公共管理第一讲 绪论.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,公共管理学 第一讲,绪 论,主要内容,从案例开始我们的讨论,为什么要有公共管理？,哪些国家在搞公共管理？,公共管理是怎么产生的？,我们怎么搞公共管理？,研究公共管理的历史框架,一、案例：哈尔滨市的停水事件,案例背景,:,2005,年年底，吉林市的化工厂爆炸，污染了松花江水质，但中石化隐瞒了污染问题。,现象：由于信息不透明、谣言四起、引起恐慌。,松花江污染带硝基苯超过国家标准,30,倍,后果：地方政府的公信力下降，影响执政能力。,原因：政府管理在应对突发性事件上预见能力不强，无法有序地应对公共突发事件。,中国政府的能力到底强不强？,案例研究：停水事件的满意度调查,民调的结论：,公众对政府呈高满意度和低信任度并存的状态,公众相信政府能力和怀疑政府公信力呈并存状态,地方政府应该怎么做？,地方政府要有在战略性的层面上驾驭地方治理的能力,11,月,13,日吉林市的化工厂爆炸后，应立即做出对松花江水质的远流域的监测和评估工作，作出应急的预案；,从一开始就公开监测信息，提高公众的预防意识；,对全市停水的后果进行评估，要按每增加一天的社会心理承受能力来测算，停多少天最优。,公布保障措施，最大限度地减少老百姓的痛苦。建立停水期间居民生活指导计划。,后期的治理机遇：用现实教育和唤醒公众的节水意识，贯彻科学发展观，节约型社会，循环经济。淡水是我们国家最稀缺、最宝贵的自然资源。如果我们不注意生态环境的保护，我们人类的最后一滴水就是我们的眼泪。,我们为什么没有这么做？,传统思维的惯性，路径依赖；,缺乏应对公共突发性事件的经验；,现有的执政能力不够。,执政能力面临的挑战：治理场景,这两点结论和对调查的进一步分析过程中，我们发现我国地方政府的治理环境面对的是一个“绷紧的社会”，即我们这个社会充满了紧张感，这种紧张感表现在社会内部人与人之间、各群体之间、政府与社会之间、政府内部的各个部门之间。,“绷紧的社会”的风险,任何一个微小的社会扰动，都可能引起社会的整体震荡。这样的社会形态十分脆弱，并且具有危机的放大功能。,制度架构和社会内容不相适应，既制度架构容纳不下快速发展的社会内容，政府的治理面对的是一个常态和危机混合型的状态。也就是常态之中有危机，危机风险常态化。,什么是快速发展的社会生活内容？,1.,经济的高速发展，改革开放三十年来，平均,GDP,的增长速度接近,10%,，在大国发展史上为世界罕见；,2.,人均,GDP,超过,3000,美圆，而世界经济发展经验表明，一个国家在发展的过程中，人均,GDP,在,1000-5000,之间是社会矛盾的多发期,.,既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进“中等收入陷阱”,；,3.,社会转型：开放社会所面对的社会生活的多元化、全球化、数字化、知识经济时代。,“绷紧的社会”与常态危机场景,从政府治理的视角来看“绷紧的社会”，概念转换：常态危机场景,与过去传统的完全在政府控制下的社会不同，一个经济上蓬勃发展的中国社会，随时随地出现的冲突将是一种常态，因此地方政府治理可以说是在常态危机场景下进行的。,进一步的追问,在一个理想的社会中，政府要处理的主要是自然性危机和社会性危机，我们称其为处理外生性危机。,在现实的中国社会，除了外生性危机外，政府也常常自己在制造危机，我们把政府自己引发的危机叫做内生性危机。,结论：内生性危机制造了“绷紧的社会”。,为什么会产生内生性危机？,来自于地方政府不同层级的要素配置失当。,要素配置：权力配置、资源配置、责任配置,二、为什么要有公共管理,？,为了把国家治理好,为了老百姓更幸福,政府到底应该干什么？,为什么要学公共管理？