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碳达峰、碳中和政策措施与实施路径 I 目目 录录 执行摘要执行摘要 .I I 前言前言 .IVIV 第一章第一章 COP26COP26 谈判进展盘点与趋势展望谈判进展盘点与趋势展望 .1 1 一、COP26 在新的发展背景下开启.1 二、COP26 取得的进展和成果.2 三、后 COP26 趋势和展望.4 四、中国将通过切实行动积极维护和参与气候治理.6 第二章第二章 新形势下的能源绿色低碳转型路径和政策保障新形势下的能源绿色低碳转型路径和政策保障 .8 8 一、新一轮能源危机成因分析与发展形势研判.8 二、中国能源绿色低碳转型的现实挑战与建议.15 第三章第三章 加强国际合作推动“一带一路”国家能源低碳转型加强国际合作推动“一带一路”国家能源低碳转型 .2222 一、“一带一路”国家能源低碳转型的现状.22 二、“一带一路”国家能源低碳转型的规划.25 三、“一带一路”国家在能源低碳转型过程中面临的风险与挑战.27 四、“一带一路”国家能源低碳转型的合作建议.30 第第四四章章 性别主流化分析性别主流化分析 .3232 一、充分发挥女性在气候工作中的参与者和推动者角色，增强女性的气候领导力.32 二、推动公正转型，确保女性平等参与就业市场，实现低碳能源转型和促进性别平等的双赢局面.34 三、加强海外绿色投资和援助中的社会影响考量，开展性别平等的国际合作，发挥中国在全球气候治理中的引领作用.35 第第五五章章 政策建议政策建议 .3636 一、协同推进稳增长和绿色发展，为中国经济增长注入新动能.36 II 二、在保障能源安全的前提下，加速能源系统低碳化进程.36 三、综合应用法律、经济和行政手段，建立高效、协调的碳达峰碳中和政策体系和体制机制.36 四、引导海外绿色投资，加强国际低碳技术合作和贸易往来，维护供应链稳定.37 五、加强国际气候合作，促进全球气候治理取得务实平衡进展.37 致谢致谢 .3939 参考文献参考文献 .4040 I 执行摘要执行摘要 “碳达峰、碳中和政策措施与实施路径”专题政策研究项目为中国环境与发展国际合作委员会（简称国合会）“全球环境治理与生态文明”课题 20212022 年下设专题之一。本专题的研究重点包括 COP26 的谈判进展盘点与趋势展望、新形势下的能源低碳转型路径和政策保障，以及加强国际合作推动“一带一路”国家的能源低碳转型进程。COP26 成功举办并通过了格拉斯哥气候协定，巩固了在未来十年全球致力于加速气候行动的共识，在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成一定的突破性共识，提振了全球对气候治理的信心，激发了全球能源低碳转型的热潮。但 2021 年初从欧洲发端并弥漫全球的新一轮能源危机严重威胁了全球多国的能源安全，对本应迅速升温的全球能源低碳转型进程带来一定负面影响。与此同时，随着 2022 年初俄乌地缘政治冲突的爆发，未来全球能源格局以及能源低碳转型的趋势存在更多不确定性。在危机与转型并存的新形势下，全球各国都应识别并有效应对能源低碳转型中的挑战，并通过加强国际能源合作，共同推进全球能源低碳转型进程。本报告首先系统回顾了 COP26 取得的进展和成果，展望气候谈判未来走势，总结中国在参与全球气候治理过程中所做出的积极行动和贡献。进而，报告聚焦全球能源转型进程，分析了新一轮能源危机的成因以及俄乌冲突对全球未来能源格局的影响，研判未来全球能源转型趋势。在此基础上，报告结合中国国情，分析了中国能源绿色低碳转型的现实挑战，并就中国如何合理有序地推动能源绿色低碳转型进程提出建议。报告还梳理了“一带一路”国家能源低碳转型的现状、规划和挑战，就加强“一带一路”国家能源低碳转型领域的合作提出相关建议。此外，报告在性别平等视角下分析碳中和目标可能面临的挑战，最终提出落实中国碳中和愿景与目标、推动气候国际合作的政策建议。