碳达峰、碳中和政策措施与实施路径.pdf
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1、碳达峰、碳中和政策措施与实施路径 I 目目 录录 执行摘要执行摘要 .I I 前言前言 .IVIV 第一章第一章 COP26COP26 谈判进展盘点与趋势展望谈判进展盘点与趋势展望 .1 1 一、COP26 在新的发展背景下开启.1 二、COP26 取得的进展和成果.2 三、后 COP26 趋势和展望.4 四、中国将通过切实行动积极维护和参与气候治理.6 第二章第二章 新形势下的能源绿色低碳转型路径和政策保障新形势下的能源绿色低碳转型路径和政策保障 .8 8 一、新一轮能源危机成因分析与发展形势研判.8 二、中国能源绿色低碳转型的现实挑战与建议.15 第三章第三章 加强国际合作推动“一带一路”
2、国家能源低碳转型加强国际合作推动“一带一路”国家能源低碳转型 .2222 一、“一带一路”国家能源低碳转型的现状.22 二、“一带一路”国家能源低碳转型的规划.25 三、“一带一路”国家在能源低碳转型过程中面临的风险与挑战.27 四、“一带一路”国家能源低碳转型的合作建议.30 第第四四章章 性别主流化分析性别主流化分析 .3232 一、充分发挥女性在气候工作中的参与者和推动者角色,增强女性的气候领导力.32 二、推动公正转型,确保女性平等参与就业市场,实现低碳能源转型和促进性别平等的双赢局面.34 三、加强海外绿色投资和援助中的社会影响考量,开展性别平等的国际合作,发挥中国在全球气候治理中的
3、引领作用.35 第第五五章章 政策建议政策建议 .3636 一、协同推进稳增长和绿色发展,为中国经济增长注入新动能.36 II 二、在保障能源安全的前提下,加速能源系统低碳化进程.36 三、综合应用法律、经济和行政手段,建立高效、协调的碳达峰碳中和政策体系和体制机制.36 四、引导海外绿色投资,加强国际低碳技术合作和贸易往来,维护供应链稳定.37 五、加强国际气候合作,促进全球气候治理取得务实平衡进展.37 致谢致谢 .3939 参考文献参考文献 .4040 I 执行摘要执行摘要 “碳达峰、碳中和政策措施与实施路径”专题政策研究项目为中国环境与发展国际合作委员会(简称国合会)“全球环境治理与生
4、态文明”课题 20212022 年下设专题之一。本专题的研究重点包括 COP26 的谈判进展盘点与趋势展望、新形势下的能源低碳转型路径和政策保障,以及加强国际合作推动“一带一路”国家的能源低碳转型进程。COP26 成功举办并通过了格拉斯哥气候协定,巩固了在未来十年全球致力于加速气候行动的共识,在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成一定的突破性共识,提振了全球对气候治理的信心,激发了全球能源低碳转型的热潮。但 2021 年初从欧洲发端并弥漫全球的新一轮能源危机严重威胁了全球多国的能源安全,对本应迅速升温的全球能源低碳转型进程带来一定负面影响。与此同时,随着 2022 年初俄乌地缘政治冲突的爆发,未
5、来全球能源格局以及能源低碳转型的趋势存在更多不确定性。在危机与转型并存的新形势下,全球各国都应识别并有效应对能源低碳转型中的挑战,并通过加强国际能源合作,共同推进全球能源低碳转型进程。本报告首先系统回顾了 COP26 取得的进展和成果,展望气候谈判未来走势,总结中国在参与全球气候治理过程中所做出的积极行动和贡献。进而,报告聚焦全球能源转型进程,分析了新一轮能源危机的成因以及俄乌冲突对全球未来能源格局的影响,研判未来全球能源转型趋势。在此基础上,报告结合中国国情,分析了中国能源绿色低碳转型的现实挑战,并就中国如何合理有序地推动能源绿色低碳转型进程提出建议。报告还梳理了“一带一路”国家能源低碳转型