,学习改变命运,学习改变认知结构,思维上要超越常识,比常识更可怕的是无知,2009,年两会十大雷人提案议案,1,以女性精神应对经济危机,政协委员、中国美容时尚报社社长张晓梅,:,这次全球经济危机是由于发达国家金融机构片面追逐利润而过度扩张引起的。目前世界无法消除战争、地球日益变暖等困扰人类发展的问题，也多是因为强势、霸权等男性思维主导社会导致的。而女孩，在全球经济阴云密布的今天，是一道温暖而亮眼的光芒。,据其博客显示，此提案已有万山红、李羚、舒婷等近百名委员联名支持。,2,让农民工开垦边疆,政协委员、中国天主教主教团副主席房兴耀,:,在新疆、黑龙江、内蒙古、青海等边远省份，有大量闲置土地没有被开垦，造成巨大资源浪费。建议中央有计划地组织大量农民工分赴边疆，如黑龙江、新疆等地开垦疆土，发展农业。,网评,这样大量开垦土地，势必造成沙化，破坏生态，这已被历史证明不可取的做法，怎么又提出来了呢？,3,看病难看病贵是误导,数位医药卫生界委员,:,中国看病不算难，也不算贵，而是患者求医标准过高，导致医疗资源“拥挤”。应该对“看病难看病贵”给出定义，确立标准。,网评,几位委员的发言有违基本事实。实际上，群众“看病难、看病贵”根本原因在于,:,医疗资源人均水平较低，医疗保障制度不健全，公立医院商业化倾向日趋严重，加之药品和医用器材生产流通秩序混乱，价格过高等，所谓“患者求医标准过高”完全是弥天大谎，有些重症小医院、小门诊根本治不了，难道要让患者在家等死吗？,4,穿国服刺激经济增长,人大代表、上海东华大学教授严诚忠,:,提出“中华国服经济文化产业”议案，认为应鼓励老百姓购买精神文化产品，靠创新拉动内需，国服是一个很好的案例。,网评,推广汉服我没意见，指望它能拉动内需那是异想天开。而且我们有,56,个民族，难道还要统一服装？,5,建议发行千元大钞,政协委员、广东省律师协会副会长朱征夫,:,朱征夫认为大面额人民币有,3,大好处,:,一来人们钱包里的钱多，花钱的欲望就会比较强，会有购物的冲动，可以拉动内需；二来可以节省印钞票的纸张，对环保有很大好处；三是可以节省人力，包括钞票印刷、银行数钱、保安押运等方面的人力。,6,用,10,年恢复繁体字,政协委员潘庆林,:,建议全国用,10,年时间，分批废除简体汉字，恢复使用繁体字，并称恢复使用繁体字有利于两岸统一。对此，网络调查显示近六成网民表示反对。,网评,我叫龙一国，改成繁体字还让不让我活啦？,本科以下学历一下子都成文盲了！难道要让,13,亿人重新上学，学习甲骨文？不知道提出建议的委员，甲骨文或者繁体字能写出几个啊？,7,家庭破裂向第三者索赔,人大代表、复旦大学脑科学研究院院长马兰,:,“,重婚、有配偶者与他人同居都涉及第三者的问题。显然，第三者和有过错的配偶一方共同侵犯了另一方的权利。”建议家庭破裂也可向第三者索赔。,网评,苍蝇不叮无缝的蛋,到底是蛋壳自己先破了还是苍蝇把蛋叮出了缝？蛋壳破裂了找苍蝇索赔,苍蝇应该一脸无辜吧。,8,动用公积金买车,人大代表、广汽集团副董事长、总经理曾庆洪,:,“,能否动用,4000,亿元的住房公积金来买车，住房公积金也可以成为住房汽车公积金。”一些选择先不买房的人可以动用公积金来买车，买了房后，在购买第一辆车时也可以动用公积金，这样对于市场将有很大的撬动作用。,网评,住房公积金是具有保障作用的基础性制度，与汽车消费信贷完全是两码事。,汽车毕竟不是生活必需品，也可以说是个奢侈品，如果将公积金的钱拿来买车，首先就背离了国家的政策初衷。,9,设立子女养老金制度,人大代表、陕西步长集团总裁赵超,:,子女利用,50,岁之前的就业黄金期，每月拿出工资的,3%,，存入父母的养老保险金账户，所有权归父母，可在其退休时随时取用。这是全国人大代表、陕西步长集团总裁赵超提倡设立的“子女养老社会保险金制度”。,网评,父母工作了一辈子，他们缴的养老金到哪去了？