对民办学校的几点思考.doc
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1、影响民办学校发展的因素一、 民办学校的界定二、 民办学校的现状与困境三、 影响民办学校发展的因素一、我国民办学校的概况民办教育促进法规定:国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。那就是说,民办学校是那些不是由国家立法机关、行政机关、司法机关和军队开办,不是利用政府直接拨给或征收的资金建立和维持,不是在特定组织内部招收学生的教育机构。(一)民办学校的界定当前,教育理论界较为流行的对民办学校的界定目前有四种。第一种观点主张,以教育经费的来源界定民办学校,认为凡是用国有资金(包括国家财政资金和全民所有制企事业单位的资金)举办的学校,成为公
2、立学校,其他学校则成为民办学校。但这种观点已经无法反映目前教育组织制度变迁的现实。例如,例如一些发达国家,政府对私立学校的资助额度已经达到学校办学成本的80%左右,而大多数的国家的公立学校也通过教育成本的分担与补偿、接受捐赠、校企产学研合作等多种途径筹集办学经费。第二种观点,以财产所有权的归属界定民办学校,认为界定民办学校的标准只有一个,那就是学校的产权。并以狭义的学校财产所有权归属区分公立学校和民办学校,认为公立学校的财产所有权属于(或基本属于)政府举办者,而民办学校的财产产权可以归属于某一个个体或团体,也可以归属于若干个体或团体,并把民办学校区分为非营利学校和营利学校,以便于政府对民办学校
3、的产权安排及管理。毋庸置疑,这种划分具有一定的理论深度及合理性,但是,这种划分没有抓住学校产权运作的核心 (对一个办学者而言,学校的使用权、收益权及转让权的占有更为重要)第三种观点,从办学主体和经费来源两方面界定民办学校,认为凡是办学主体为非政府的社团组织或个人,办学经费主要由学校自筹的教育组织机构,通称为 “民办学校”或 “私立学校”,这是国际上大多数国家普遍认同的作法。但是,国内教育理论界关于这一范畴的称谓却存在较大争议,例如,有人认为,从历史传承上来看,应当沿用我国传统 “私学”的叫法,即 “私人办学”;从我国有关的法规文件来看,有人认为应当与我国现有的法规文件保持一致,叫 “社会力量办
4、学”;从与国际接轨的角度看,有人认为时下的 “民办学校”就是 “私立学校”;有人认为 “民办学校”与 “私立学校”无论在内涵还是外延方面都应有所区别,从中国实际出发,叫“民办学校”最为合适。第四种观点,以“办“字的具体含义界定民办学校。冯建军、陈桂生等人。这里“办”字有两层含义。一是指“创办、举办”,指的是学校的起始、设立,举办者一般对学校资金投入,只要没有声明捐赠,举办者对投入的校产就应享有所有权;二是 “承办、经办”,指管理、运作,承办者、经办者一般对学校没有资金投入,所以对校产一般没有所有权。这样可以从 “办”字的两种含义来划分民办学校与公办学校。例如冯建军、“根据学校所有权和管理权的分
5、割,把由政府设立、政府管理的学校称为国立学校;由全民或集体企事业组织经营的学校称为公立学校;“所有权”属于国家,而经营权属于社会团体或公民个人的称为民办学校;由私营企业、社会团体和公民个人设立并管理的学校为私立民办学校。宁本涛(华东师范大学副教授)从办学经费主要来源、办学主体的构成以及学校的运行机制等三个维度给民办学校下一个操作性的定义。即民办学校是指由非政府组织或个人,利用非财政性教育经费、自主经营与管理的面向社会提供选择性教育服务的学校或教育机构。在国内,人们对私立、民办学校是混用的,二者作为同义语作用。冯建军教授认为,私立学校和民办学校是性质不同的学校类型,不应该混清。为了说明两者的关系
6、,必须先区分学校的立和办。学校的立和办是两个不同层次的管理概念。立是设立,反映学校是谁设立的,为谁所有,是所有权的问题。办是经营、管理之意,反映学校被谁所经营,所管理,是管理权的问题。所有权与管理权是不同层次的概念,一所学校为国家所有,主要指所有权在于国家,而可以国办,也可以民办。民办意味着经营权或者说管理权属于社会团体或公民个人经营。基于此,笔者根据所有权和经营权分离的原则,在逻辑上我们可以衍生出6种学校类型,但为非公共机构或个人所设立的私立学校,其经办者不可能是政府或全民、集体企事业组织,所以,不存在私立国办学校和私立公办学校两类。这样,我国的学校类型就可归为四类:国办学校、公立学校、民办
7、学校和私立学校。 学校系统 设立者 (所有权) 公共机构所有 非公共机构和个人所有 经营权 (管理权) 政府 全民或集体企 社会团体或公 政府经营 全民或集体 社会团体或 经营 事业组织经营 民个人经营 企事业组织 公民个人经营 经营 公立国办学校 公立公办学校 公立民办学校 空缺 空缺 私立民办学校 (国立学校) (公立学校) (民办学校) (私立学校)二、对我国民办学校发展的状况这里的现状,指的是2002年民办教育促进法颁布以来,国内民办教育的发展呈现出多种趋势,在大批的民办教育机构倒闭的同时,对于民办教育的需求也在增多。(一) 我国民办学校的现状1、 总体上来看,民办学校各级各类规模扩大
