当代西方国家的社会治理思潮.pdf

第 33 卷第 4 期河南师 范大学学报(哲学社会科学版)Vol.33No.4 2006 年 7 月Jul.2006当代西方国家的社会治理思潮关 学 增(河南大学,河南 开封 475001)摘要:社会治理思潮是西方国家为谋求解决当 今时代所面临的多重严重的政府危机而兴 起的一种 公共行政改 革思潮。它探寻建立和发展新的公共责任机制,由政府与市场、公民社会 协同管 理公共 事务,以调节 各种利 益矛盾,化解各种社会危机,提高社会管理的效率与质量。这一新的社 会管理 方式及 其所蕴 涵的一 些管理 理念,不仅为 众多西方国家所接受并付诸实践,而且在全球化和 信息化形势下,正向世界各地蔓延。关键词:西方国家;社会治理;思潮中图分类号:C912.67文献标识码:A 文章编号:10002359(2006)04004805社会治理思潮是近二三十年在西方国家兴起的一种公共管理思潮。由于在它的主张中,不仅有对当代公共管理方式发展方向的论述,也有对解决目前西方各国普遍存在的各种政府危机出路的探索,这使得在全球化形势下纷纷从事公共行政改革的西方国家政府对其予以高度的关注,并将其中的许多理念运用于公共管理的实践中。社会治理思潮正成为一支影响西方社会公共行政走向的重要思潮。一西方国家社会治理思潮的兴起,是与这一时期国际社会经济、政治、文化的深刻发展变化导致的各国政府面临多重严重的危机分不开的。(一)力不从心,急剧膨胀的公共支出带来普遍的财政危机自 20 世纪 30 年代世界性的经济大危机之后,西方国家普遍推行凯恩斯主义,政府对经济进行普遍的干预。以后,政府职能的不断膨胀,使行政权力的运行范围、层次不断扩大和增加,造成各国政府预算赤字纷纷膨胀,债台高筑。持续膨胀的公共支出加重了纳税人的负担,造成公众对政府的不满日益收稿日期:20060407加深。以经济合作与发展组织国家为例,从 1965年到 1990 年,大部分经合组织国家公共部门的社会福利支出都表现出增长的趋势。就其中教育、卫生保健和转移支付的总支出占该国 GDP 的百分比来看,所占比例最高 的法国和 丹麦两 国,比例已达 30%多:法国从 21.7%提高到了 35.9%,丹麦从 18.2%提高到了 31.5%。此外,美国、英国、德国、日本、加拿大、澳大利亚、挪威等主要西方发达国家,也都达到 20%以上。与此同时,迅速膨胀的政府机构、人员和日见增长的政府事务也使政府自身的开支日益增大。机构越来越多会使公职人员越来越多,公职人员越来越多会使行政开支越来越大,各国政府商品采购和劳务支出等政府消费,所占GDP 的比重多呈现大幅度升高态势。如美国从 1950 年的13.5%上升到 1980年的 19.8%,英国从 1950 年的 16.4%上升到 1980年的 21.2%,法国从 1950 年的 12.3%上升到 1980年的 18.1%。政府财政预算的不断扩大,导致国家财政负担的日益加重,政府行政成本的大幅度攀升和国家财政预算与支出占国民收入比重的不断提高,更使政 1 48 府处于公众强烈的责难与声讨之中。一项民意调查结果表明,美国公民认为公共资源过度浪费的人数比例由 1958 年的 45%上升到 1985 年的 76%2。雪上加霜的是,20 世纪 70 年代初的石油危 机所导致的 经济滞胀!,一方面使政府的财政收入急剧减少,另一方面导致政府社会保障的开支大幅度上升,各国政府的财政危机一步步加深加重。(二)事不如愿,政府过多包揽社会事务造成的信任危机长期以来,政府机构的不断膨胀几乎成为西方各国一个无法解决的难题。政府机构内级别层次的细化和增加,使官员有更多的机会沿官僚阶梯不断升迁,有更多的可能增加自己的权力、工资和津贴,有更多的条件支配财政预算等各种资源,因此,扩大政府部门带来的明显利益形成 政府官员的一 种动力,这种动力使公共权力机构更愿意建立一种以权力为中心的秩序,尽管这一秩序与以竞争为核心的市场秩序大相径庭,但公务人员自身利益驱动造成的政府机构不断膨胀,成为一个很难避免的问题。政府机构的不断扩大还必然带来行政效率的不断下降。