6、的现状、规划和挑战,就加强“一带一路”国家能源低碳转型领域的合作提出相关建议。此外,报告在性别平等视角下分析碳中和目标可能面临的挑战,最终提出落实中国碳中和愿景与目标、推动气候国际合作的政策建议。本专题的研究主要有以下发现和结论:(一)(一)COP26COP26 谈判进展盘点与趋势展望谈判进展盘点与趋势展望 在各方共同努力下,COP26 达成了平衡、包容的一揽子成果,为历时 6 年的巴黎协定实施细则谈判画上了句号。可以说,COP26 是继巴黎协定实施后全球气候治理的又一重要里程碑。同时,格拉斯哥气候协议巩固了未来十年全球致力于加速气候行动的共识,在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成了一定的突破
7、性共识。在后 COP26 时代,我们仍需要采取切实行动,落实巴黎协定及格拉斯哥气候协议的各项成果。一是一是创新路径加速二氧化碳减排,继续在资金、技术、适应、合作等重要议题上争取突破;二是二是国际合作与竞争不能危害应对气候变化,碳定价、资金机制的具体实施应避免加剧国际冲突;三是三是各国应携手处理好能源安全、减碳与发展的关系,相互借鉴成功经验,探索合理有效的解决方案;四是四是提升适应气候变化能力,强化应对气候变化,包括生物多样性等多领域的协同治理,促进各国实现包括气候在内的可持续发展目标。中国将继续维护现有气候治理多边机制和进程,持续采取切实行动应对气候变化,促进自身全面绿色转型及全球碳中和合作,
8、为全球气候治理贡献建设性力量。II(二二)新一轮能源危机的成因分析和能源低碳转型未来趋势研判)新一轮能源危机的成因分析和能源低碳转型未来趋势研判 新一轮能源危机的成因新一轮能源危机的成因:一是:一是疫情、垄断等因素造成传统能源供给紧缩,难以满足持续增长的能源需求。传统能源的产能受疫情、垄断等因素影响,均明显低于疫情发生前水平,与高涨的能源需求形成鲜明矛盾,全球能源供需严重失衡。二是二是主要经济体实施的经济刺激政策激发了全球通货膨胀,加剧能源价格大幅上涨。美国等主要经济体施行经济刺激政策,促使大量货币进入国内市场,引起国内通货膨胀并基于其货币的主导地位向全球扩散,最终引发全球性的通货膨胀,催生能
9、源价格进一步上涨。三是三是可再生能源发电受极端天气影响未达预期,难以满足高速增长的电力需求。能源低碳转型能源低碳转型的的未来趋势未来趋势:一是:一是妥善处理好中长期能源低碳转型趋势与近中期能源供给安全需求。能源危机只是转型过程中的短期波动,各国应保持战略定力,继续坚持能源绿色低碳转型的主流趋势,但近中期需适度投资传统能源,保证能源安全。二是二是妥善处理长期能源转型过程中出现的短期波动,避免引发全球性通胀风险。短期能源需求上升与能源绿色转型目标构成矛盾,易引发能源供需失衡的短期波动。应妥善处理此类波动,避免其波及金融领域,避免引发通货膨胀。三是三是未来极端天气将成为转型进程中能源安全的重要考量因
10、素。未来,极端天气事件将频繁发生,不仅会对能源供需平衡造成不利影响,还可能影响全球能源基础设施的供给效率。四是四是以新能源技术为核心的供应链体系将成为未来能源转型中各国关注的焦点。新能源技术已成为全球能源转型的战略支撑,各国将加紧构建以新能源技术为核心的供应链,从而加速能源绿色转型进程。(三三)中国能源绿色低碳转型的现实挑战与相关建议)中国能源绿色低碳转型的现实挑战与相关建议 中国能源绿色低碳转型的现实挑战中国能源绿色低碳转型的现实挑战:一是一是经济的高速发展需要能源的安全保障。近中期,中国中高速的经济发展将带来持续上涨的能源需求,仍需依赖煤炭予以满足,这与减煤降碳的硬性目标形成矛盾,转型过程
