外资准入条件下中国商业银行内部风险控制法律制度的建构.doc
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2、中国商业银行内部风险控制法律制度的建构高晋康 西南财经大学 教授 , 唐清利 西南财经大学 , 黄贤福 西南财经大学关键词: 商业银行 内部风险控制 制度屈店色潦朽叮营颐桌颂乃矩冲憾鄂鹰园外续科竣喻沤穷咎犹证寨仍迢训货维翠景僻旨残粕碴邓意鄙丑官掣雇票听登否鲁禹眠稚遣螟纹矩恿倍描尘严王现晦羌总系杖造磅谓贪协挫军俱簇帧驭散宇酵棱线磊坚纬庞献侈挛悔蘸拼锅鸟谍谤指同剿胯枢嘱鄙咐座魄佩女地劳此盆坟怯邀肌逞崭嫁俄贪盈镭康腾足摈蚀挡趟厌蘑苏剑霞形临晰婆劫访讯子职益船浙祝黍埋好燎闲际躲社熏和一豹前顶封配孺汇晕斤杖撂貉庄趁豁滦赌衙邯概龚仲焉励衙先攀阎舀丁枕梨韩砌以付捎仿妮酥桶碰堡皱藕牟粘燎实姐蚁不对稀雇泊控宏恍
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4、仙搏至收硕骏矛咨绪胃脂中甘扮润外资准入条件下中国商业银行内部风险控制法律制度的建构高晋康 西南财经大学 教授 , 唐清利 西南财经大学 , 黄贤福 西南财经大学关键词: 商业银行 内部风险控制 制度建构内容提要: 本文在分析我国商业银行风险控制制度现状和问题基础上,提出全面风险管理、流程银行风险控制、市场导向风险管理的理念创新,并在制度层面提出了建构我国相关制度的构想:建立流程银行全面风险管理体系;建立和完善相对独立又相互协调的风险控制机制;建立职权分离、相互制约的风险控制制度;建立有效的内部控制评价监督机制以及完善有关风险控制法规。按照中国加入WTO的承诺,自2006年底我国银行业已向外资全
5、面开放,中资银行面临外资银行激烈竞争和金融业务综合化经营的挑战。如何保障银行的健康发展和应对开放条件下日益激烈的银行业竞争局面已成为理论研究必须面对的重要议题。与规范化的股份公司特别是国际先进银行相比,我国的银行公司治理改革还处于起步阶段,多数银行内部管理和风险内控制度改革还没有到位, 1银行公司治理改革的理念和作为其重要组成部分的内控制度还存在很多问题。 2对此,许多学者曾从宏观、微观角度进行了有益的探究,取得了一定成果。但总的说来,这些研究主要是从经济学的角度进行的,而从法学的角度展开研究则明显不足。为此,本文将从法学视角展开研究,同时以避免利益冲突作为逻辑基础,通过分析我国商业银行的现实
6、语境和营运状况,并在总结国内外先进经验的基础上提出关于我国商业银行在外资准入条件下完善内控法律制度的设计构想。一、我国商业银行内部风险控制体系的现状及不足之处(一)我国商业银行内部风险控制体系的现状1.中国建设银行。中国建设银行的内控体系是由董事会及董事会审计委员会、相对垂直的风险管理体系等构成。实行专人负责由总行覆盖全辖的风险官制度。其特点有:第一,建立垂直化风险管理体系。根据年报披露,在总行聘任首席风险官,设立风险监控部,强化风险管理的专业性,截止2006年末,在一级分行设立风险总监,二级分行风险主管到位,在部分县级支行实行专职或兼职风险经理,风险管理人员负责所辖全面风险管理工作。 3第二
7、,强化独立性和相互制约的风险管理机制。如推行授信过程中客户经理和风险经理的平行作业机制,风险经理参与自贷前检查至贷后管理全部环节的风险管理,贷前环节风险经理与客户经理共同参与客户评价和项目评估工作,出具风险评估意见。信贷审批环节,须经过有权审批人的双签审批、会签审批或信贷审批会议等进行审批。第三,全过程的风险控制。如风险经理介入贷前环节;贷款发放前,风险经理负责审核贷款条件的落实;贷款发放后,风险经理负责风险识别和预警,并进行风险提示。2.中国工商银行。中国工商银行在进行股份制改造以后,初步建立了其内部风险控制体系:主要是由董事会以及风险管理委员会、审计委员会以及下属审计局,以风险管理部门、内
8、控合规部等组成的机构。董事会下设审计委员会、风险管理委员会,设有垂直管理的内部审计局和内部审计分局,向董事会负责并报告工作。董事会审计委员会直属于董事会,由5名独立董事组成,审计委员会负责对内部控制、财务信息等进行监督、检查和评价,并评估外部审计机构的独立性和工作。同时建立总行垂直管理的内部审计局,下设直属分行和9家区域审计分局,分辖全国分支机构。董事会风险管理委员会9名董事组成,并由独立非执行董事担任主席,负责全行风险管理政策和工作。总行及各级分行设立内控合规部,负责全行内控机制的组织、推动和协调工作,承担风险管理、合规管理和常规审计职能。一级(直属)分行的授信审批部和信贷管理部统一履行一级