本专题的研究主要有以下发现和结论：（一）（一）COP26COP26 谈判进展盘点与趋势展望谈判进展盘点与趋势展望 在各方共同努力下，COP26 达成了平衡、包容的一揽子成果，为历时 6 年的巴黎协定实施细则谈判画上了句号。可以说，COP26 是继巴黎协定实施后全球气候治理的又一重要里程碑。同时，格拉斯哥气候协议巩固了未来十年全球致力于加速气候行动的共识，在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成了一定的突破性共识。在后 COP26 时代，我们仍需要采取切实行动，落实巴黎协定及格拉斯哥气候协议的各项成果。一是一是创新路径加速二氧化碳减排，继续在资金、技术、适应、合作等重要议题上争取突破;二是二是国际合作与竞争不能危害应对气候变化，碳定价、资金机制的具体实施应避免加剧国际冲突；三是三是各国应携手处理好能源安全、减碳与发展的关系，相互借鉴成功经验，探索合理有效的解决方案；四是四是提升适应气候变化能力，强化应对气候变化，包括生物多样性等多领域的协同治理，促进各国实现包括气候在内的可持续发展目标。中国将继续维护现有气候治理多边机制和进程，持续采取切实行动应对气候变化，促进自身全面绿色转型及全球碳中和合作，为全球气候治理贡献建设性力量。II（二二）新一轮能源危机的成因分析和能源低碳转型未来趋势研判）新一轮能源危机的成因分析和能源低碳转型未来趋势研判 新一轮能源危机的成因新一轮能源危机的成因：一是：一是疫情、垄断等因素造成传统能源供给紧缩，难以满足持续增长的能源需求。传统能源的产能受疫情、垄断等因素影响，均明显低于疫情发生前水平，与高涨的能源需求形成鲜明矛盾，全球能源供需严重失衡。二是二是主要经济体实施的经济刺激政策激发了全球通货膨胀，加剧能源价格大幅上涨。美国等主要经济体施行经济刺激政策，促使大量货币进入国内市场，引起国内通货膨胀并基于其货币的主导地位向全球扩散，最终引发全球性的通货膨胀，催生能源价格进一步上涨。三是三是可再生能源发电受极端天气影响未达预期，难以满足高速增长的电力需求。能源低碳转型能源低碳转型的的未来趋势未来趋势：一是：一是妥善处理好中长期能源低碳转型趋势与近中期能源供给安全需求。能源危机只是转型过程中的短期波动，各国应保持战略定力，继续坚持能源绿色低碳转型的主流趋势，但近中期需适度投资传统能源，保证能源安全。二是二是妥善处理长期能源转型过程中出现的短期波动，避免引发全球性通胀风险。短期能源需求上升与能源绿色转型目标构成矛盾，易引发能源供需失衡的短期波动。应妥善处理此类波动，避免其波及金融领域，避免引发通货膨胀。三是三是未来极端天气将成为转型进程中能源安全的重要考量因素。未来，极端天气事件将频繁发生，不仅会对能源供需平衡造成不利影响，还可能影响全球能源基础设施的供给效率。四是四是以新能源技术为核心的供应链体系将成为未来能源转型中各国关注的焦点。新能源技术已成为全球能源转型的战略支撑，各国将加紧构建以新能源技术为核心的供应链，从而加速能源绿色转型进程。（三三）中国能源绿色低碳转型的现实挑战与相关建议）中国能源绿色低碳转型的现实挑战与相关建议 中国能源绿色低碳转型的现实挑战中国能源绿色低碳转型的现实挑战：一是一是经济的高速发展需要能源的安全保障。近中期，中国中高速的经济发展将带来持续上涨的能源需求，仍需依赖煤炭予以满足，这与减煤降碳的硬性目标形成矛盾，转型过程中的能源安全面临严峻考验。二是二是中国煤电机组普遍年轻，提前退役面临较高资产搁浅风险。煤电机组的逐步退役为中国减煤的主要方向，但其普遍服役年限较短，远未达到退役年龄，提前退役将产生巨额搁浅资产，易引发利益冲突和金融风险。三是三是中国煤炭与工业产业之间的高度关联性加大了减煤的难度。中国的减煤进程不是简单地对煤炭产能和消费的严格把控，而是一项与产业结构转型密切相关的系统工程，需要合理处理，保证煤炭与相关产业的协调发展。四是四是减煤进程可能带来社会公正问题。