我们现在在缴自己的养老金，难道到时也不能保障我们的晚年生活？,子女可以开私人帐户作为父母的养老资金，为什么要社保部门代管呢，我们不会自己管理吗？,10,“雷锋精神”申遗,政协委员、重庆沙坪坝区副区长刘江龙,:,认为学习雷锋已经退化成充满形式的纪念行为。为了说明这一点，他举了一个例子,:,某年,3,月,5,日，某地多个团体为“学习雷锋”，将当地一位高龄老人,5,次送进澡堂洗澡。,文化部回应,:,按照目前的申报要求，申报项目至少要有百年以上历史，而“雷锋精神”的历史只有几十年。况且，“雷锋精神”也不属于传统文化的范畴。从定义和种类上来讲都不符合申遗的要求。,什么是公共管理,?,公共管理学是研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用多种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科。其目标是促使公共组织，尤其是政府组织更有效地提供公共物品。,公共物品的概念,可以把政府的基本职能概括为提供,公共物品。,公共物品的特点：非竞争性,非排他性,自然垄断性,收费困难,什么是公共物品？,布坎南：任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务。,斯蒂格利茨：公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它的分享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大的成本（它们是非排他性的）。,萨缪尔森：,与来自于纯粹的私有物品的效益不同，来自于公共物品的效益牵涉到对一个人以上的不可分割的外部消费效果。相比之下，如果一个物品能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且对其他人没有产生外部效果的话，那么，这种物品就是私人物品。公共物品常常要求集体行动，而私人物品则可以通过市场被有效率地提供出来。,世界银行（,1997,）：,公共物品是指非竞争性的和非排他性的货物。非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外。这些特征使得对公共物品的消费进行收费是不可能的，因而私人提供者就没有提供这种物品的积极性。,公共管理的内容,按照问题来划分，公共管理大致可以划分为：公共管理组织问题、公共管理职能问题、公共管理过程问题、公共管理人力资源问题、公共部门管理问题。,政府应该干什么？,（,1,）确定法律基础；,（,2,）保持一个未被破坏的政策环境，包括,保持宏观经济的稳定；,（,3,）投资于基本的社会服务和社会,基础设施；,（,4,）保护弱势群体；,（,5,）保护环境。,三、哪些国家在搞公共管理？,所有的国家都应该搞公共管理，但有的搞得好，有的搞得不好。西方发达国家之所以发达，就是这些国家公共管理搞得好。,三驾马车说：社会运转的基本结构,MBA,：创造社会财富的部门,MPA,：为创造财富的部门提供运转环境,的部门,MJ,：制定规则和秩序的部门，解决纠纷,和矛盾,MPA,在美国的现状,现在全美开设,MPA,教育的院校有,220,多所，在校学生有三万多人。,美国新闻与世界报道,每年还公布全美,MPA,院校排行榜，具有,MPA,学位者在公共部门谋职时，总是备受青睐。,据调查，在美国联邦政府就职的公务员有,10%,到,20%,具有,MPA,的学位或相近的学位，在公共政策领域工作的公务员中，有,50%,到,60%,的人具有,MPA,学位,。,四、公共管理是怎么产生的,?,1,三大社会实践来源,（,1,）,16,世纪中叶到,18,世纪末在德、奥两国发展起来的官房学，又叫计臣学，主要研究怎样帮助国家管理行政、经济、国库和技术。