8、据资料统计,2002年12月28日民办教育促进法颁布,五年来中国民办教育快速发展,各级各类民办学校(不含民办培训机构)总数从2002年的6112万所到2006年的9132万所,增长52%,相应的在校生规模也从2002年的1116万到2006年的2313万人,增长107%。2、 我国民办学校发展形式的多元化 办学主体 办学特色:教育理念的多样化、教育机制多样、教育环境多样化 办学模式多样化3、我国民办教育事业呈现整体走弱的趋势。(质量)但是,也应看到,我国民办教育在数量上快速发展的同时也面临着一些严峻的现实,那就是我国民办教育事业呈现整体走弱的趋势。 早期举办的民校学校逐渐走弱上世纪80年代末9
9、0年代初创办的民办学校纷纷倒闭。据比较确切的统计,非京80年代末90年代初创办的民办学校,现在只剩下3所;四川成都40多所民办学校现在只剩下l家,曾经风靡一时的南洋集团也已转手。 真正意义上的民办学校正在迅速减少。事实表明,民营企事业单位、社会团体和公民个人投资举办的“纯”民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。伴随着民办教育促进法实施条例颁布后,“公办名校参与举办的民办学校“迅速发展。(名校办民校)四川、湖北、广东、辽宁等地最近的发展情况表明,中小学阶段公办学校参与举办民办学校的现象已非常普遍。在这一背景下,四川省原有近400多所民办中小学“关、停、并、转”,多数被公办名校“兼并”。武
10、汉市几乎每一所示范或重点学校都办了一所民营机制的分校。据 中国新闻周刊2004 年 9 月份所作的一次调查, 在全国各地, 公办名校所办的民办学校有上千所。其中由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级学院, 至 2004 年超过 300所。(关乎这一点,有很多争议)真正民营资金、非国有企业所举办的办学机构数量急剧减少, 与此相应的是: 国有民办学校、公办名校所办民办学校、独立学院正在快速增长, 民营企事业单位、社会团体和公民个人投资举办的“ 纯”民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。目前民办学校数量、规模上的较大增长, 难以掩盖真正意义上的民办学校的萎缩状况。其
11、实在公办名校热衷举办民办学校的背后, 存在着一种极其不规范和不合理的运作: 公办学校举办的民办学校, 一方面可以共享公办学校的许多资源, 包括师资、设备设施; 另一方面又可以民办学校的机制来运行, 向学生收取高额学费并冠冕堂皇地向所举办的民办学校收取 18%至 40%不等的办学管理费用。另外, 很多独立学院并不具备开办一所高校的资质和条件, 但却能发放与公办高校一样的文凭。(二) 我国民办学校面临的困境民办教育当前发展困境主要来自内外两方面。外部困境表现为民办教育的地位和作用没有得到确认,政府对民办教育的相关制度制定得不够完善,以及有关的政策法规的落实不到位;内部困境主要在于民办学校的办学者在
12、一定程度上缺乏创新意识,内部管理不够科学,同时,生源和师资的数量及质量得不到保证。1、民办学校的政策法规环境堪忧(外部环境)很显然,国家和地方的政策对民办学校越有利,民办学校的风险就越就小;反之,风险就越大。近几年,从中央到地方颁布了大量与民办教育相关的法律、法规等政策。本来说这些法规政策都是为了法规和促进民办教育的发展而制定的。但事实上来说,却出现了以下的问题。政府部门对民办教育的态度变化关于这一点,我个人认为是很重要,在我国对民办学校的态度如何?认可与否都将或多或少都将决定着民办学校的命运。在02年颁布的民办教育促进法之后,各地政府也出台了包括地方立法等鼓励当地民办教育发展的一些政策举措。
13、应该说规范民办学校的发展,有利于优化资源,对转型期民办学校的进一步升级极其重要。但在2006年政府工作报告中只字未提民办学校,2007年政府工作报告也只是再次重申“支持和规范民办教育发展,发挥社会力量办学的积极性。十七大政治报告,同样的问题又改为鼓励和规范社会力量兴办教育。十八大同样改为鼓励引导社会力量兴办教育。民办教育再次从人们的视野中消失。上述这些迹象让人隐约感到了政府态度的变化。民办学校的产权归属不清晰与以及民办教育举办者“合理回报“不明朗民办学校的产权归属以及“合理回报”的问题,一直是制约着我国民办教育发展颇为关键的因素,也是解决当前民办教育诸多问题与矛盾的基础。民办学校的产权归属问题
14、,表现在,现阶段,我国民办学校资产归属不清晰。主要体现在,民办教育促进法、 民办教育促进法实施条例 在相关条款中规定了民办学校举办者拥有办学权,民办学校章程制定权,组建民办学校首届理事会、董事会或者其他形式决策机构权,担任民办学校法定代表人权等各项权利。但是,民办学校在学校运行期间资产的最终所有权归属至今仍然是一个悬而未决的问题,其中出资人投入部分的资产产权归属于出资人没有太大的争议,但对于资产增值部分的产权归属则存在严重的观点分歧。比如有关部门在立法过程中,只考虑民办学校资产的增值,将增值的民办学校最后移交给政府,移交给国家,而不没有考虑如何处理民办学校亏损、倒闭时会出现的债务等问题。按照当
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