中国的减煤退煤可能会产生煤炭以及相关产业的职工安置问题和企业补贴问题，以及区域差异问题。中国能源绿色低碳转型的建议：中国能源绿色低碳转型的建议：总体上，要立足于以煤为主的基本国情，坚持先立后破，稳中求进，在确保能源安全的前提下合理有序地推进能源绿色低碳进程。一是一是要妥善处理好未来能源低碳转型进程中的能源需求，确保新增能源需求主要由可再生能源来满足。二二是是通过技术、市场等手段切实加强煤电灵活性改造的进程，逐步促进煤电主体地位由可再生能源发电替代，并向基础性、保障性地位的转型。三是三是系统规划整条产业链上的能源转型进程，避免上下游产业转型步伐脱钩脱节。四是四是实现能源绿色低碳转型过程中的公平公正，多策并举推动煤炭生产地区经济多元化，同时要完善煤炭从业人员再就业安置机制。（四四）“一带一路”国家能源低碳转型的挑战与合作建议）“一带一路”国家能源低碳转型的挑战与合作建议 “一带一路”国家能源消费以化石能源为主，且增长迅速，能源低碳转型迫在眉睫，但“一带一路”国家能源消费以化石能源为主，且增长迅速，能源低碳转型迫在眉睫，但面临面临诸多诸多挑战挑战。在减煤方面在减煤方面：一是一是一带一路”国家对煤电的依存度较高，转型过程中可能引 III 发能源安全风险。二是二是化石能源退出面临的资产搁浅成本高，可能会影响宏观经济发展，引发经济系统风险。三是三是化石能源的退出将会给传统行业带来冲击，引发公正转型的挑战，甚至引发更多的社会问题。在可再生能源发展方面：一是在可再生能源发展方面：一是可再生能源发展目标缺乏雄心，不足以支撑能源绿色低碳转型进程。二是二是可再生能源政策扶持力度不够，缺乏相关的政策扶持，限制了可再生能源的发展。三是三是资金不足制约了“一带一路”国家可再生能源的发展。四是四是可再生能源技术不足，关键核心技术研发能力弱，尚不能支撑能源绿色低碳转型。五是五是标准不统一阻碍了“一带一路”国家可再生能源国际合作。加强“一带一路”加强“一带一路”国家国家能源低碳转型的合作建议：能源低碳转型的合作建议：一是一是“一带一路”国家应基于各国国情采取渐进式的能源低碳转型战略。二是二是开展“一带一路”国家清洁能源技术国际合作。在明确清洁能源技术需求的基础上，通过分享技术经验、提供技术合作方案等方式，有效提升“一带一路”国家的可再生能源技术水平。三是三是完善海外投资负面清单制度，开发适用的绿色投融资工具，探索“一带一路”碳市场链接机制，深化推动“一带一路”国家绿色投融资合作。四是四是加强转型过程中的公正普惠意识，积极促进“一带一路”国家的能源公正转型。五是五是，加强“一带一路”倡议与国际相关合作倡议的深入对接，发挥多方合力和协同效应，共同推动“一带一路”国家的能源低碳转型进程。（五）（五）在气候和能源转型在气候和能源转型工作中加强性别主流化的必要性和建议工作中加强性别主流化的必要性和建议 性别平等是人类的基本权利，男性和女性在政治、经济、社会和家庭中应受到平等的对待，在减缓和适应气候变化方面同样应如此。若无法在气候变化工作中考虑性别平等并采取相应的保障措施，将会限制女性在其中的充分参与与贡献，而当女性的视角和需要无法得到充分表达和体现时，相应的解决方案也会欠缺性别平等的考虑，甚至进一步加重性别不平等的情况。同时，在制定气候政策时，除了女性领导力和女性视角，也需要考虑女性面临的现状，如暴力、医疗需求、较弱的经济弹性以及无偿的家务劳动等，避免单一视角对女性处境的忽视。保障性别平等与可持续发展可实现协同效应。性别平等是中国的基本国策之一。然而，在环境和气候领域中，中国表现出的性别意识尚不够突出，与国际社会性别与环境两个领域齐头并进的发展趋势尚存差距。加强环境和气加强环境和气候领域的性别平等考虑和措施，将会促进中国实现性别平等、为保障可持续发展提供倍增效候领域的性别平等考虑和措施，将会促进中国实现性别平等、为保障可持续发展提供倍增效应，同时将极大地提升中国在国际社会中的形象。应，同时将极大地提升中国在国际社会中的形象。