垂直领导体制与检察权独立.doc
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1、-范文最新推荐- 垂直领导体制与检察权独立 垂直领导体制与检察权独立司法公正是人类法制建设中永恒的追求,而司法独立是保障司法公正的必要前提,这已成为世界各国公认的基本法治原则。1985年联合国大会批准的关于司法机关独立的基本原则中规定:“各国应保证司法机关的独立,并将此项原则正式载入其本国的宪法或法律之中,尊重并遵守司法机关的独立,是各国政府机关及其他机构的职责”。我国宪法第131条也对司法独立作了原则性的规定“人民检察院依照法律规定,独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是独立行使检察权的现实与现代法制中司法独立的合理性标准之间存在着两方面的差距:“一是制度层面,即使在立法
2、上做出了声明和宣言式的规定,制度保障问题亦未解决;二是实践层面上,现实与设想的差距更为突出”。笔者在此力图通过对我国现行的检察机关领导体制上的各种理念障碍进行分析,从变革观念入手,使司法独立获得真正的生命力。一、对检察机关领导体制的理性反思现行宪法及人民检察院组织法规定:人民检察院在领导体制上实行上级领导下级,最高人民检察院领导地方各级人民检察院及专门人民检察院。这种规定表面上看实行的是一重领导,但事实上,根据正在运行的各种法规、规章及政策规定,目前我国检察机关的领导体制难以定论,名曰直接领导,实则管家太多。“上级管指标、党委管纱帽、政府管钱袋、人大管选票”。具体表现在:一是检察权力地方化。长
3、期以来,我们国家按行政区划设置地方各级检察院,司法管辖区从属于行政管辖区,检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系,使设在行政辖区内的国家检察机关,实际上成为“地方检察机关”,处于当地政府下属的一个执法部门的地位,造成了管人的不管事,管事的管不了人的不合理现象。不少部门和领导出于地方或个人的利益,利用手中管人、管钱、管物的权力直接干预检察工作,而检察机关亦往往出于自身生存发展的需要,不得不委曲求全。二是检察活动功利化。由于目前检察机关的经费是由各级财政负担,因此地方财政收入的差异成为影响检察系统内部各地区经费保障不均衡的关键因素。于是,一些检察机关在地方政府创收指标和自身利益驱动的
4、双重制约下,违心地将办案与创收联系起来,使得检察权不得不向行政权妥协。三是检察官管理体制的行政化。我国几千年来沿袭着以行政权为核心的管理模式,导致构建我国检察体制时也沿用了行政化的体制。诸如检察官的职务、级制、晋升、奖惩、工资、待遇等都参照行政机关公务员管理,特别是检察人员的录用,不仅要参加行政机关组织的公务员考试,而且要经过公务员管理机构的审批,执行着一套标准的行政人员录用程序。四是检察机关内部管理的行政格式化。具体表现在:其一、上下级检察院之间的行政化。例如疑难复杂案件向上级院请示、汇报,上级院对具体案件的批复、决定,实际上也是一种行政性指令。其二、检察院内部管理的行政化。各级检察长作为检
5、察机关的最高首长,对党务、队伍、业务等承担第一责任,院内设机构负责人,在自己管辖部门内,也扮演同样角色。其三、检察机关办案决策过程的行政化。目前检察机关实行的批案制度就是这种决策行政化的典型。这种建立在行政等级秩序上的批案制度,其弊端集中体现在:有案件决定权的人不直接审查案件,而直接承办案件的检察官又没有最后决定权。即便是现行的主诉检察官,其职权范围内作出的决定,同样会受到检察长、检察委员会一定程度上的制约。二、实行垂直领导体制的必要性鉴于以上论及的现行检察机关领导体制与当今的检察实践不相适应的状况,笔者建议实行省级以下检察机关垂直领导体制,以确保检察机关独立、公正、高效地履行法律监督职能。其
6、理由:一是实现依法治国的需要。党的十五大已正式提出我国要实行依法治国的方略,依法治国的核心就是法律至上,依法办事。要实现这一点,作为国家法律监督机关的检察机关,肩负着维护法制统一的神圣任务,能否充分正确地履行职能是关键。二是司法独立的要求。作为实现国家司法权的组织,应该以独立的物质保障和地位保障来抗衡来自立法机关、行政机关的各种干预,确保司法独立这一原则的实现。在垂直领导体制下,检察机关的真正“管家”只有一个,那就是上级院,从而可以摆脱地方保护主义的束缚和干扰,避免个别地方党政领导插手办案的现象,远离类似“查办某级干部需某级党委讨论批准”这样不合法理的“地方保护制度”的制约,使检察机关能真正独