11、中的能源安全面临严峻考验。二是二是中国煤电机组普遍年轻,提前退役面临较高资产搁浅风险。煤电机组的逐步退役为中国减煤的主要方向,但其普遍服役年限较短,远未达到退役年龄,提前退役将产生巨额搁浅资产,易引发利益冲突和金融风险。三是三是中国煤炭与工业产业之间的高度关联性加大了减煤的难度。中国的减煤进程不是简单地对煤炭产能和消费的严格把控,而是一项与产业结构转型密切相关的系统工程,需要合理处理,保证煤炭与相关产业的协调发展。四是四是减煤进程可能带来社会公正问题。中国的减煤退煤可能会产生煤炭以及相关产业的职工安置问题和企业补贴问题,以及区域差异问题。中国能源绿色低碳转型的建议:中国能源绿色低碳转型的建议:
12、总体上,要立足于以煤为主的基本国情,坚持先立后破,稳中求进,在确保能源安全的前提下合理有序地推进能源绿色低碳进程。一是一是要妥善处理好未来能源低碳转型进程中的能源需求,确保新增能源需求主要由可再生能源来满足。二二是是通过技术、市场等手段切实加强煤电灵活性改造的进程,逐步促进煤电主体地位由可再生能源发电替代,并向基础性、保障性地位的转型。三是三是系统规划整条产业链上的能源转型进程,避免上下游产业转型步伐脱钩脱节。四是四是实现能源绿色低碳转型过程中的公平公正,多策并举推动煤炭生产地区经济多元化,同时要完善煤炭从业人员再就业安置机制。(四四)“一带一路”国家能源低碳转型的挑战与合作建议)“一带一路”
13、国家能源低碳转型的挑战与合作建议 “一带一路”国家能源消费以化石能源为主,且增长迅速,能源低碳转型迫在眉睫,但“一带一路”国家能源消费以化石能源为主,且增长迅速,能源低碳转型迫在眉睫,但面临面临诸多诸多挑战挑战。在减煤方面在减煤方面:一是一是一带一路”国家对煤电的依存度较高,转型过程中可能引 III 发能源安全风险。二是二是化石能源退出面临的资产搁浅成本高,可能会影响宏观经济发展,引发经济系统风险。三是三是化石能源的退出将会给传统行业带来冲击,引发公正转型的挑战,甚至引发更多的社会问题。在可再生能源发展方面:一是在可再生能源发展方面:一是可再生能源发展目标缺乏雄心,不足以支撑能源绿色低碳转型进
14、程。二是二是可再生能源政策扶持力度不够,缺乏相关的政策扶持,限制了可再生能源的发展。三是三是资金不足制约了“一带一路”国家可再生能源的发展。四是四是可再生能源技术不足,关键核心技术研发能力弱,尚不能支撑能源绿色低碳转型。五是五是标准不统一阻碍了“一带一路”国家可再生能源国际合作。加强“一带一路”加强“一带一路”国家国家能源低碳转型的合作建议:能源低碳转型的合作建议:一是一是“一带一路”国家应基于各国国情采取渐进式的能源低碳转型战略。二是二是开展“一带一路”国家清洁能源技术国际合作。在明确清洁能源技术需求的基础上,通过分享技术经验、提供技术合作方案等方式,有效提升“一带一路”国家的可再生能源技术
15、水平。三是三是完善海外投资负面清单制度,开发适用的绿色投融资工具,探索“一带一路”碳市场链接机制,深化推动“一带一路”国家绿色投融资合作。四是四是加强转型过程中的公正普惠意识,积极促进“一带一路”国家的能源公正转型。五是五是,加强“一带一路”倡议与国际相关合作倡议的深入对接,发挥多方合力和协同效应,共同推动“一带一路”国家的能源低碳转型进程。(五)(五)在气候和能源转型在气候和能源转型工作中加强性别主流化的必要性和建议工作中加强性别主流化的必要性和建议 性别平等是人类的基本权利,男性和女性在政治、经济、社会和家庭中应受到平等的对待,在减缓和适应气候变化方面同样应如此。若无法在气候变化工作中考虑