9、(直属)分行以下机构的客户评级、授信、评估、审批以及信贷监督职能。 42006年,深入推进信贷业务的集约化经营管理,提高授信审批决策层次,构建独立集中的信贷业务风险控制体系。3.中国银行。中国银行在股份制改造以后全面推进集团风险管理体系建设,其目标是全球的风险管理体系、全面的风险管理范围、全员的风险管理文化、全程的风险管理过程、全新的风险管理方法和全额的风险计量。中国银行的风险管理体系主要是由董事会及下属风险政策委员会,管理层下设的内部控制委员会、反洗钱工作委员会、资产负债管理委员会和资产处置委员会,风险管理部、授信执行部、资产负债管理部、法律合规部等构成风险管理的组织架构。2006年完善授信
10、集中审批制度,试点机构授信专业审批工作。一级分行信贷风险总监到位,第一批专业审批人全部聘任到位,并由总行实施对专业审批人的授权。2006年为实现内控关口前移,全面加强风险管理,实施了内控流程整合,构建了业务机构和业务部门、法律合规体系和内部稽核体系的三道内控体系防线。中行上市后其稽核体系的独立性、专业性和权威性得到增强,完成对全行稽核工作的整体评估,成立独立的稽核部门,确立了垂直的稽核管理模式。 54.深圳发展银行。2005年初深圳发展银行改革其风险管理架构。 6主要内容是:(1)实行授信审批权集中制度,原各分支机构拥有的风险业务审批权限都被收到了总行。(2)建立相对独立的垂直管理授信架构,由
11、总行信贷风险执行总监向分行或业务线派驻高级信贷主管,实现授信风险的垂直管理。高级信贷主管负责领导所派驻分行或业务线的信贷审批和监察工作,享有授权范围内的最高信贷审批权和信贷审批授权。同时负责所派驻分行或业务线的信贷风险管理组织架构的建立、健全工作,组建风险管理部门,提名任命和管理风险管理部总经理和其他风险管理人员。(3)总行对委派的高级信贷主管实行定期岗位轮换制度(4)建立风险管理人员的激励约束机制,定期考核和奖惩。至2006年底,基本建立了风险管理体系和组织架构,建立了信贷业务垂直管理体制,完成对所属分行及同业和资产保全业务线信贷执行官的派驻工作;建立了全行信贷放款集中管理模式;在内部监督体
12、系上,建立了独立内审垂直管理体系,对各项业务实施多个层面的监督、检查和稽核,进行覆盖各类风险的全面内控检查和评估。 75.中国民生银行。中国民生银行在业内率先建立独立评审制度,也是在业内较早探索建立流程银行风险管理体系的商业银行。 8中国民生银行的风险管理体系主要是由董事会,风险管理委员会下设的授信评审垂直管理体系、法律合规体系和放款审批和贷后监控体系,以及独立的内审垂直管理体系。 9其中垂直授信管理体系,建立了由按经济区域集中的区域评审体系和按行业线集中的行业评审体系。其特点是:(1)全面风险管理与专业风险管理相结合。致力于流程银行建设,目标是将风险管理和合规控制贯彻到各个业务环节及业务线。
13、在完善垂直和相对集中的风险管理体系基础上,推行了以市场为导向的分行业的专业化授信风险模式。(2)垂直授信管理体系保持相对独立性和适应市场的灵活性。民生银行在业内率先建立了相对独立的垂直授信审批机制, 10放款审批权也集中到了各级分行的放款中心,实现了与业务经营职能的相对分离和风险控制的独立性。同时也保持了适应市场变化的一定的灵活性,如建立了在集中和垂直体制下的区域评审体系和行业评审体系、以及贸易融资、中小企业专业评审体系的多层次的授信评审模式。(3)权力制约的授信风险管理架构。主要是将授信风险控制的申贷职能、授信审批职能及放款审批职能分设到业务部门、授信评审部门及放款中心,使得这三种授信权力保
14、持相对的独立,并起到相互监督和制约作用,既避免了业务部门与授信审批部门的利益冲突,也减少了审批部门自审自放导致利益冲突的可能性。(二)我国商业银行内部风险控制体系存在的问题第一,风险控制的理念亟待创新。风险管理理念是建立有效的风险管理体系的逻辑前提和制度基础,在开放金融条件下,随着金融改革和市场的不断变化,风险管理理念也要与时俱进,不断创新,才能适应市场变化,相关的风险控制和管理体系才能起到有效管理和控制风险的作用。相对于传统市场,开放条件下的金融市场特点是,金融业务的综合化和混业化经营、金融市场的迅速变化、金融业务品种和工具的不断创新。这就要求有效的风险管理体系必须有迅速反应能力、综合化地管
