苏州工业园区欧典花园小区业主委员会与苏州工业园区管理委员会土地行政批准纠纷上诉案.docx
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1、苏州工业园区欧典花园小区业主委员会与苏州工业园区管理 委员会土地行政批准纠纷上诉案【案由】 行政 行政行为种类 行政批准【审理法院】 江苏省高级人民法院【审理法院】 江苏省高级人民法院【审结日期】 2021.03.26【案件字号】 (2019)苏行终 1407 号【审理程序】 二审【审理法官】 蔡霞张松波张静【审理法官】 蔡霞张松波张静【文书类型】 判决书【当事人】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会;苏州工业园区管理委员会;苏州工业园区建屋发展集团有限公司【当事人】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会苏州工业园区管理委员会苏州工业园区建屋发展集团有限公司【当事人-公司】 苏州工业园区欧典花园
2、小区业主委员会苏州工业园区管理委员会苏州工业园区建屋发展集团有限公司【代理律师/律所】 何斌、徐成杰江苏瀛元律师事务所;张翼北京观韬中茂(苏州)律师事务所;杭雪芳、韦祎江苏新天伦律师事务所【代理律师/律所】 何斌、徐成杰江苏瀛元律师事务所张翼北京观韬中茂(苏州)律师事务所杭1 / 18雪芳、韦祎江苏新天伦律师事务所【代理律师】 何斌、徐成杰张翼杭雪芳、韦祎【代理律所】 江苏瀛元律师事务所北京观韬中茂(苏州)律师事务所江苏新天伦律师事务所【法院级别】 高级人民法院【字号名称】 行终字【原告】 苏州工业园区欧典花园小区业主委员会;苏州工业园区建屋发展集团有限公司【被告】 苏州工业园区管理委员会;苏
3、州工业园区建屋发展集团有限公司【本院观点】 本院认为,修订前的中华人民共和国土地管理法第五十六条规定,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。【权责关键词】 合法违法第三人证据书面审理维持原判【指导案例标记】 0【指导案例排序】 0【本院查明】 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致,依法予以确认。【本院认为】 本院认为,修订前的中华人民共和国土地管理法第五十六条规定,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合
4、同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。城乡规划法第四十三条规定,建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的,必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的,城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。本案中,被上诉人园区管委会系经国务院批准成立的国家级开发区,其作为苏州市人民政府的派2 / 18出机构
5、,代表苏州市人民政府对苏州工业园区的工作实行统一领导和管理,对苏州工业园区的土地、规划、财政等事项具有经济管理权限和行政管理权限,对涉案建设用地容积率调整及土地用途变更等事项具有批准的职权。 国发200115 号国务院关于加强国有土地资产管理的通知第二条第二款规定,对出让土地,凡改变土地用途、容积率的,应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。苏府200612 号关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见对苏州市范围内土地使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件,涉及土地资产的补充处置程序作出了明确规定,即由国土、规划等部门进行会办,由规划部门对土地使用者申报的规划方案进行审核,并报经政府批准,
6、函告国土部门,国土部门根据规划部门的函告,对土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的,核定补充土地处置意见,报经政府批准,补缴土地出让金。本案中,原苏州工业园区经济贸易发展局于 2004 年 8 月 18 日作出苏园经复字200493 号关于建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目的立项批复,同意第三人建屋公司建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目(即欧典花园项目),土地使用权面积 99991.03 平方米,土地用途为住宅用地,涉案地块综合容积率上限为1.8,即允许建设的计容积率面积上限为 179983.85 平方米。原园区规划建设局于 2005 年 3月 24 日向第三人建屋公司核
7、发了规划批准书。此后,该局在 2005 年 11 月 24 日和 2006 年 5月 10 日分两次又向第三人核发了两张规划批准书,调整了涉案建设项目的容积率。调整后,幼儿园建筑面积从 3520.16 平方米增加到 5241 平方米,配电房建筑面积由 210 平方米调整为1 某配电房建筑面积 209.56 平方米, 2 某配电房建筑面积 182.28 平方米。根据上述法律规定,凡改变土地容积率的,应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。经过苏州天元土地房地产评估有限公司评估,该公司于 2017 年 2 月 14 日出具土地估价报告,确定建屋公司因容积率调整,需要补交地价为 2434.8463