在气候工作中加强性别主流化的建议：一是在气候工作中加强性别主流化的建议：一是充分发挥女性在气候工作中的参与者和推动者角色，增强女性的气候领导力。二是二是推动公正转型，确保女性平等参与就业市场，实现低碳能源转型和促进性别平等的双赢局面。三是三是加强海外绿色投资和援助中的社会影响考量，开展性别平等的国际合作，发挥中国在全球气候治理中的引领作用。（六六）推动推动中国中国落实碳达峰碳中和的落实碳达峰碳中和的政策建议政策建议 一是一是协同推进稳增长和绿色发展，为中国经济增长注入新动能。二是二是在保障能源安全的前提下，加速能源系统低碳化进程。三是三是综合应用法律、经济和行政手段，建立高效、协调的碳达峰碳中和政策体系和体制机制。四是四是引导海外绿色投资，加强国际低碳技术合作和贸易往来，维护供应链稳定。五是五是加强国际气候合作，促进全球气候治理取得务实平衡进展。IV 前言前言 2020 年 9 月 22 日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布了中国的碳达峰、碳中和目标愿景。2021 年 9 月 21 日，习近平主席在第七十六届联合国大会一般性辩论上承诺中国将大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，不再新建境外煤电项目。中国当前应对气候变化的中远期目标已经确定，也正在通过各部门和地方的政策行动积极落实。但碳达峰碳中和不是单一的政策行动，涉及经济社会的系统性变革。中国在转型过程中将面临诸多挑战和不确定性，而如何有序推动能源低碳转型成为若干关键问题中最受关注的一个。然而，能源低碳转型并非易事，面临多重挑战。一方面，中国是世界最大的煤炭消费国，要在不到 30 年内淘汰大部分煤炭消费，并为剩余小部分煤炭消费配备相应的负碳技术，将是一项巨大的挑战。另一方面，能源低碳转型不仅是能源环境问题，也涉及经济、社会等方方面面。因此，在能源低碳转型过程中，需统筹考虑能源安全、经济发展、社会民生等诸多因素，这将进一步加大转型难度。同时，在当前新一轮全球能源危机背景下，如何在短期内保持国内减煤力度，中国与国际社会如何在兼顾可持续发展目标的前提下保障海外退煤并推动发展中国家能源绿色转型，也需进一步探讨。在此背景下，本年度，“碳达峰、碳中和政策措施与实施路径”专题政策研究课题组系统回顾 COP26 在关键领域取得的积极进展和成果，并对后 COP26 趋势进行展望。进而聚焦全球能源转型进程，分析新一轮能源危机的成因以及俄乌冲突对全球未来能源格局的影响，并据此研判未来全球能源低碳转型的趋势走向。在此基础上，课题组分析了中国能源绿色低碳转型的现实挑战，提出中国有序推动能源绿色低碳转型进程的建议。梳理了“一带一路”国家能源低碳转型的现状、规划和挑战，就加强“一带一路”国家在能源低碳转型领域的合作提出相关建议。最终，基于以上分析，课题组提出了落实中国碳中和愿景与目标、推动气候国际合作的政策建议。本报告共分为五章：第一章盘点了 COP26 的谈判进展并对其未来趋势进行展望；第二章分析了新一轮能源危机的成因与俄乌冲突对未来全球能源格局的影响，研判全球能源低碳转型未来发展趋势，进一步分析中国能源低碳转型的现实挑战，并提出了相关的转型建议；第三章回顾并总结了“一带一路”国家的能源低碳转型现状、规划和风险与挑战，给出了加强“一带一路”国家能源低碳转型的合作建议；第四章在性别平等的视角下分析了能源低碳转型进程中的机遇与风险；第五章提出了推动中国落实碳达峰碳中和的政策建议。1 第一章第一章 COP26COP26 谈判进展盘点与趋势展望谈判进展盘点与趋势展望 全球气候变化在国际议程中的重要性不断提升，尽管受新冠肺炎疫情（简称疫情）及短期恢复行为影响，但各国在积极履行国际公约、强化气候目标和务实行动方面具有基本共识。在此背景下，联合国气候变化框架公约第 26 次缔约方大会（简称 COP26）延迟一年在英国格拉斯哥召开，取得了预期成果。