政府内部行政等级逐渐细化和行政层次不断增加,必然会延长行政过程,本来在一个行政部门或只经一个行政层次就可以解决的事情,会变得需要经过多个部门或多个层次才能解决,这必然带来行政工作时间的增加和行政工作效率的降低。国家行政权力大量集中在各级政府手中所导致的国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化,不仅大大地提高了管理成本,影响了工作效率,还极易导致寻租和腐败的出现。无所不在、无所不管的大政府,实际上经常不能把揽在自己手上的权力行使好,垄断性的地位和无竞争压力的状态造成政府提供的公共服务常常质次价高,社会的诸多需求政府都不能作出及时和有效的回应,政府越来越不能得到公众的信任,这就使政府存在的合法性受到质疑。根据西方国家的一项民意调查,1978 年美国公民对其政府信任人数的比例为 34%,而不信任的比例为 58%。1979 年英国公民对其政府满意的仅为 35%,不满意的为 54%2。衡量政府合法性的最根本的标准是获得和保持公民的信任,因此,政府的规模究竟应该有多大,行政管理的程度应该如何,政府主要应该在哪些领域发挥组织管理作用,哪些领域和事务应该留给社会和公民个人自主、自由地处置、自我承担责任,这一系列重大的社会治理问题的提出,都要求一种新的公共管理方式的出现,以替代传统的管理体制。(三)民意难违,社会公众要求更多参与社会管理形成的民主危机20 世纪 40-50 年代兴起的全球性的信息革命!,到了 80 年代已日趋成熟并广泛渗入到国民经济和社会生活的各个领域,引起了从产业结构到劳动结构等多方位的深刻变化,这也对长期管理经济和社会生活的政府提出了新的挑战。产业结构的变化推动了中间收入阶层人数的增加,推进了中产阶级力量的增强。以美国的白领工人与蓝领工人的比例改变为例:1970 年两者之比为50 40,到了1980 年则已变化为 52 34,白领工人数量明显增多。发达国家中人数众多的中间阶层在国家社会政治生活中居重要地位,并且作为沟通富裕阶层与贫困阶层的黏合剂,他们影响政府政策走向、制约政府的能力和作用日益明显,如在美国,20世纪 60 年代以来,许多社会福利性开支的膨胀,就受到中产阶级的强力推动。与此同时,西方各国的公民社会已日益壮大起来,包括各种非政府组织、公民的自愿性社团、协会、社区组织、利益团体等 第三部门!,在社会中的地位日益重要,它们要求更多地参与社会管理过程,希望做出的各项公 共政策能够代表或反映 出它们的利益,它们企盼公共行政改革的过程是一个更大程度还政于民的过程。随着这一时期经济社会的发展,社会结构也发生着很大的变化,原来的由雇主群体、劳工群体、农民群体三个基本社会群体所组成的社会结构,已发生分化并重新组合,它已为众多不同利益群体所组成的新的社会群体所取代。社会结构的细化必然改变长期固守的传统社会管理模式。以前,三大社会群体有可能通过各自的利益集团,按照既有的方式和途径,有序地向政府表达自己的利益诉求,政府有可能按照工业化时代的管理方式,循规蹈矩地解决和处理有关问题。但在现今已日益分化、细化的社会结构中,利益、职业、种族、地域甚至一段共同的经历等,都可能是形成特定利益群体的依据,政府就很难再以 以不变应万变!的公共管理方式,以标准化、统一化的公共服务输出,来满足不同群体的利益需求了。但是,在传统的公共行政管理体制下,政府是全能的管制型政府,政府统治的权力方式是自上而下的,政府利用其统治地位和政治权威,通过制定政策和实施政策,对社会公共事务进行单向度的、强制性 49 的管理,民众居于被迫接受的地位,无法充分表达自己的意愿与要求。公共服务历来是公众最关心的政府功能输出,但由于政府全部把持着公共服务的供给过程,行政效率低下,服务质量不高,已造成公民社会较为广泛性的不满;加之在财政压力之下,政府单枪匹马地提供公共服务,无法同时满足公众既要求减少支出,又要求增加服务内容和提高服务质量的需求,更促使了民众要求直接参与公共服务的供给,弥补政府的能力缺陷。