16、性别平等并采取相应的保障措施,将会限制女性在其中的充分参与与贡献,而当女性的视角和需要无法得到充分表达和体现时,相应的解决方案也会欠缺性别平等的考虑,甚至进一步加重性别不平等的情况。同时,在制定气候政策时,除了女性领导力和女性视角,也需要考虑女性面临的现状,如暴力、医疗需求、较弱的经济弹性以及无偿的家务劳动等,避免单一视角对女性处境的忽视。保障性别平等与可持续发展可实现协同效应。性别平等是中国的基本国策之一。然而,在环境和气候领域中,中国表现出的性别意识尚不够突出,与国际社会性别与环境两个领域齐头并进的发展趋势尚存差距。加强环境和气加强环境和气候领域的性别平等考虑和措施,将会促进中国实现性别平
17、等、为保障可持续发展提供倍增效候领域的性别平等考虑和措施,将会促进中国实现性别平等、为保障可持续发展提供倍增效应,同时将极大地提升中国在国际社会中的形象。应,同时将极大地提升中国在国际社会中的形象。在气候工作中加强性别主流化的建议:一是在气候工作中加强性别主流化的建议:一是充分发挥女性在气候工作中的参与者和推动者角色,增强女性的气候领导力。二是二是推动公正转型,确保女性平等参与就业市场,实现低碳能源转型和促进性别平等的双赢局面。三是三是加强海外绿色投资和援助中的社会影响考量,开展性别平等的国际合作,发挥中国在全球气候治理中的引领作用。(六六)推动推动中国中国落实碳达峰碳中和的落实碳达峰碳中和的
18、政策建议政策建议 一是一是协同推进稳增长和绿色发展,为中国经济增长注入新动能。二是二是在保障能源安全的前提下,加速能源系统低碳化进程。三是三是综合应用法律、经济和行政手段,建立高效、协调的碳达峰碳中和政策体系和体制机制。四是四是引导海外绿色投资,加强国际低碳技术合作和贸易往来,维护供应链稳定。五是五是加强国际气候合作,促进全球气候治理取得务实平衡进展。IV 前言前言 2020 年 9 月 22 日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布了中国的碳达峰、碳中和目标愿景。2021 年 9 月 21 日,习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上承诺中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发
19、展,不再新建境外煤电项目。中国当前应对气候变化的中远期目标已经确定,也正在通过各部门和地方的政策行动积极落实。但碳达峰碳中和不是单一的政策行动,涉及经济社会的系统性变革。中国在转型过程中将面临诸多挑战和不确定性,而如何有序推动能源低碳转型成为若干关键问题中最受关注的一个。然而,能源低碳转型并非易事,面临多重挑战。一方面,中国是世界最大的煤炭消费国,要在不到 30 年内淘汰大部分煤炭消费,并为剩余小部分煤炭消费配备相应的负碳技术,将是一项巨大的挑战。另一方面,能源低碳转型不仅是能源环境问题,也涉及经济、社会等方方面面。因此,在能源低碳转型过程中,需统筹考虑能源安全、经济发展、社会民生等诸多因素,
20、这将进一步加大转型难度。同时,在当前新一轮全球能源危机背景下,如何在短期内保持国内减煤力度,中国与国际社会如何在兼顾可持续发展目标的前提下保障海外退煤并推动发展中国家能源绿色转型,也需进一步探讨。在此背景下,本年度,“碳达峰、碳中和政策措施与实施路径”专题政策研究课题组系统回顾 COP26 在关键领域取得的积极进展和成果,并对后 COP26 趋势进行展望。进而聚焦全球能源转型进程,分析新一轮能源危机的成因以及俄乌冲突对全球未来能源格局的影响,并据此研判未来全球能源低碳转型的趋势走向。在此基础上,课题组分析了中国能源绿色低碳转型的现实挑战,提出中国有序推动能源绿色低碳转型进程的建议。梳理了“一带
