城市可持续治理中的公民参与制度研究——西方的经验与启示.pdf
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1、城市可持续治理中的公民参与制度研究西方的经验与启城市可持续治理中的公民参与制度研究西方的经验与启示示王连伟【摘【摘 要】要】当前西方城市发展的主流思想是强调公民参与和以可持续治理为中心.在公民参与城市治理的制度建设方面,西方国家已经形成了较为系统全面的体系.反观国内,公民参与缺乏系统全面的制度保障,公民参与城市治理的机会太少,参与的有效性大打折扣,城市发展规划和城市管理的一些政策主要还是依靠领导“拍脑袋”做出,很少考虑到民众的利益诉求.为此,有必要吸收借鉴西方公民参与城市治理方面制度建设的先进经验来提升当前我国城市治理中公民参与的有效性和科学性,继而推进我国城市的健康持续发展.【期刊名称】【期
2、刊名称】城市观察【年【年(卷卷),),期】期】2013(000)006【总页数】【总页数】8 页(P41-48)【关键词】【关键词】城市发展;可持续治理;公民参与;制度建设;西方经验【作【作 者】者】王连伟【作者单位】【作者单位】中国人民大学公共管理学院【正文语种】【正文语种】中 文【中图分类】【中图分类】D621工业革命以来,伴随着工业化、城市化、信息化的深入发展,人类社会也逐渐步入了贝克所说的后工业“风险社会”1丛林,自然灾害、环境污染和社会事件等层出不穷。而作为人类经济活动、文化活动和社会生活中心的城市,社会风险的特征越发明显,风险的问题更多,可持续治理的压力更大。面对来势汹汹的洪水猛兽
3、和日益高涨的民众怨言,现代城市政府纷纷调整了它们治理城市的思路和方式,一种强调公民参与导向、以可持续治理为中心的新型城市治理模式逐渐形成和推广开来。就国内目前而言,公民参与城市治理或者机会太少,或者参与的有效性大打折扣,城市发展规划和城市管理的一些政策主要还是依靠领导“拍脑袋”做出,很少考虑到民众的利益诉求。这一方面使得城市发展缺乏科学合理性,导致了很多烂尾楼等工程的出现;另一方面也导致了很多城市居民的群体性事件的发生,例如厦门 PX事件等。要从根本上解决上述问题,必须改变现有城市治理的理念,加强制度建设,保障城市公民科学有序合理地参与到城市发展和城市治理中来。下面主要结合当代西方城市可持续治
4、理中公民参与的典型经验,特别是保障公民参与的相关制度建设方面,来针对当前中国城市治理的现实和问题,提出几点可以借鉴的建议。一、城市可持续治理中的公民参与(一)城市可持续治理的含义可持续发展理念是人类在反思社会发展方式的基础上逐渐产生的。1987 年联合国环境与发展会议上由世界环境与发展委员会(WCEP)提交的我们共同的未来的报告中第一次正式明确地提出了“可持续发展”的概念,指出可持续发展就是既要满足当代人的需要,又不对子孙后代满足其需要的能力构成危害,并认为经济增长、环境治理与社会公正是不相互矛盾的,而是可以协调统一的。此后在 1992 年召开的里约热内卢“联合国环境与发展大会”上陆续通过了关
5、于环境与发展的里约宣言和21 世纪议程等一系列指导世界各国可持续发展的政策纲领,并正式将“可持续发展”作为当今人类发展的主题。可持续发展理念逐渐在全球范围内推广开来,并陆续被各国政府定为国家战略发展的基本指导思想。可持续治理作为当前全球、区域、国家、地区等不同层面社会治理的指导理念,已经逐渐深入人心。可持续治理强调将经济增长、环境治理和社会公平正义有机结合起来,实现经济、社会和自然的全面协调可持续发展。城市可持续治理主要是指一种强调在城市发展的过程中把经济增长、环境治理和社会公平正义有机结合起来,实现城市经济、社会、文化和自然全面协调可持续发展的新型城市治理理念。城市可持续治理作为一种不同于以
6、往的城市治理理念和发展战略,突出强调人与人、人与社会、人与自然、代际之间、经济社会与自然之间公平、和谐、可持续发展。包容性、共享性、可持续性、人本性是它的基本原则和基本思想。城市可持续治理理念对于当前城市发展意义重大。首先,它符合可持续发展基本国策的要求,是科学发展观的题中之义,有利于实现城市经济、社会、文化和环境全面可持续发展。科学发展观的基本内涵是以人为本、全面协调和可持续发展。城市可持续治理理念强调城市发展过程中实现经济增长和公平正义基础上的增长共享和环境正义,内在地体现出其人本主义的发展理念、全面协调的发展策略和可持续发展的发展目标,这与科学发展观的基本理念不谋而合。其次,它也是解决当
7、前城市发展过程中的一些突出问题,推动城市健康发展的现实需要。当前城市规划设计、日常管理和运行过程中没有完全以可持续治理理念为指导,使得烂尾楼、交通拥堵、雾霾、拆迁纠纷、环境抗争等一些威胁城市发展的问题日益突出。要想根除这些城市发展过程中的问题,必须在城市管理和发展过程中导入可持续治理的理念。(二)公民参与城市可持续治理的重要性正如英国著名政治学者戴维赫尔德所说:“参与型民主能促进人类的发展,强化政治效率感,弱化人们对于权力中心的疏离感,培养对集体问题的关注,并有助于形成一种积极的、具有知识并能够对政府事务更有兴趣的公民。”2作为城市主人和城市公共事务管理中重要力量的城市居民在推进城市可持续治理