本文通过观察、研讨和分析，对 COP26 成效开展了系统评估，并对 COP26 后的气候谈判走势进行了研判。总体来看，在各方共同努力下，COP26 达成了平衡、包容的一揽子成果，为历时 6 年的巴黎协定实施细则谈判画上了句号。可以说，COP26 是继 巴黎协定 实施后全球气候治理的又一重要里程碑。同时，格拉斯哥气候协定（Glasgow Climate Pact）巩固了未来十年全球致力于加速气候行动的共识，在减煤、甲烷治理、停止毁林等方面达成一定的突破性共识。在后 COP26 时代，我们仍需要采取切实行动，落实巴黎协定及格拉斯哥气候协定各项成果，创新路径加速二氧化碳减排，继续在资金、技术、适应、合作等重要议题上争取突破，避免国际冲突加剧，携手处理好能源安全、减碳与发展的关系，促进各国实现包括气候在内的可持续发展目标。中国将继续维护现有气候治理多边机制和进程，持续采取切实行动应对气候变化，促进自身全面绿色转型及全球碳中和合作，为全球气候治理贡献建设性力量。一、一、COP26COP26 在新的发展背景下开启在新的发展背景下开启 在疫情影响下，原定于 2020 年召开的 COP26 被推迟到 2021 年在英国格拉斯哥举行。疫情的暴发触发了国际社会的深刻反思，加深了人们对非传统安全问题的认识。2021 年 8 月 9日，IPCC 发布了第六次评估报告（AR6）第一工作组报告，观测数据显示，20112020 年平均温升相比工业化前（18501900 年）增高了 1.09，而在未来几十年里，所有地区的气候变化都将进一步加剧（IPCC,2021）。疫情虽然在短期内降低了很多国家的碳排放，但长期来看，趋势不可持续，疫情后可能面临碳排放反弹（Ray et al.,2022）。新的全球能源危机也阻碍了疫后经济绿色复苏（IEA，2021）。在此背景下，COP26 延迟一年召开，克服了重重困难，本身意义特殊，体现出各国在积极履行国际公约、强化气候目标和务实行动方面具有基本共识。作为美国重返巴黎协定后召开的首次缔约方会议，COP26 受到各方高度关注。COP26力求从减缓、适应、资金和合作四个方向实现气候目标，具体而言：一是全球应对气候变化的力度仍旧不足，现有各国 NDC 加总仍难以实现 2目标，何况履行过程还存在不确定性（UNEP，2021a：Emission gap report 2021.UNEP&UNEP DTU Partnership）；二是适应问题愈加受到关注，发展中国家十分关心适应基础设施的建设，如何提升昆明宣言中提出的生物多样性与气候变化应对协同治理也很重要；三是气候治理能力建设方面仍旧不足，尤其是广受诟病的气候资金承诺仍旧面临较大缺口；四是巴黎协定的实施细则谈判仍未完成，需要尽快推进，使巴黎协定得以全面实施。本次会议召开前，主办方进行了大量的沟通，围绕上述四方面问题设置谈判的核心目标和议程。可以说，COP26 在全球气候治理的关键领域妥当地设置了议题，在会议中推动各领域取得重要进展。2 二、二、COP26COP26 取得的进展和成果取得的进展和成果 联合国气候变化框架公约 下的缔约方会议是全球气候治理机制的重要环节。在 COP26会议举办前，主办国进行了大量的沟通，努力推动相关主体在全球气候治理的关键议题上取得共识1，为会议的有效召开奠定了基础。在 COP26 的举办过程中，主办方通过设置议题等，积极创造机会和搭建平台，使多元利益相关方针对特定议题开展充分讨论，并最终在退煤、减少毁林、甲烷减排等议题上达成一系列共识。正如 COP26 世界领导人峰会主席总结（COP26 WORLD LEADERS SUMMIT-PRESIDENCY SUMMARY）中所说的那样，COP26 启动十年加速气候行动，确保巴黎协定发挥作用，并在关键领域取得进展。