8、万元。在此情况下,被上诉人园区管委会于 2017 年4 月 28 日向建屋公司作出苏园管复字201744 号批复认定事实清楚,适用法律正确,行政程序亦无明显不当之处。原审法院判决驳回上诉人欧典花园业委会的诉讼请求正确。 综上,上诉人欧典花园业委会的上诉理由和请求依法不能成立。一审判决认定事实清楚,审判3 / 18程序合法。依据中华人民共和国行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项的规定,判决如下:【裁判结果】 驳回上诉,维持原判。区欧典花园小区业主委员会负担。二审案件受理费人民币 50 元,由上诉人苏州工业园本判决为终审判决。【更新时间】 2022-06-24 01:15:08【一审法院查明】 一
9、审法院认定, 2004 年 8 月 18 日,原苏州工业园区经济贸易发展局作出苏园经复字200493 号关于建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目的立项批复,同意原审第三人苏州工业园区建屋发展集团有限公司(以下简称建屋公司)建设东湖大郡五期住宅(新二万人优价住房)项目(即欧典花园项目),项目位于苏胜路北东,占地面积约 9.9991 公顷,总建筑面积约 18 万平方米。上述项目所在宗地为苏州工业园区南施街东 76011 号地块,土地使用权面积 99991.03 平方米,土地用途为住宅用地,登记的土地使用权人为建屋公司。根据规划条件,涉案地块综合容积率上限为 1.8。 2005 年 3 月
10、24日,原苏州工业园区规划建设局(以下简称原园区规划建设局)向原审第三人核发规划批准书,核准原审第三人进行新二万人优价住房项目 (即欧典花园)建设,核准的建筑为 1 某住宅至 16 某住宅、会所 1 座,该规划批准书所附的建筑面积明细表载明, 1 某至 16 某住宅的住宅建筑面积总计 173357.58 平方米,商铺建筑面积总计 3886.07 平方米,会所建筑面积1614.08 平方米,幼儿园建筑面积 3520.16 平方米,配电房建筑面积 210 平方米,计容建筑面积总计 182588 平方米,总建筑面积 215542 平方米。 2005 年 11 月 24 日,原园区规划建设局向建屋公司
11、核发了第二份规划批准书,核准建筑为新二万人优价住房项目的配套幼儿园,将幼儿园的建筑面积调整为 5241 平方米。 2006 年 5 月 10 日,原园区规划建设局向建屋公司核发了第三份规划批准书,将新二万人优价住房项目中 1 某、 2 某配电房方案进行变更, 1 某配电房建筑面积调整为 209.56 平方米, 2 某配电房建筑面积调整为 182.28 平方米。 上述新二万人优价住房项目即欧典花园项目建设竣工后,建屋公司办理了竣工验收手续。 2007年 7 月 18 日,原园区规划建设局出具规划验收意见书,建屋公司建设的新二万人优价住房项4 / 18目经规划验收,总建筑面积 218811.97
12、平方米,其中计容积率面积 184425.85 平方米,测量汇总表载明,该项目中商业建筑面积 3202.02 平方米,配套面积 2578.44 平方米,幼儿园面积 5710.54 平方米,变电房 1 建筑面积 183.65 平方米,变电房 2 建筑面积 210.23 平方米。2009 年 1 月 20 日,原园区规划建设局向原苏州工业园区国土房产局发出关于东湖大郡五期(新二万人组团-欧典花园)住宅小区超容积率的函(补),载明:“苏州工业园区东湖大郡五期(新二万人组团-欧典花园),宗地面积 99991.03 平方米。根据规划条件,地块综合容积率上限 1.8。在规划竣工验收过程中,根据房产测量成果核
13、算,该项目总计容积率面积 184425.85 平方米,其中商业及配套总计容积率面积 5780.46 平方米(不含幼儿园)。与规划条件相比,总计容面积(含幼儿园)超出 4442.00 平方米,超 2.47%;商业及配套计容积率面积超出 3980.62 平方米,超 2. 13%(其中商业超出 3202.02 平方米)”,请该局按照相关规定办理相关处理手续。 2016 年 12 月 8 日,建屋公司向原苏州工业园区国土环保局(以下简称原园区国土环保局)提交申请一份,对于建屋公司开发建设的欧典花园项目需要补交超容积率部分的土地款,请求原园区国土环保局按照 2009 年土地补偿价办理相关补交土地款的处理
14、手续。 2017 年,原园区国土环保局委托苏州天元土地房地产评估有限公司对苏州工业园区南施街东 76011 号地块即欧典花园宗地增加建筑面积、提高容积率国有土地使用权调整价格进行评估。苏州天元土地房地产评估有限公司于 2017 年 2 月 14 日出具土地估价报告,以2009 年 1 月 20 日为估价时点,评估土地总补地价为 2434.8463 万元。 2017 年 3 月,原园区国土环保局向园区管委会提交了“苏州工业园区国土环保局容积率调整补缴土地出让金报批办文单”,对坐落于园区南施街东的 76011 号宗地增加计容积率面积 4442 平方米补缴土地出让金的处置事宜进行请示, 76011