,（,2,）文官制度的逐渐推行。从,1805,年起，英国设立常任文官，,1854,年正式通过了,关于建立英国常任文官制度的报告,，从此建立起了不与内阁共进退的文官制度。,（,3,）行政法学。,19,世纪开始在德国兴起，行政法学直接将政府机构作为研究对象。,2,公共行政学的传统,传统管理时期的公共行政学：指从威尔逊提出建立公共行政学至,1930,年国际行政科学学会成立,代表人物：,W.,威尔逊：,行政学之研究,，,1887,年,标志着公共行政学的建立，历史背景：到十九世纪末为止，在对于政府事务的研究上，人们主要关心的不外是政治哲学、宪法调整和法律制定等事项。但是，不断增长着的经济和社会生活的复杂性和随之而来的政府规模与活动的扩大，使得研究的工作重点不得不发生改变。,3,新公共行政学和政策科学,行为科学时期的行政管理学：,20,世纪,30,年代至,60,年代。,特点：对传统的公共行政学的批判。,成就：开拓了行政学研究的视野；在行政学中采用了更多的科学研究方法，从而使它更科学，如实证法、对比分析方法。,4,新公共管理,历史背景：七十年代以后西方国家的政府面临的三项压力：,（,1,）财政压力，政府支出庞大，预算赤字无法抑制；,（,2,）服务品质的压力，公民对政府服务的品质提出更高的要求；,（,3,）意识形态的压力，新右派意识形态占上风，自由主义经济学的兴起。,新公共管理,过去二十年间，西方市场经济国家先后对其公共部门进行了一场史无前例的改革。,新公共管理的一个突出特征是“公共服务的市场化”，也即将市场竞争机制引入政府传统的科层制运作模式中，用私人部门的企业精神和管理技术改革政府，提高公共服务的效率和质量。,五、,我们怎么搞公共管理？,中国有没有公共管理？,两种资源配置方式：政府与市场,公共管理与应对国际金融危机,行政法,公共部门,私人部门,私法,公法,慈善,腐败,服务,公共管理,政 府,企 业,政府与企业的关 系,看得见的手,看不见的手,政府调控,市场配置,经济发展,公平,效率,公共经济学,一般经济学,福利提供,守夜人,纳税,两条主线如何相互作用,过于强调市场经济主线：早期资本主义的问题：生产的无政府状态，出现了马克思所说的恶的资本主义政府和资本主义制度。,过于强调公共利益主线：计划经济,-,主观主义乌托邦，出现了乔治,奥威尔在,动物农场,所说的恶的计划经济政府和计划经济体制。,两条主线结合的典范,：,（,1,）凯恩斯主义；,（,2,）主要资本主义国家七十年代解决滞胀的问题（财政政策、货币政策、金融政策）；,（,3,）美国的新经济：克林顿时期八年的“两高一低”（经济高速增长、高就业率、低通货膨胀）,案例：公交车站“谁出钱谁冠名”,重庆市从几年前开始实行公交车站名有偿命名以来，许多老地名车站纷纷冠名为医院、楼盘或宾馆，公交车站名成为一种商业资源被开发利用。然而，这些“谁出钱谁冠名”的公交车站，不如老地名方便乘客识别，而且还出现了一些诸如“生殖健康医院”、“男科医院”等不雅的站名，令城市文化和形象都大煞风景。,讨论：公交车站名：公共资源还是商业资源？,“拿站名做广告没什么烦人的。”在读书梁车站旁卖报纸、水果的程师傅夫妇表示可以接受“站名广告”。附近居民刘女士则觉得这样的站名广告看起来不是很舒服。“我们重庆人还是喜欢老地名，老地名才有我们地方风味。现在站牌的商业味太浓，老地名的文化味都没了，影响我们重庆的城市形象和文化底蕴。”,专家见解：,重庆市地名委员会专家委员、重庆市社科院研究员孙元明表示，公交车站名不同于地名，站名卖的只是冠名权。孙元明说：“这种做法不违规，但是也不能提倡。站名的商业运作要和地方经济发展水平相适应。有的地方经济发展程度不是太高，把站名作为商业资源开发，可以弥补国家在站牌等基础设施建设上投入的不足。