近年来这一呼声日渐高涨,在西方社会,有些平民主义者甚至抨击政府受到富人、受过教育者以及有权势的人所支配,已经越来越脱离了它的人民!。社会公众民主诉求的增强,迅速成为一种国际性的浪潮,人们对大政府价值观不断提出怀疑,政府 瘦身!成为众望所归,调整政府与市场、社会的关系,已成为一种时代的呼声。社会公众不断要求更多地参与社会管理过程,要求在影响公众的公共决策做出之前,应当注意倾听社会公众的声音,应当重视吸纳广大民众的意见和建议。信息化社会又推动了民主化进程,它使发展较先进国家的做法得以迅速在各国传播开来,使得进程较慢国家的政府在对社会的管理中越来越困难,政府面临着公众巨大的参政压力,面临着政府向第三部门、社区、公众下放权力的压力,管制!型或 统治!型政府的做法显然再难以为继。二20 世纪90 年代以来,国际上有多种有 关治理的概念在流行,归纳起来,主要有以下几种观点。(一)强调治理主体多元化,主张建立多中心治理模式社会治理作为一种政治管理过程,自然也像政府对国家的统治一样,需要权威和权力,最终目的也是为了维护正常的社会秩序。但是,治理理论者强调提出,治理从头起须区别于 传统的政府统 治概念!4。他们认为,治理与统治本质性的区别在于,治理虽然需要权威,但这个权威并 非一定是政府。因为治理与统治是两个不同的概念,因而治理的主体也必然不同。治理理论的主要创始人之一罗西瑙对此指出:与统治不同,治理指的是一种有共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体未必是政府,也无须依靠国家的强制力量来实现。!5因此,治理的主体既可以是政府、公共机构,也可以是私 人机构,还可以是公共机构和私人机构的合作。治理理论者质疑政府作为单一中心治理者的合法性,认为 50 3公共机构的作用是有限的,主张建立一种多中心的社会治理模式,只要各种公共的和私人的机构行使的权力得到了公众的认可,就都可以成为在各个不同层面上的权力中心。他们指出,这种管理机制 虽未得到正式授权,却能有效发挥作用!5。(二)强调改进社会责任的承担方式,主张推行国家与社会合作方式治理理论者在多中心主张的基础上,提出作为社会控制体系的治理,应该在政府与民间、公共部门与私人部门之间建立积极、有效的合作。他们之所以提出以治理代替统治,是因为他们在市场资源的配置中,既看到了市场的失效,也看到 了国家的失效。市场固然有其积极的作用,但它在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态以及在统计成本等方面,明显存在着内在的局限,仅用市场手段无法达到经济学中的帕累托最优(Pareto optimum)。同样,尽管国家在推进社会发展中有许多无可替代的作用,但仅仅依靠国家的计划和命令等手段,也无法达到资源配置的最优化,最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。正是在这种情况下,社会发展潮流的推动和各国政府长期解决社会和经济问题经验的驱动,都使各国正在把原先由国家独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民自愿性团体,后者正在承担越来越多原先由国家承担的责任。他们希望通过建立这样一种共同参与、协同解决的公共责任机制,改变单纯依靠由市场或国家协调的失效,弥补国家和市场在调控和资源配置过程中的某些不足,这种治理机制的特征 不再是监督,而是合同包工;不再是中央集权,而是权力分散;不再是由国家进行再分配,而是国家只负责管理;不再是国家#指导,而是由国家和私营部门合作!6。他们认为这种机制既有益于弥补公共部门作用的有限,更有益于改进公共管理和公共服务方式,从而能在更高的层次上提高社会治理的水平和成效。为此他们特别提出,治理应是一种合作,是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。(三)强调管理对象的全面参与,主张实现管理过程的上下互动治理理论者认为,治理的实质在于政府与社会建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,因此与传统的国家治理不同,管理过程中权力运行的向度应该是不一样的。