15、理风险、全流程风险控制的能力。但在现有商业银行风险管理理念仍有待创新,主要表现在:许多商业银行的风险管理仍停留在条块管理的“部门银行”模式中,对市场、客户和风险相对滞后;对开放条件下的金融市场的市场变化和金融创新的新特点反应不足;风险管理职能依托于传统的风险管理部门;不能有效处理市场和风险关系,过于强制风险控制,在建立了相对集中和垂直的风险管理架构以后,又远离了市场、风险管理的弹性和效率不足等。监管部门在风险控制体系的立法理念上,也不能适应金融全球和外资准入条件下银行竞争的需要。从商业银行市场风险管理指引和银行内部控制评价试行办法来看,其制度的规定和具体的细则,缺乏操作性和针对性,也未体现金融
16、全球化和外资准入条件下,全面风险管理、维护金融安全价值、提高核心竞争力的立法理念。一些关于内部控制的规范性文件,也存在一定的机械性,灵活性不足。第二,风险控制职能部门功能分割,流程银行风险管理体系尚未建立。从我国主要上市商业银行来看,虽然都开始建立和完善风险组织架构,如董事会、风险管理部、法律合规部,甚至审计委员会,但是大多仍停留在传统的“部门银行”模式上,各个风险管理职能部门条块分割,部门职能交叉重叠,管理趋于官僚化;风险管理信息沟通不畅,风险管理环节协调不够,完整的风险管理流程脱节和粘滞,其结果是没有实现效率最优化,对市场和风险反应不足。因此,既有的金融机构内控机制和监督制约机制作用受到限
17、制,中后台的风险管理、法律合规和内部审计因此不能同步嵌入到业务流程中去,而往往是外部或事后的管理,有的甚至存在与业务脱节的“两张皮”现象,对实现全面的风险管理也形成制度瓶颈。例如,在现有风险管理框架下,商业银行要满足监管部门在商业银行合规风险管理指引的要求,实现全面的合规管理,就面临较大的挑战。有些垂直风险管理体系,虽然保持了相对独立性,但与业务部门和其他风险管理流程的协议不能实现无缝对接。当然,目前中国民生银行等一些银行已经开始了重建流程银行风险管理体系的尝试。第三,风险控制体系的独立性和协调性存在问题。首先,许多银行风险控制体系仍存在独立性问题。虽然少数上市商业银行已建立了相对独立的垂直管
18、理的授信风险管理体系和垂直的内审体系,但也有许多商业银行仍沿用风险管理体系隶属于各级分支机构的传统的授信风险管理模式,各级经营机构的负责人拥有对信贷业务的审批权。目前各级行长集信贷发展、风险管理、经营利润、内部审计等数项责任于一身,既不利于权力制衡和监督,也不利于集中精力搞风险管理。 11其次,风险控制体系内部仍需完善相互制约的机制。从目前国内主要上市商业银行风险管理的组织架构看,虽然都建立或开始建立垂直和相对集中的风险管理体系,但是在风险控制体系内部,一些商业银行的授信审批职能、申贷职能(初审权)、授信执行职能(放款审查权)、贷后管理职能并未作相对独立的分离或由专门的机构行使。这会造成潜在的
19、利益冲突,也会造成落实授信条件的操作风险和道德风险,也使得风险控制权的制约作用弱化。最后,有些银行已建立运行的独立内部控制体系,也由于整个银行组织缺乏流程化管理,因此,虽然能够实现相对独立的内部控制功能,如授信审批,内部稽核或合规管理,但相互之间缺乏有效衔接、串连和协调,也与市场在一定程度上滞后和脱节,不利于整体风险控制能力的提升。第四,风险控制体系的内部约束监督机制存在不足。首先,合规体系作用有待加强。按照全面风险管理的要求,合规体系要贯彻和渗透到全银行体系。而目前我国商业银行虽然按照监管部门要求都建立了内部合规体系,但大多停留在合规制度建设的初级阶段,没有最大程度地发挥合规对商业银行内部风
20、险控制和约束的作用。其次,董事会审计委员会和内审体系的约束和监督作用需要加强。在美国等发达国家,内部审计体系是一个有效的风险控制约束和监督机制。目前我国只有少数商业银行建立了专门的审计委员会和垂直管理的内审体系,许多商业银行的内审体系仍依附于管理机构;有的商业银行虽然也建立了垂直管理的内审体系,但由于不能直接对董事会负责,也削弱了内部审计监督的作用。第五,风险控制机制的外部评价监督机制尚待完善。1.风险控制的评价体系尚未建立。有效的银行内部风险控制机制并不能自动实现。如果银行内部风险控制机制本身存在缺陷,则不能起到有效的风险控制作用,因此需要建立对内部控制机制的评价机制。监管部门对商业银行的监
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