7、立行使检察权,确保司法公正。三是入世的要求。加入WTO后,检察工作肯定会遇到前所未有的困难和问题。随着进出口贸易活动的增加,与外贸相关的纠纷案件会进一步增多,如何适用我国法律,参照国际惯例和公约处理涉外案件,给检察工作提出了新的课题。而WTO三大基本原则:透明度、平等和市场准入。要求国外企业与国内企业一样享受国民待遇,检察机关只有摆脱对各级行政的依附,才能防止地方保护主义的干扰,从而平等地为境内注册的所有企业,包括各种形式的外资企业提供良好的法治环境。四是充分发挥监督职能的保证。“对其人生活有控制权,就等于对其意志有控制权”。如果检察院在人、财、物上从属于或受制于行政机关,在行使检察权时就不得
8、不考虑方方面面的关系,这势必会影响检察监督职权的有效实施。三、完善检察机关领导体制的构想增强检察机关的独立性是社会发展的趋势,为此,无论是大陆法系还是英美法系国家及俄罗斯都有相关规定。英国议会1985年通过了犯罪起诉法,设定了独立统一检察机关,它以中央检察长为首长,实行全国一体化且分层管理的原则,为了确保这种独立得以实现,检察机关财政独立,其经费由议会独立掌管。其它发达国家也大体如此。笔者认为,在我国实行检察机关垂直领导体制既有法律依据、也有实践基础和参考经验。我国宪法第136条和人民检察院组织法第10条第二款的规定,就是实行直接领导的法律依据。条文中的“领导工作”字样,不能狭隘地理解为“领导
9、业务工作”。前文已经谈到,若没有管理人财物的权力,领导者是无法真正实现领导权的,所以说“领导工作”应理解为“全面领导”才切合实际,才能真正体现领导关系。另一方面,新中国成立后,我国曾于1949年、1954年两次实行过垂直领导体制,有自己的实践基础和成功经验;同时,我们可以借鉴其他系统(如工商、税务、海关)和其它国家检察机关实行垂直领导体制的操作运行程序和制度。具体构想是:1、实行检察系统内部的垂直领导,摒弃双重领导体制。下级检察机关只对上级检察机关负责,并接受同级人大的必要监督,最高人民检察院检察长对国务院、全国人大及中共中央负责,地方各级党政部门无权干预检察机关的工作。检察机关内部实行党组领
10、导下的检察官负责制。2、实行检察机关的财政独立,创立两级检察事业专项经费。国务院、全国人大每年应独立核算检察机关的经费。中央级是由最高人民检察院根据自身实际需要与财政部门会审后提出年度预算方案,报全国从大常委会审议决定,责成国务院财政部门按期专项给付。地方级由各省级检察院根据本省级区划内的三级检察机关的实际需要,在与财政部门会审后提出年度预算方案,报该省级人大常委会审议决定,责成省级财政按期专项给付,再由各省级院由上而下按既定预算方案逐级分配该项经费,从而防止地方政府借经费问题干预检察机关工作。3、推行检察官工作责任制。检察长及检委会的领导应更多地体现业务指导,并确保检察官的职务保障权、工资待
11、遇权、人身、住所不受侵犯等应有职权,最终达到使检察官在工作中能够公正履行自己职责的目的。4、检察机关实行分类管理,将业务部门和综合部门相互剥离。把现有人员按照检察官、检察书记官、检察行政官、司法警察计4个序列进行分类管理,选拔一批素质高、业务精的骨干人员进入检察官序列。要研讨和试行地区资深检察官断案权威制,资深检察官可不受年龄限制,从而促进检察队伍整体素质的提高。5、实行检察人员良性互动。检察人员的录用、任免应坚持“党管干部”的原则,遵循组织法和检察官法规定的程序进行。要采取公开选拔、轮岗交流、实绩考核、民主评议等各种方式强化检察官的职业素质与专业技能,促进检察机关自身良性的纵向人才流动,上级
12、院检察官必须从下级院优秀检察官中产生,坚决抵制将非专业人才安插进检察院的业务部门。四、实行检察机关垂直领导体制必须坚持的原则1、坚持“党的领导”原则。检察机关实行垂直领导体制,是指其在国家机构组织系统中的领导关系来谈的,而绝非指其可以不接受党的领导。检察工作必须接受党的领导,这是由我国的国家性质和中国共产党的执政地位所决定的,任何时候我们都要坚持这点不放松。实行垂直领导体制后,应从检察工作需要和实际出发,根据党章的规定,在各级检察机关内设立党委,负责本院党务工作,并受上级院党委领导,形成一线而下的严密组织体制,从而既摆脱一些地方行政领导出于地区或个人利益而干预检察工作,又能切实坚持党的领导,保