政府统治的权力运行方向总是自上而下的,它运用政府的最高统治地位和政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式,实施对公 共事务的管理。治理所拥有的管理机制依靠的是合作网络的权威,其权力向度是多元的和相互的。治理要达到的目的是要在一个既定的范围内,运用社会各方合作的权威维持社会的秩序,在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益,满足社会公众的需要。正如全球治理委员会(Commission on Global Governance)于 1995年发表的研究报告%我们的全球伙伴关系&中所表述的:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征:治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公 共部门,也包括私人部门;治理不是一种正式的制度,而是持续的互动 7。(四)强调多样化管理方法和技术,主张改进政府的控制和引导方式治理理论者认为,以往的社会管理是以政府为权力中心实行的管治型或统治型管理,其方法主要采用政府的发号施令或运用权威。他们指出,这种做法不仅不能有效地建立良好的社会秩序,不能有效地满足社会公众的多方面的需求,反而会使公民社会因为无法获取应有的权益,无法最大限度地实现其利益,而对政府 不满和怨恨。他们为此指出:在公共管理的事务中,还存在着其他的管理方法和技术,政府有责任运用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。!8他们主张运用新的管理方法和技术重塑和整合 传统管理方式 和流程,提高政府的办事效率和透明度,通过新方法、新技术与政府改革和社会服务的有效结合,使更多的社会组织和个人参与公共服务,促进公共服务的社会化。治理理论为此提出了一系列使政府更好地对公共事务进行控制和引导的主张:放松规制,可以释放巨大的自由空间,保障公民权利;将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移出政府,引入市场机制来更好地提供公共产品和服务;建立政府、市场和社会多 元框架下公共领域的多 中心治理模式,允许第三部门和私人主体从事某些公共部门活动;扩大公民直接参与公共事务管理的渠道,并实行一定程度的公民自治,以提高公共政策的效率;实行政府组织变革,建设简单、高度分化、扁平化结构的弹性化组织,使决策权与控制权充分下放。工业社会造就的社会管理模式是政府集权化的、层级的和技术官僚的,而信息社会培育的是分权的、网络化的治理体系!9。治理理论者认为,这样的组织设计可以较好地实现政府与社会的沟通和互动。在积极阐释社会治理内容和方式的同时,治理理论者还纷纷对社会治理目标进行探求,他们将治理要达成的理想化模式称为善治!(Good Governance)。在他们的不同表述中,善治应该具有以下一些特征:(1)参与性与协商性;(2)合法性;(3)责任性;(4)透明性;(5)法治性;(6)回应性;(7)有效性;(8)公正性。尽管各位论者对善治的构成要素有不同的见解,但他们都认为,善治是政府与公民对社会公共事务的一种合作管理,是政治国家与公民社会的一种新型关系,是两者结合的最佳状态,是实现公共利益最大化的一种全新的社会管理过程。由于善治的这些主张体现出一种在社会管理过程中的公共利益最大化原则,倡导国家的权力向社会的回归,实现政府与公民之间的良好合作,因此它在不断受到西方各国政府高度重视的同时,也不断受到社会各界的关注和积极评价。