15、号宗地现计容积率建筑面积 184425.85 平方米,增加计容积率建筑面积 4442 平方米,其中增加商服面积 3980.62 平方米,增加住宅面积 461.38 平方米,商服用地楼面价 5873 元/平方米,住宅用地楼面价 2103 元/平方米,拟补缴土地出让金2434.8463 万元,基础设施配套费 46.641 万元,墙改基金 4.442 万元,合计 2485.9293 万元。园区管委会经审批,同意原园区国土环保局的拟处置意见。 2017 年 4 月 28 日,园区管5 / 18委会向建屋公司作出了苏园管复字201744 号园区管委会关于同意苏州工业园区建屋发展集团有限公司 76011
16、号宗地(部分)变更土地用途、提高容积率补收土地出让金的批复 (以下简称苏园管复字201744 号批复)。一审庭审中,建屋公司陈述,其已补缴了土地出让金。【一审法院认为】 一审法院认为,修订前的中华人民共和国土地管理法第五十六条规定,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。中华人民共和国城乡规划法(以下简称城乡规划法 )第四十三条规定,建设单位应当按照
17、规划条件进行建设;确需变更的,必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的,城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。根据上述规定,对于建设用地的容积率调整和土地用途变更的,须经城乡规划主管部门和土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。本案中,园区管委会作为苏州市人民政府的派出机构,代表苏州市人民政府对苏州工业园区的工作实行统一领导和管理,对苏州工业园区的土地、规划、财政等事项具有经济管理权限和行政管理权限,对涉案建设用地容积率调整及土地用途变更等事项具有批准的职权,系本案的适
18、格被告。 本案建屋公司开发建设的东湖大郡五期新二万人优价住房项目 (即欧典花园项目)所在宗地为苏州工业园区南施街东 76011 号地块,土地使用权面积99991.03 平方米,根据最初规划条件,该地块综合容积率上限为 1.8,即允许建设的计容积率面积上限为 179983.85 平方米。 2005 年,苏州工业园区从完善园区房地产开发建设及提高居民生活质量等因素考虑,鼓励在合理范围内适当增加住宅小区内公益和商业配套设施的面积比例。因此,原园区规划建设局在 2005 年至 2006 年批准建屋公司提交的欧典花园项目规划方案时,考虑到上述因素,最终批准该公司建设的计容积率面积为 184490.68
19、平方米,比最初规划条件的 1.8 容积率有所调整。欧典花园项目竣工后,原园区规划建设局于 2007 年 76 / 18月 18 日出具规划验收意见书,经规划验收,欧典花园项目总建筑面积 218811.97 平方米,计容积率面积 184425.85 平方米,其中商业面积 3202.02 平方米,配套面积 2578.44 平方米,该项目的实际建设情况与规划批准基本一致。 国发200115 号国务院关于加强国有土地资产管理的通知第二条第二款规定,对出让土地,凡改变土地用途、容积率的,应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。苏府200612 号关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见对苏州市范围内土地
20、使用者因改变土地用途、容积率等土地使用条件,涉及土地资产的补充处置程序作出了明确规定,即由国土、规划等部门进行会办,由规划部门对土地使用者申报的规划方案进行审核,并报经政府批准,函告国土部门,国土部门根据规划部门的函告,对土地容积率提高或土地用途调整需补缴地价的,核定补充土地处置意见,报经政府批准,补缴土地出让金。本案中,针对欧典花园项目超过容积率建设的情况,原园区规划建设局在对该项目进行审核验收后,于 2009 年 1 月 20 日向国土部门发函,函告国土部门欧典花园项目与规划条件相比,总计容积率面积超出 4442.00 平方米,其中商业及配套计容积率面积超出 3980.62 平方米,请国土
21、部门办理补充土地处置手续。根据规划部门的审核意见, 2017 年原园区国土环保局委托评估机构对欧典花园所在的 76011 号宗地补缴土地出让金事宜进行评估,经评估,该宗地增加的 4442 平方米计容积率面积中, 3980.62 平方米商业及配套部分面积按照商服用地评估土地差价,其余 461.38 平方米按照住宅用地评估土地差价,该宗地应补缴土地出让金总计 2434.8463 万元。根据评估机构的土地估价报告,原园区国土环保局向园区管委会提交办文单,就 76011 号宗地容积率调整、补缴土地出让金等处置事宜报请被告批准。对原园区国土环保局就 76011 号宗地提出的处置意见,园区管委会经审核,作
22、出苏园管复字201744 号批复,同意将该宗地增加的 3980.62 平方米建筑应分摊的土地使用权用途变更为商服用地,同时对该宗地共计增加的 4442 平方米计容面积补缴土地出让金2434.8463 万元。园区管委会作出的上述处置决定符合中华人民共和国土地管理法、城乡规划法及国发200115 号国务院关于加强国有土地资产管理的通知、苏府200612 号关于进一步加强国有存量土地资产管理的意见的规定,程序亦无不妥。欧典7 / 18花园业委会认为,园区管委会擅自增加欧典花园小区的容积率、改变土地性质,导致小区绿化和公共设施减少,侵害全体业主利益,所作批复违法。本案中建屋公司不存在违反规划许可擅自增
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