但是另一方面，如果站名广告过多，确实对城市的形象有一定影响，所以站名广告只是权宜之计，不应该提倡，需要加以规范和适当的引导。”孙元明指出，站名广告的收入分配应该更加公开，要把收入真正用到站牌和站台等的建设中，而不是进了某些部门的小金库或是用于提高员工的福利待遇。,网友声音：,简直是乱来，谁批准这样搞的？从哪里学的？各城市都存在此类问题,希望有关部门管一管,不能一切向钱看。这是一个社会问题，期望能得到高层的重视，一定要关注我们普通老百姓的感受！,公交乘客是交了钱的，而且是公共事业。不能以企业冠名，应该以地名命名，更不应该收冠名费，除非为了降低公交成本。这样才能更大限度的为民服务。,怎样理解公共管理？,要想理解公共管理，就必须对照私人管理来理解，经济学家沙雷有句名言：“商业管理与公共管理在所有不重要的方面都是相似的”。,公共领域的五大特点,：,（,1,）公共管理与私人管理的使命不同；,（,2,）与私人管理相比，公共管理的效率意识,不强；,（,3,）与私人管理相比，公共部门，尤其是政,府管理更强调责任；,（,4,）就人事管理来讲，公共组织要更复杂；,（,5,）公共管理在运作上更强调政治性、公,共性。,中国的改革过程,两次分化，三个阶段：,第一次分化：,1978,年以后，近二十年的时间从全能政府中分化出市场部门，经济体制改革获得了成功。,第二次分化：,2000,年以后，政治文明的建设，政府职能的从新定位，第三部门的出现，一个正常的文明的社会治理架构。,改革开放后中国社会的两次分化,全能政府,分化出市场,分化出第三部门,中国社会发展的三个阶段：,第一阶段：,19491978,年，全能政府时期,第二阶段：,1978-2000,年，市场经济时期,特点：中国政府要求国际社会承认中国市场,经济地位。,第三阶段：,2000-,第三部门时期,问题：来自政府权力部门的抵制。怎样实,现第三阶段的转变：依法治国，发展教育。,问题讨论：搞民主在中国行不行？,六、公共管理与执政能力,二十世纪的开端是运用一种职业服务模式，一种正式的官僚制模式将政治和行政严格分开，而这些理论今后将不再被普遍接受。二十世纪后期，实际上所有发达国家都试图构建政府、官僚制组织和公民之间的新型关系。,中国公共管理之路,科学化、民主化和法治化：,所谓公共管理科学化，主要指公共管理主体在管理科学理论的指导下，形成统一、协调、高效能的管理机制，并采用当代先进科技管理手段，最大限度地实现公共管理目标。,所谓公共管理民主化，主要指人民群众能够通过各种渠道，广泛地参与社会公共事务管理，实现人民群众在公共事务中当家作主的地位，并使公共管理能够符合人民群众的利益和要求。,所谓公共管理法治化，主要指各项社会公共事务的管理都要依法进行，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，实现公共管理的法律化。,为什么要科学化、民主化、法治化,（政府的）权力来源：,马克斯 韦伯的观点,神授的权力,:,臣民、子民,英雄创造的权力,:,顺民或暴民,民选的权力,:,公民,伟大的英雄,从传统时代中演化出的知识经济时代,土 地,封 建 制,劳 动,所 有 权,资 本,严 格 的,等 级 制,知 识,知识网络,农业时代晚期,工业时代早期,工业时代晚期,知识时代早期,财富来源,组织类型,七、研究公共管理的历史框架,1.,具体的时代背景；,2.,管理的实践和发展水平,3.,管理科学的发展水平,4.,公共管理学的理论进化,1,具体的时代背景,四大因素分析：,文化因素,政治因素,经济因素,技术因素,（,1,）文化因素,：,文化因素是公共管理的主要制约因素。文化是自然地、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存在状态。