焦作市预算管理制度改革情况调查.doc
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4、、监督、评价相互制衡的“四权分离”的管理机制;引入参与式预算管理的理念,建立了科学民主的财政分配新机制;引入复式预算和综合预算的理念,建立了完整统一的公共预算体系。徐光春书记批示焦作财政改革的做法值得推广。通过调研,我们总结了焦作改革的主要做法、分析了焦作经验推广的可行性,提出推广的意见和建议。一、焦作预算改革的内容及做法(一)建立了“四权分离”的财权制衡新机制为转变财政职能、规范权力运作,焦作市从变革财权的制衡机制入手,在不增加人员编制的前提下,通过对内部机构的调整,建立预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价相分离相制衡的“四权分离”财政运行新机制。一是成立预算编制局。将各业务科室的预算编制
5、职能和相关人员集中起来,和原预算科整合在一起组成预算编制局。预算编制机构主要任务是研究政策、预测收入、制定标准、审核把关。二是成立预算执行局。预算执行局由原国库业务部门组成,预算执行权由预算执行局、国库科和局内其他资金管理部门、会计委派中心等行使。在预算执行中,直接支付、授权支付、政府采购、内部监督相互衔接联系,分别由预算执行局、会计委派中心、政府采购办、财税监督局分工承担。三是建立财税监督局。依靠制度保障、技术支撑和网络程序,做到预算编制、执行的全程动态实时监督,把事后处罚前移到事前把关、事中监控上,确保监督到位。四是加强绩效评价机构建设。绩效评价权由绩效评价科和各业务科室行使。预算评价机构
6、主要对重大支出和项目专款实行综合绩效评价,将绩效评价结果向社会公开,并与下年度预算安排挂钩。五是建立“大办制”工作机制。为保障“四权分离”的财政管理新机制顺畅运行,全面完成财政工作任务,焦作市借鉴“大部制”机构的成功经验,跨越领导分工和科室界限,根据工作需要整合业务职能,建立综合办公室,管理预算编制、执行、监督、绩效评价等业务,优化了人员配置,整合了业务职能。(二)建立了公众参与的财政民主决策机制焦作新一轮财政改革以预算管理制度改革为切入点。其科学民主的财政分配机制,主要体现在重大财政政策的制定上,尤其在预算编制的环节上引入公共选择程序,注重民众参与和监督。财政分配的科学民主主要表现在预算编制
7、的中间磋商和科学论证环节上。在预算编制的中间环节,焦作市财政局依据参与式预算的新理念,通过引入公共选择程序,创新参与方法和参与途径,科学设计参与流程,逐步扩大群众对财政预算编制的知情权、参与权,实现了公开透明理财和科学民主决策。一是信息公开。通过网站和财政沙盘信息平台,公开预算编制的基础信息、资源分布和定额标准。二是在项目预算编制环节引入民众参与。项目公示,通过网络媒体向社会公告,扩大了民众的知情权;专家论证,为预算编制提供科学依据;社会听证,扩大参与权,公开透明理财。三是人大公开审查。人大常委会选择市直单位的部门预算进行初审,组织人大代表就百姓关心的热点问题进行公开审查。(三)建立了完整统一
8、的公共预算体系为进一步深化预算改革,提高预算编制科学化、精细化管理水平,焦作市在编制经常性政府收支预算的同时,编制了政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、国有资本经营预算、政府采购预算、住房公积金预算、基金预算等七项复式预算,初步建立了涵盖政府全部收支、政府公共预算与专项预算相对照,经常性预算与项目预算相配套的完整统一的公共预算体系和规范的复式预算管理制度,基本反映了政府预算的全貌和资金流向。二、焦作预算改革取得的成效和启示(一)预防腐败、细化管理、强化职能的成效显著1.强化了权力制衡机制,从源头抑制了腐败不受监督的权力导致腐败。近十年来,通过强化内部监督和权力制衡,焦作领导干部经济犯罪案