13、证检察工作的正常开展。2、坚持人大监督原则。人民代表大会制是我国人民当家作主管理国家的法定形式。一切国家权力属于人民,由人民赋予、受人民监督,检察工作必须接受人大监督,这是我国宪法规定的,也是由我国的国体和政体所决定的。只有虚心接受人大的监督,检察工作才能真正实现“三个代表”的要求,检察人员才能真正做到恪尽职守、廉洁奉公。3、下级服从上级的原则。下级检察机关必须绝对服从上级检察机关,不得以地区或部门利益,以及籍口地方首长的要求等,直接或间接地对抗上级检察机关。 审批与等级-学术自由的敌人中国政法大学教授、博士生导师xx先生在深入研究上述问题后,写下了此文。这篇文章以大量的数据引用,对当前流行的
14、审批学术和等级学术制度进行了分析。被扭曲的学术自由学术自由有许多敌人。在中世纪,西方国家的宗教弥天盖地,虽有许多大学,但学术仅为神学的婢女,自由更无以安身。二十世纪东西方甚至不约而同地书写了学术屈从于政治、向权势献媚最不光彩的几页:包括海德格尔、施米特在内的一大批学者倒向纳粹政权,李森科的科学专制主义一时甚嚣尘上,冯友兰、周一良“书生意气”为反文化运动加冕今天,在中国,学术自由的敌人主要不是高压、专制,而是与官僚政治结合在一起的审批学术、等级学术。让我们先来看一则国内某著名大学的简介:目前拥有国家级重点学科6个,省级重点学科22个;国家级重点实验室2个,教育部重点实验室4个,卫生部重点实验室1
15、个,省级重点实验室14个;国家工程技术推广中心1个,省级工程技术推广中心8个;国家基础学科科学研究与教学人才培养基地3个,国家大学生文化素质教育基地1个,国家人文社会科学重点研究基地3个。拥有一级学科博士学位授权点8个,二级学科博士学位授权专业74个,博士后流动站9个,硕士点155个,并拥有法律硕士、工商管理硕士、工程硕士、临床医学硕士和博士、口腔医学硕士等5个专业学位授权点。这基本上是中国各大学简介的模式,它亮出了各大学引为骄傲的“亮点”,也是各大学一拼高低的本钱,而比这一组组“数字化”的“亮点”更值得介绍的各大学的学术成果,尤其是原创性成果,反倒不得而知。也许我们还能体会到这些重点学科、基
16、地、硕士博士点、博导、院士、学科评议组成员在中国的意义,却不知道如果去进行国际比较,这些诸如“国家人文社会科学重点研究基地”的指标,是否就是原创性成果的代称。能否将它们作这样的等同姑且不论,这些重点学科、基地、硕士博士点,还有名目繁多的国家级、省部级、校级、院系级研究项目的产生过程就值得认真反思。“审批经济”已成过街老鼠,审批学术、等级学术却愈演愈烈。究其根本,在于大学缺乏自治、行政机关垄断资源、审批方式分配资源的体制。谁来审批学术规则很简单,谁掌握资源谁就有权审批学术。请看各类项目、工程、计划、奖励掌握在谁手中全国哲学社会科学规划办公室:国家社会科学基金项目,其中又分为重点项目、一般项目、青
17、年项目、一般自选项目、青年自选项目。教育部:211工程;985工程;教育部人文社会科学基金;青年人文社会科学基金;人文社会科学“十五”规划项目;人文社会科学基地重大项目;教育部跨世纪人才项目;教育部重点项目;高校青年教师奖;优秀青年教师奖励计划;高校骨干教师资助计划;高校博士学科点专项科研基金;高等教育国家级教学成果奖;教育部名师等。还有教育部受托管理的霍英东教育基金、曾宪梓教育基金、邵逸夫项目、长江学者奖励计划等。科技部:863计划(国家高新技术研究发展计划);国家科技攻关计划;基础研究计划,如973计划(国家重点基础研究发展计划)、国家自然科学基金;研究开发条件建设计划,如国家重点实验室建
18、设项目计划、国家工程技术研究中心计划;科技产业化环境建设计划,如星火计划、火炬计划,共五大类,各类又有若干子项。人事部:博士后流动站;留学回国人员各类资助计划;专业人员资助计划,如跨世纪学术和技术带头人、新世纪百千万人才工程(原“百千万人才工程”);政府特殊津贴共四大类。除各部外,各省、区、市也有许多名目繁多的项目、工程、计划、奖励,直至各级各类协会、学会、大学、院系,层层设立,级级评审,形成审批网络。这些部门到底共掌握多少学术研究的资源,无法准确统计,但可从下述数字略见一斑:“973计划”资助额度分A类:3000万元以上;B类:1000万元3000万元;C类:500万元1000万元。自199
