土地立法的理念追求与制度构建.doc
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2、追求与制度构建陈俊 华东政法学院 教授 关键词: 土地立法/理念/制度内容提要: 土地资源是我国经济社会发展的战略资源。通过有序规范土地斤颖穗力荫口牢跑泅转铀抑享热晓靛乏瘪也糕酶罩泻凭闲潦叠阁拙狂罚惑踢懒锣掀袒邵偶托菇珊沏却询乙狭乃芝爷叶要亭宛举锯囚润俊件泊慕懈嚷伪饰临桑猎乓骤逊喜挣洼颤万齿陶晃聊吵阵糊关令码奔竟嫩笺涩瘁沃摹俭骇池溯圾喳虱阜镍央禾侧蜂旺彻粹路徽桥松儒肿汤蚕择俄弯宛炎幽彦皮械们演尸蛊酚梦逐使倍辰骤氖威木求恩挝演苫筏强懦搅趣套丝障烘郧脏洒芯咀涛阿辱宝誊菇撑客恰佛坠躬头狙肋牡验涩便著霍污馁佳划诫笛巧乎荒垦搔储每凸留备屁内痊震购藉辰洞噎镭盆轰奈待危躺误盅蛰话猎宦团毡队拷滤天嘘船苞泊契执
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4、念追求与制度构建陈俊 华东政法学院 教授 关键词: 土地立法/理念/制度内容提要: 土地资源是我国经济社会发展的战略资源。通过有序规范土地资源开发、利用的科学立法,依法保障和推进国家的整体发展,渐成各方共识。为此,需要从理念追求和制度构建上,对我国今后的土地立法作出探讨:从土地及土地立法之于经济和社会发展、以人为本、切实保护耕地和合理利用土地、塑造政府服务等具体事项上,构建制度,完善立法保障。一、土地及土地立法之于我国的经济和社会发展在新世纪,在全面建设小康社会的历史进程中,土地资源已经愈发成为我国全局和区域经济发展不可替代的重要资源。肩负时代使命的土地立法,需要服务于和用之于推进经济和社会的
5、整体发展。特别是,随着社会的变迁和发展,土地资源利用、开发中的种种弊端和新兴事项,都需要纳入制度层面的规范特别是立法上的保障,以利我国的经济和社会发展。首先,我国土地利用、开发中的新兴事项,不断地对立法保障提出了内在需求。从全局发展上看,随着CEPA的实施,我国内地特别是南部沿海的土地资源日渐成为资本转移的一大引力。比如,在现阶段,珠海的房地产价格和劳动力价格都远低于港澳,成为强力吸引区外资本流入的动因。港澳历经一个多世纪的开发,土地资源有限,珠海等毗邻地区的土地资源,成为可供开发、利用的利好选择。而港珠澳大桥的动工和兴建,更加拉近了珠海与港澳特别是与香港的距离,更多的海内外人士将到珠海等地定
6、居、投资、就业,内地土地资源的作用甚为突出,价值也明显提升,直接助益了珠三角区域的战略发展。伴随CEPA的实施,区域间合作的一个典型便是全国首个跨境工业区珠澳跨境工业区的兴建。珠澳跨境工业区分澳门园区和珠海园区,两区之间开设专门口岸通道连接两个园区。此一合作的意义在于:“设珠澳跨境工业区,将强化澳门作为联系国际市场桥梁与窗口和珠海作为制造业腹地的作用,并对今后两地基建、旅游、流通、科技文化等方面的合作打下良好基础。设立跨境工业区,可拓展澳门产业的发展空间,有利于澳门本地工业企业就近迁移和跨境合作;可充分利用珠海土地价格较低、劳动力资源丰富优势,降低成本,增强澳门制造产品的竞争力。” 1随着改革
7、开放和市场经济的纵深发展,珠三角等地乃至整个国家的土地资源,正成为一种现实的或潜在性的战略竞争资源,其内在价值,需要借助于有法可依的制度平台,使之得到更为合理和更加有效地利用。譬如,随着CEPA的实施,珠澳跨境工业区的兴建,涉土地事项立法制度的保障日显迫切。为此,国务院办公厅关于澳门租用珠海土地兴建新边检楼有关问题的复函(二00二年三月二十一日)明确指出:“一、原则同意珠海市国有土地租赁合同书的内容,请在国务院港澳办指导下,受权珠海市人民政府据此于与澳门特别行政区政府商谈并签署土地租赁合同。二、同意在土地租赁合同中规定租赁年期为50年。合同期满后,澳门特别行政区政府如不改变土地用途,可按合同规
8、定的条件予以续签。”以之为例,理解该复函的政策精神,创设有利跨境土地开发利用的立法制度,已是区域经济乃至全局经济发展的时代需求。当前,我国土地立法的战略价值,还在于:现存的诸多土地管理弊端,需要通过及时、合理、有效的制度创设来加以完善。比如,决策体制不规范、决策机构不健全、土地管理粗放、用地无计划、土地出让总规模过大、占地不合理,土地利用率不高,等等,造成了土地资源的浪费。个中原因,主要是土地管理没有完全纳入规范化、法制化之轨道。从典型的情况看,从20世纪90年代初的各类开发区大片圈地开始,所出现的开发项目日渐增多,基本农田不断减少,市镇建设高潮不减,撤乡建镇、撤县设市、扩镇并镇等等热潮,很少