8、的过程中发挥着举足轻重的作用。波特尼认为公民参与在可持续城市建设中发挥了两个方面显著的作用:一方面,公民参与本身就是可持续城市的题中之义,城市政府需要采取政策进行鼓励;另一方面,公民参与过程是城市产生一个更加具有持续性和操作性的可持续能力的概念所必不可少的3。欧文等认为公民参与可以发挥公民教育、政治游说、授权、打破僵局、避免诉讼、环境管理等方面的作用4。此外,公民参与还可以提高公共政策质量5,克服政府“合法性危机”6,建设“强大的地方民主”7,为地方合作性行动提供一个稳固的平台 8等等。综上所述,我们认为,作为现代政治民主发展的一种重要形式,公民参与至少在以下几个方面对于城市可持续治理具有重要
9、意义。第一,体现了一种现代的城市治理理念和城市文化。当前城市治理倡导以人为本的城市文化,主张城市的建设和发展要与人的需要紧密结合起来。公民参与体现出了公民作为城市主人翁的地位,反映出了现代城市尊重人、关心人、爱护人的人文关怀和人文精神。现代城市治理不再是以政府部门作为唯一的权威主体,而是走向一种多中心“网络化治理”形态9,政府逐渐向民间社会放权。当前西方城市公民已经作为城市治理合作网络中最积极的力量广泛的参与到城市治理的各个领域,并日益显现出他们的强势力量。第二,有利于改善城市公共决策和政策运行系统。理想的公共政策需要吸纳社会各个阶层的利益诉求,并按照科学正当合理的程序,体现出最大化的公共利益
10、。城市公民通过民意调查、民意代表、公共听证会等反映自己就城市发展和自身日常生活存在的一些问题的利益诉求和看法,参与监督城市公共政策的制定和执行。其中作为城市市民中意见领袖的专家学者、权威人士更是对城市公共政策发挥着重大的影响力。经过民意汇总、公开听证、专家学者咨询的城市公共政策更加科学合理,克服以往城市领导简单地拍脑袋决策的缺陷,能够准确地把握当前城市经济社会各个方面的情势,反映城市各界的要求,因而在执行过程中也会得到来自各方面的积极配合和认真对待,执行力和执行的质量随之大幅度提高。第三,有利于促进城市经济、社会和环境全面可持续发展。当前可持续治理理念已被越来越多的城市居民所接受,他们对于现代
11、城市政府的治理也不再停留在传统的经济发展主导一切的时代,不仅要实现当代人的发展,还要对子孙后代负责;不仅经济增长和物质生活水平的提高,更要实现经济增长、社会公平正义和自然环境良好的全面可持续发展。这无形中倒逼着现代城市政府更新城市治理理念,以科学发展观为指导,科学规划城市布局,全面统筹城市各项事业发展,更新和完善治理工具,提升治理能力和水平,实现人与自然、人与社会的和谐统一。二、当代西方城市可持续治理中公民参与的制度建设在当代西方城市治理中,公民参与越来越被城市政府及领导人员所重视。国际性、区域性、国家和城市政府部门也纷纷从公民参与的法律制度、信息公开制度、参与平台、公民监督制度和救济制度等方
12、面来完善公民参与城市可持续治理的制度建设,保障公民有序、合理、有效地参与到城市可持续治理中来。第一,加强法律制度建设,合理界定公民参与城市治理的领域和基本权利。当代西方对城市治理中公民参与的立法分别体现在国际公约、区域法案、国家法令和城市法规等层面,内容涉及到城市规划、环境保护、财政预算、公共服务等领域。这些涉及公民参与的立法大多规定了公民参与城市治理的事项、程序、效力、意义等,特别是针对某一事项的单行条例详细规定了本项事务的主要参加者、参加的时间、地点、程序等。加拿大在保障公民参与环境治理方面一直走在前列,在法律制度建设方面也是不断创新。一方面加入和签署了世界人权宣言、公民和政治权利国际公约
13、、北美环境合作协议、美洲国家间关于促进公众参与可持续发展决策的战略等一系列国际和区域公约和协议,在公民参与立法方面保持与国际接轨。另一方面,在国内制定了加拿大环境保护法、加拿大环境评价法、安大略省环境权利法案等一系列不同层面的法案,明确了公民参与城市治理的机制和程序。其中,1999 年制定的加拿大环境保护法明确了海上废弃物的处置须通知公众,听取公众评议后定案。加拿大环境评价法规定有权参加本地区环境评估小组的公开会议和听证10。第二,完善信息公开制度,保障城市公民的知情权。国外城市政府主要是通过政府信息公开和民间舆论媒体报道的方式来保障公民的知情权。英国的在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸
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