21、一路”国家能源低碳转型的现状、规划和挑战,就加强“一带一路”国家在能源低碳转型领域的合作提出相关建议。最终,基于以上分析,课题组提出了落实中国碳中和愿景与目标、推动气候国际合作的政策建议。本报告共分为五章:第一章盘点了 COP26 的谈判进展并对其未来趋势进行展望;第二章分析了新一轮能源危机的成因与俄乌冲突对未来全球能源格局的影响,研判全球能源低碳转型未来发展趋势,进一步分析中国能源低碳转型的现实挑战,并提出了相关的转型建议;第三章回顾并总结了“一带一路”国家的能源低碳转型现状、规划和风险与挑战,给出了加强“一带一路”国家能源低碳转型的合作建议;第四章在性别平等的视角下分析了能源低碳转型进程中
22、的机遇与风险;第五章提出了推动中国落实碳达峰碳中和的政策建议。1 第一章第一章 COP26COP26 谈判进展盘点与趋势展望谈判进展盘点与趋势展望 全球气候变化在国际议程中的重要性不断提升,尽管受新冠肺炎疫情(简称疫情)及短期恢复行为影响,但各国在积极履行国际公约、强化气候目标和务实行动方面具有基本共识。在此背景下,联合国气候变化框架公约第 26 次缔约方大会(简称 COP26)延迟一年在英国格拉斯哥召开,取得了预期成果。本文通过观察、研讨和分析,对 COP26 成效开展了系统评估,并对 COP26 后的气候谈判走势进行了研判。总体来看,在各方共同努力下,COP26 达成了平衡、包容的一揽子成
23、果,为历时 6 年的巴黎协定实施细则谈判画上了句号。可以说,COP26 是继 巴黎协定 实施后全球气候治理的又一重要里程碑。同时,格拉斯哥气候协定(Glasgow Climate Pact)巩固了未来十年全球致力于加速气候行动的共识,在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成一定的突破性共识。在后 COP26 时代,我们仍需要采取切实行动,落实巴黎协定及格拉斯哥气候协定各项成果,创新路径加速二氧化碳减排,继续在资金、技术、适应、合作等重要议题上争取突破,避免国际冲突加剧,携手处理好能源安全、减碳与发展的关系,促进各国实现包括气候在内的可持续发展目标。中国将继续维护现有气候治理多边机制和进程,持续采取
24、切实行动应对气候变化,促进自身全面绿色转型及全球碳中和合作,为全球气候治理贡献建设性力量。一、一、COP26COP26 在新的发展背景下开启在新的发展背景下开启 在疫情影响下,原定于 2020 年召开的 COP26 被推迟到 2021 年在英国格拉斯哥举行。疫情的暴发触发了国际社会的深刻反思,加深了人们对非传统安全问题的认识。2021 年 8 月 9日,IPCC 发布了第六次评估报告(AR6)第一工作组报告,观测数据显示,20112020 年平均温升相比工业化前(18501900 年)增高了 1.09,而在未来几十年里,所有地区的气候变化都将进一步加剧(IPCC,2021)。疫情虽然在短期内降
25、低了很多国家的碳排放,但长期来看,趋势不可持续,疫情后可能面临碳排放反弹(Ray et al.,2022)。新的全球能源危机也阻碍了疫后经济绿色复苏(IEA,2021)。在此背景下,COP26 延迟一年召开,克服了重重困难,本身意义特殊,体现出各国在积极履行国际公约、强化气候目标和务实行动方面具有基本共识。作为美国重返巴黎协定后召开的首次缔约方会议,COP26 受到各方高度关注。COP26力求从减缓、适应、资金和合作四个方向实现气候目标,具体而言:一是全球应对气候变化的力度仍旧不足,现有各国 NDC 加总仍难以实现 2目标,何况履行过程还存在不确定性(UNEP,2021a:Emission g
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