,社会整体文化,公共管理文化,公共管理文化主要包括两大内容：一是公共管理的价值观；二是公共管理的实践经验。,公众的政治文化,政治文化就是一个民族和一般公众（老百姓）在特定时期内流行的一套政治态度、信仰和感情，它是政治体系活动中的一种主观成分。,（,2,）政治因素,：,政治因素主要是指制约公共管理的政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共管理所拥有的政治权力。,政治制度和政治结构主要提供一种外部的政治组织环境，它通过组织体系的合理化和有产的权力分配状态与机制而对公共管理产生影响。,政治关系表明一定社会中的各种政治角色在政治体系运行中所形成的关系。,政治权力指的是执行者在行政执行时拥有的自决权，而这种权力的差异又决定着公共管理决策的权力，影响着公共政策制定、实施与评估，同时也体现出执行者调动、处置相关事务和社会资源的能力。,（,3,）经济因素,：,经济因素是影响公共管理的最基本的因素，它主要指特定的经济制度和结构，经济实力和发展水平、经济利益等因素，其中也包括公共管理中的财政及财政收支状况。,经济因素包括：,经济制度和经济结构；,经济实力和经济发展水平；,公共管理的微观经济环境；,经济利益因素。,（,4,）技术因素,：,生产的技术基础、生产组织方式；技术是决定社会样式的最根本的力量。科学技术是第一生产力。,现代社会是一个物化的社会，所谓物化就是指整个社会是建立在技术基础上的，技术决定了现代社会的生活方式和价值判断。,2.,管理的实践和发展水平,为什么需要管理？人类面对的两大困境：,（,1,）资源的有限性和人类欲望的无限性之间的矛盾；,（,2,）人类创造能力的有限性与人类消耗的无限性之间的矛盾。,另外一个重要的约束条件就是时间因素，即每个个体作为生命体的时间的有限性。,3.,管理科学的发展水平,（,1,）管理的定义,给管理下过定义的著名管理学家有很多，例如科学管理之父泰勒就给管理下过这样一个定义：管理就是“确切地知道你要别人去干什么，并且让他使用最好的方法去完成”。彼德,德鲁克：“为组织提供指导、领导权并决定如何利用组织资源去完成组织目标的活动。”,（,1,）管理的定义,管理就是人们为了达到一定的组织目标而进行的一系列有组织的活动。,综合的定义：管理是引导人力和物质资源进入动态的组织以达到这些组织的目标，也就是让组织的服务对象满意，并且使服务的提供者即员工能同时获得一种高度的士气感和成就感。,对定义的解释,管理作为一种活动，一定是在一个特定组织、特定时间和空间环境下发生发展直到产生结果的，单单从时间的角度来看，管理就是一个动态的过程。,管理这种活动是具有一定目标的，产出和目标是一个经营组织中不可分割的部分，如果一个组织没有目标，不会有这个组织继续存在的必要或说是这个组织没有存在的意义。,衡量一个组织目标的绩效量度是其所服务对象的满意程度。,我们在定义的最后部分涉及员工的士气和成就感，这种高度的士气和成就感是通过向顾客提供服务而产生的，组织正是通过这些员工来提供服务的。,（,2,）管理的特性,1.,动态性,2.,科学性,3.,艺术性,4.,创造性,5.,经济性,（,3,）管理理论的历史线索,管理学发展的基础：,管理理论的发展是和生产力的发展以及生产组织方面的变化紧密相联的，可以说是这些因素决定着管理理论的变化。,（,1,）古典管理理论,（,2,）行为主义时期,（,3,）现代管理理论丛林,（,4,）当代管理思想,对人性探索的管理理论主线：,经济人 社会人 文化人,复杂人 理性人,结论：,人是管理的主体也是管理的客体，有了人才有管理，所以人既是理论管理学研究的出发点，也是管理学研究的归宿。,4.,公共管理学的理论进化,第一阶段：传统公共行政学阶段；,第二阶段：新公共行政学和决策科,学阶段；,第三阶段：新公共管理阶段。,