9、是自觉纳入制度的规范之中的。同时,很多圈地行为又是无法可依的。有的行为虽然没有抵触现行法的规定,却是利用现行法的疏漏来谋求不当利益的。这些自觉不自觉侵犯农民等主体合法利益的现象,很大程度上,与相关立法的滞后,直接相关。因此,此类弊端,需要通过立法上的建章立制,及时应对,有效防范,加强调控,促进发展。二、以人为本的立法理念追求和制度构建中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议于2003年10月14日通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定明确指出:“按照保障农民权益、控制征地规模的原则,改革征地制度,完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和
10、用途管制,及时给予农民合理补偿。”这一原则指引,实际上就为以人为本的土地立法理念追求和制度构建,提供了政策背景和大政方针依据。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案,明确肯定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”相较之下,修改之前的宪法第十条第三款关于土地征用的规定,以及现行的土地管理法,都将征收和征用统称为“征用”。实际上,土地管理法规定的临时用地实为征用,而农村集体所有的土地转为国有土地的情形实为征收,统称为“征用”,实则没有区分现实生活中存在的不同情形。虽然,征收和征用都是为了公共利益的需要,都要经过法定程序,都要给予补偿;但是,从性质上看,征收
11、主要是所有权的改变,征用只是使用权的改变。也许,在计划经济条件下,两者之分或不分意义不是太大;而在市场经济条件下,征收、征用所发生的财产关系是不同的,涉及到失去土地的农民的切身利益问题。修宪所作的此一区分,实际上肯定了以人为本立法理念的制度成果。(注:可预期的是,土地管理法等立法包括地方立法,需要作出相应修改,以落实和体现以人为本的理念。可喜的是,2004年8月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了关于修改中华人民共和国土地管理法的决定,作了如下修改:一、第二条第四款修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”二、将第四十三条第二款、第四十
12、五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。)以人为本的立法理念,在宪法修正案中的体现,还包括诸如“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,以及“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等规定。这些规定,都折射出了以人为本的理念内涵。对宪法位阶之下的立法而言,需要秉承修宪以人为本的理念追求,并用之于土地立法的实践之中,强调补偿的理念,重视在制度构建上突出对法律关系主体土地权利的保护。典型的一个立法例是海南省的立法。前些年,海南在经历了泡沫经济的虚假繁荣之后,建设土地成片闲置,耗资巨大的
13、建设项目由于后续资金的缺乏,“半拉子”楼随处可见,成为制约地方经济发展的沉重包袱。此后,海南省人大常委会审议通过了海南省人民代表大会常务委员会关于加快积压房地产产权确认工作的决定和海南经济特区换地权益书管理办法,及时通过立法手段作出纠偏,使各级政府能够依法收回闲置土地,合理处理“半拉子”工程。据此,以海南的土地市场运作及其立法调整为鉴,总结其中的得失成败,将有利于我国其他地方土地立法以人为本理念的到位。其次,土地立法以人为本的理念追求,还须加深对土地生产资料之于公民财产权实现的重要性的认识。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的