9、件数量和涉案金额明显减少。另外,民众参与预算编制的部分环节,也极大地调动了社会各界对预算监督的积极性。2.提高了预算编制的透明度、科学性,财政精细化管理水平明显提高民众参与预算编制,一方面扩大了预算编制的透明度,另一方面,专家论证、社会听证等促使项目预算更加科学合理。信息公开和民众参与预算编制,扩大了民众的知情权、参与权、监督权。复式预算制度的建立,也提高了预算管理的精细化水平。3.缓解财政与部门间资金分配矛盾,强化了财政调控职能目前,项目投资是否立项,预算是否合理科学,资金投入的效率如何,大部分民众把注意力集中在财政,很少有人问责预算单位。通过项目公示、民意测评以及民众参与专家论证、社会听证
10、等环节,预算单位从幕后推向前台,直接面对社会质询和问责。项目预算中一些财政部门管理困难的问题转交给社会公众管理,改变了资金分配矛盾集中在财政部门,被动问责的局面。(二)焦作预算改革的启示焦作预算改革之所以能顺利持续推行,我们认为成功的关键因素包括如下方面:1.市委市政府高度重视和大力支持焦作市财政局将预算管理制度作为改革的突破口,把建立深化“四权分离”财权制衡机制和探索政府绩效管理作为重点领域,得到了市委市政府等主要领导的大力支持。当前我国社会正处于转型阶段,发展中面临的情况也较复杂。对预算管理制度进行深层次的改革与探索,如果没有地方主要领导的大力支持,仅依靠财政部门,改革推进难度较大。2.财
11、政部门有自我改革意识和锐意进取的探索精神“四权分离”、“大办制”在全国没有先例,没有经验供借鉴,焦作财政能在全国率先顺利推行并试验成功,主要得益于他们强烈的改革创新意识,以及锐意进取的探索精神。3.制度体系建设及时,为改革成功持续推行提供了保障2007年以来焦作市出台了关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见、制定了焦作市市级预算管理暂行办法、焦作市市级基本支出预算管理办法、焦作市财政项目专家论证管理办法等专项管理制度和操作办法,为焦作财政改革稳步推进提供了制度保障和工作依据。三、焦作预算改革做法推广必要性和可行性分析焦作预算改革走在了全省乃至全国的前列,受到了各级领导的重视,2008年8月
12、13日,河南省委书记徐光春指示,焦作的做法值得推广。为更好地推广需要深入分析其必要性和利弊得失。 (一)“四权分离”符合公共财政改革的方向,但需趋利避害进一步探索1.加强权力监督和强化预算职能是改革的现实需要在我国,财政预算、执行和监督相互制约、相互促进的财政管理框架和财政监督工作机制虽然已初步建立,但是一些职能并没有得到真正履行,尤其是财政部门内部监督管理方面更是滞后。从某种程度上说,以权力制衡权力,才能避免权力滥用,而独立的权力才能相互制约。因此,为从源头杜绝腐败,强化内部监督,从制度改革创新入手,建立相互有效制衡、相互监督的财权制衡机制很有必要。2.在现行制度基础上克服不利因素积极推行改
13、革省内财政部门的机构、职能设置基本类同,借鉴焦作的做法,着力建立财政预算编制、执行、监督、评价,“四权”既相互分离制衡、相互监督,又相互衔接的新机制基本上可行,但全省各地的改革环境、现实条件有较大差异,“四权分离”本身还有一些问题和缺陷在短期内难以克服。另外,该做法推行时间也不长,效果还没有明显表现出来。因此,还需要在实践中不断完善。有利因素具体分析如下:(1)现行的财政内部机构设置已包含算编制、执行、监督、评价,虽然相互监督相互制衡的效果不算太理想,但是,基本的组织框架结构及监督机制运行,为推行“四权分离”制提供了基础和现实条件。(2)国内外有先进经验可借鉴。从创新管理制度的角度,加强预算编
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