用,但仅仅依靠国家的计划和命令等手段,也无法达到资源配置的
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