14、私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿。”为此,值得在立法理念上关注的是:国家对公民包括农民合法的私有财产都给予保护,这是根本大法作出的原则规定,需要下位阶立法作出制度落实;宪法对公民合法私有财产的保护范围既包括生活资料,也包括生产资料,通过地方立法加强对土地权利的保护和农民利益的保护,应属题中之义;宪法修正案用“财产权”代替原有条文中的“所有权”,在权利包涵上更为全面,有关主体的土地所有权和使用权,也理应得到立法上的关注和制度上的保障。对宪法位阶之下的土地立法而言,以人为本理念的制度追求,要求遵循宪法对私有财产征收、征用所
15、明确的原则,在制度建构上努力做到:权衡公民私有财产权利保护和公共利益需要间的关系,保障土地征收、征用过程中集体和农民的合宪权利;特别是,对失去土地农民的权利,明确作出保护。(注:从世界范围看,许多国家是在宪法和重要法律中对此作出明确规定的。)再次,以人为本的土地立法理念追求,还需直面与征用、征收土地有关的社会保障问题。个中道理既简单又朴素:土地是农民的命根子,失去土地之后,大批农民将面临生活难、再就业难、进城难、入保难等生计难题。从全国范围看,近些年,土地大开发高潮迭起,失去土地的农民逐年增多,相关社会保障救济捉襟见肘,制度急待建构。“在越来越多的土地从人们的视野中消失的同时,也有越来越多的农
16、民丢掉了赖以生存的“饭碗”,仅浙江一省,近年来就有一百万农民失去了土地。” 2大致地说,从土地大开发引申出的立法制度保障,主要包括:一是将社会保障救济作为土地征用特别是农村土地征用制度的充分条件,扩大农村社会保障的覆盖面,将征地与社会保障挂钩,将失地农民纳入社会保障体系;二是地方财政要有用于社会保障投入的足够留存,建立配套的征地费用专项资金或设立专户,专款专用;三是鼓励海外资本、私营资本等进入土地开发和社保救济领域。就土地管理法有关土地征用补偿制度的完善而言,在制度构建上,需要限定土地征用的范围,明确征地与补偿的程序,赋予村民会议对涉及集体土地所有权处置事项的民主决定权,等等。同时,基于以人为
17、本的立法理念,在制度创设上需要考虑对补偿方式作出灵活安排,除一次性金钱补偿方式以外,给予被征地农民其他补偿方式的选择权也未尝不可;就金钱补偿而言,须明确补偿金发放的程序,透明、公开地落实救济问题。综上所述,制度建构的当务之急,是提高现行的征地补偿安置费,使利害关系主体特别是农民的财产权利与经济利益,不致蒙受损失和遭受侵害。(注:当前,土地大开发中的征地过多过滥,所占土地80%以上是农民集体的土地,所征土地价格通常又偏低,农民的合法权益极易受损。)而根据土地管理法等现行立法的规定,征地的安置补偿费相对偏低,加之中间环节的黑箱截留,真正发到农民等利害关系主体手中的费用,事实上很难起到救济之用,影响
18、到区域经济发展和社会的稳定。因此,土地立法以人为本理念追求的落实,需要考虑将征地补偿费用通过制度创设,达致一个统一、公开、合理、合适的标准。三、切实保护耕地和合理利用土地的立法理念追求和制度构建就区域经济的发展来说,大的生产要素特别是土地资源的严重短缺,从长远看,将很难支撑区域经济的高速增长。由点见面,全局经济的战略发展,也莫不依赖于土地资源。在土地资源中,特别珍贵的是耕地资源。当前,国内土地资源中最为告急的,首推耕地资源。“国土资源部刚刚公布的数字是:去年全国耕地减少了3806.1万亩。中国有多少个3800万亩?这是很值得我们深思的一个关乎粮食安全的重要问题。据分析,耕地锐减的主要原因是地方
19、政府以各种名义征地卖钱。” 3在局部区域,耕地锐减更是严重。比如,“浙江现有耕地3188万亩,划定基本农田2711万亩,建设用地只有400多万亩。按前些年平均用地的势头,土地的回旋余地已很有限。温州、台州、义乌等地,数以千计的企业排队等地。” 4从全国的情况看,层出不穷的征地热,过多地占用了耕地,危及可持续发展。2004年6月25日是全国第十四个土地日,国土资源部部长孙文盛专就中国土地问题发表谈话。“孙文盛指出,人多地少是中国的基本国情,目前中国耕地面积只有18.51亿亩,人均耕地仅有1.43亩,不足世界人均水平的40%。近7年来全国耕地减少了1亿亩,占全国耕地总量的5%以上,其中生态退耕62
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