19、8年启动至20xx年,共立项133个,投入数百亿元。“211工程”在九五期间共投入183亿。“985工程”从1999-20xx年各给清华、北大18亿,将给中国人民大学12亿。连同上述各项目,政府基本上垄断了学术研究的国内公共资源。再来看学术成果的生产者,如果他们没有项目,可以准确地说,不拥有任何生产资料,对人、财、物概无支配权,绝大多数人甚至连一张办公桌都没有,是精神生产的“无产阶级”。当然,人文社会科学研究对自由的学术环境的依赖甚于有形的生产资料,一些传世之作并非“资助”出来的。但既然国家和社会有能力投入,那就要使学术成果的生产者通过其职务自动拥有必要的生产资料,无需再行申请。由于这些部门对
20、学术研究资源的垄断,跑“部”“钱”进一直是大学校长的必修课。不错,与审批经济相比,在审批学术中学者的参与度要深一些,甚至有时起着决定性作用,但问题的要害不在于学者的参与度,而在于审批的广度,尤其是资源支配者通过行政的程序与非程序的掌控。如国家对高校的经费配置模式是:综合定额 专项补贴,后者基本属于非程序性配置,配置与否和数额是高校与政府相关部门博弈的结果。学术等级多多审批学术的孪生兄弟是等级学术。等级学术的形成一是由于项目、工程、计划、奖励的审批权最终握在行政机关手中,而行政机关实行的是科层制,项目的等级取决于审批机关的级别;二是由于泛行政化思维,一些非行政机关如大学、学会也把项目、学术成果定
21、级。等级学术演变至今也蔚为大观:之一:大学等级,清华北大、985工程大学(10所左右)、211工程大学(共99所)、教育部直属大学、各专业部属大学、省属重点大学、省属大学、地市属大学。大学行政级别从副部级到处级。还有一流大学、高水平大学、一般大学之分。之二:项目等级,国家级项目(如国家社会科学基金、国家自然科学基金等“国”字号项目)、省部级项目、地厅级项目、院系级项目(习惯上不称县团级项目)。之三:学科等级,国家重点学科(现有964个,其中法学15个,分布在9个二级学科8所大学)、省部级重点学科、大学重点学科、一般学科。之四:学位授权等级,各大学和研究机构授予学位的权限不同,权限内容分为:博士
22、学位一级学科、博士学位二级学科(博士点)、硕士学位(专业学位)、学士学位(双学士),还有无权授予学位的大学。之五:人才等级,这不是指职称等级,而是指各级政府和大学选定的人才级别,如“百千万人才工程”中百千万分别代表国家级人才、省部级人才和优秀人才。还有不同计划、奖励入选者也分为不同级别。在教授中,有院士教授和学科评议组成员教授、博导教授、硕导教授、一般教授。还有近年来各大学自己实行的与职务津贴相连的一、二、三级教授制度。之六:刊物等级,分法不一,多称权威期刊(如中国社会科学、中国科学、法学研究)、核心期刊(如各综合性大学学报)、一般期刊。还有所谓国家级、省部级、一般刊物;所谓特类、一类、二类、
23、其他类刊物。之七:论文等级,大体与刊物等级对应,有特类、一类、二类、其他类论文。之八:课程等级,如教育部精品课程、优秀课程、重点课程、合格课程。之九:教材等级,教育部组编教材(如面向21世纪课程教材)、各专业部如司法部组编教材(如“九五”规划高等学校法学教材、高等政法院校法学主干课教材)、其他教材。之十:奖励等级,国家级(如国家自然科学奖、教育部国家级教学成果奖)、省部级、校级、院系级。几乎与学术活动相关的东西都被划定等级,从意识形态上看,这在一个把社会主义作为立国的基本原则写进宪法数十年的国家的确难以想像,从学术活动的内在性质上看,也是前所未闻。弊端多多审批学术、等级学术的背景深厚,就是长期
24、的计划经济体制和与之配套的具有高度社会动员力的行政体系,但审批学术、等级学术的规模化并非由来已久,其兴盛于20世纪90年代,今天还大有加剧之势。在90年代前,因为人们对科学教育于兴国的意义体会不深,国家财力有限,对学术活动的投入较少。之后,在这两方面都有较大积极的改观,尤其是“211工程”、“973计划”、“985工程”的提出。如何用有限的资源办成尽量多的事情,如何建一流大学、如何实现诺贝尔奖零的突破,一直考验着各类决策者尤其是政府的集体智力。但决策者并未形成一套合适的管理和组织模式,而是主要沿袭旧的计划经济和行政指令工作思路:垄断资源、重点建设、层层报批,这一思路是建立在“集中财力一定能出重
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