如法国银行家玛丽 克劳德 斯莫茨(Marieclaude Sm outs)在研究了善治的主张后,认为其有效性就在于:(1)公民安全得到保障,法律得到尊重,特别是这一切都需 得到司法独立,亦即法制来实现;(2)公共机构正确而公正地管理公共开支,亦即进行有效的行政管理;(3)政治领导人对其行为向人民负责,亦即实行职责和责任制;(4)信息灵通,便于全体公民了解情况,亦即具有政治透明性。!10这一时期,不少学者和国际组织也在如何实现有效的社会治理方面提出了不少观点,如元治理!(metagov ernance)、健全的治理!、有效的治理!,但 善治!主张一直在其中居于主导地位。三综观西方国家社会治理思潮的内容及其形成和发展态势,我们可以得出以下初步认识。第一,这一思潮在西方众多国家产生重大影响,并且已有大量国家将其付诸实践,加之世界银行、经 51 合发展组织等国际性组织的大力宣传与推行,它必将影响到全球各个国家和地区,我们必须对其高度关注,加强研究,积极应对。第二,治理理论虽然还不很成熟,它的基本观念还存在着一定的模糊性,但是它对当代社会公共管理所阐述的一些主张以及蕴寓 其中的一些新 的理念,对我们认识和对待当代社会治理问题,具有一定的借鉴意义。譬如,它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式,而把有效管理看作是政治国家与公民社会、公共部门与私人部门两者的合作过程,促使了政府管理中政府部门的基本运行方式、政府与市场和公民之间关系基本定位的变化;还譬如,它把社会治理看作是当代民主的一种新的实现形式,积极寻求公众表达利益和参与社会管理的有效途径和方法,阐释了政府不是合法权力的唯一源泉,公民社会同样是合法权力来源的道理,体现了社会治理对民主、法治以及社会公正等价值的追求;此外,它还从维护现有的政治制度出发,探寻维持正常社会秩序的有效社会治理方式,即建立和发展新的参考文献:公共责任机制,通过让多种社会主体共同参与社会管理,来调节各种利益矛盾和利害冲突,化解或缓和各种社会危机,以维护社会的 稳定,保持政治的安全。虽然社会治理是产生于西方国家现有政治制度基本框架内的一种社会政治思潮,全球范围社会政治、经济发展状况还差别很大,但是它的上述主张与理念,无论是在对政治学理论研究的贡献上,还是在对推进当代社会公共行政管理的实践与发展上,无疑具有一定的积极意义。第三,形成于上个世纪末期的治理理论还是一种不成熟的理论,对其在理论上和实践中的缺陷或局限性,我们也应十分清醒地认识。譬如,尽管治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,但它也不可能代替国家和市场对大多数资源进行有效的配置,治理失效!的可能性同样 存在;此外,对于政府在社会治理中的地位怎样看待,作用怎样发挥,治理理论中还阐释得含混不清,似是而非,这都是需要我们予以重视的问题。1 Kiell A.Eliassen.公共组 织管理 当代欧洲的经验与教训 M.北京:国家行政学院出版社,2003.31.2 Fitzgerald,R.When Government Goes Private,New York:Universe Books,1998.38.3 B.盖伊 彼得斯.政府未来的治理模式 M.北京:中国人民大学出版社,2001.17.4 让-彼埃尔 戈丹.现代的治理,昨天和今天:借重法国政府 政策得以明 确的几点 认识 J.国际社会科学(中文版),1999,(2).5 詹姆斯.N 罗西瑙.没有政府的治理 M .南昌:江西人民出版社,2001.5.6 弗朗索瓦-格扎维尔 梅里安.治理问题与现代福利国家 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not only accepted by many western countr ies and put intopractice,but also spreading worldwide in the trend of globalizat ion and infor matio nalization.western count ries;so cial governance;tho ught 责任编辑孙景峰 52