（一）（一）COP26COP26 通过大量事前沟通形成议题，吸取了巴黎协定在促进国际合通过大量事前沟通形成议题，吸取了巴黎协定在促进国际合作方面的经验，为形成共识奠定作方面的经验，为形成共识奠定了了基础基础 各利益相关方在 COP26 正式举办前就围绕各自关心的多项议题开展密切磋商，如中、美、欧在 COP26 举办前和举办中通过密切双边气候磋商，增进对各自立场和对全球气候治理关键问题的理解，促进共识的形成。主办国在大量会前沟通的基础上，最终在四大方面设置了一系列雄心勃勃的目标：确保本世纪中叶前实现全球净零排放及本世纪内全球温升控制在1.5内，具体方式包括退煤、减少毁林、加速电动汽车发展和促进可再生能源投资等；适应保护社区和自然栖息地，具体方式包括生态系统保护和恢复、适应投资等；充分调动资金，确保发达国家实现 1000 亿美元的气候融资承诺，并促进国际金融机构积极参与全球气候进程；携手共进，具体方式包括巴黎规定的共同编制与定稿、多机构的行动和合作等。（二）（二）COP26COP26 坚持了巴黎协定的目标、原则和政策导向，实现了雄心目标坚持了巴黎协定的目标、原则和政策导向，实现了雄心目标与务实行动的平衡，为后续全球气候治理奠定与务实行动的平衡，为后续全球气候治理奠定了了制度和能力基础制度和能力基础 COP26 是继 巴黎协定 实施后全球气候治理的又一重要里程碑，会议在包括减缓、适应、资金、技术转让和能力建设各方面均取得一定共识和进展。在 COP26 召开之前，156 个国家结合本国国情提出或者更新了 NDC 目标，其中 93 个国家提出了更具雄心的减排目标。在 COP26会议期间，泰国、以色列、越南、尼日利亚、印度等国纷纷提出碳中和目标。格拉斯哥气候协定 重申了将全球温升控制在 2以内，努力争取控制在 1.5以内的目标，强调实现 1.5目标需要强化减排力度。各国携手启动十年加速气候行动，行胜于言成为重要趋势，包括提振雄心、扩大资金供给、强化公私合作、开展全球盘点。COP26COP26 为历时为历时 6 6 年的巴黎协定实年的巴黎协定实施细则谈判画上了句号施细则谈判画上了句号。包括实施细则第 6、13 条等在内的议题形成务实平衡的结果：形成 1 COP26 President concludes constructive discussions with China on climate action,https:/www.gov.uk/government/news/cop26-president-concludes-constructive-discussions-with-china-on-climate-action 3 全球碳市场的建设框架，在第 6.4 条的交易中征收 5%的收益分成并调入适应基金，避免重复计算，确认清洁发展机制的过渡机制，确定第 13 条增进透明度的制度框架。（三）（三）COP26COP26 最终在多个缔约方关切的关键议题最终在多个缔约方关切的关键议题（如减排目标、退煤、停止毁（如减排目标、退煤、停止毁林、甲烷、气候资金等）上林、甲烷、气候资金等）上达成突破性共识，形成了一系列全球应对气候变化达成突破性共识，形成了一系列全球应对气候变化的新取向的新取向 格拉斯哥气候协定强调 1.5目标需要全球 2030 年二氧化碳排放水平比 2010 年降低 45%，确认 2022 年开始全球盘点；首次提出逐步减少有增无减的煤电，要求减少未加装减碳设施的煤电厂，淘汰低效化石燃料补贴；虽然有再次落空的风险但仍提出了更有雄心的气候资金目标，要求 2024 年完成 2025 年后新的资金量化目标审议，督促 2025 年向发展中国家提供的适应资金在 2019 年基础上翻倍；决定建立并立刻启动“格拉斯哥-沙姆沙伊赫全球适应目标两年工作计划”，决定尽快启动向发展中国家应对和减轻损失与损害提供技术协助的圣地亚哥网络，同时决定就损失与损害资金机制问题开展“格拉斯哥对话”。除格拉斯哥气候协定外，在全球煤炭向清洁能源转型声明（Global Coal to Clean Power Transition Statement）中，有 23 个国家首次承诺停止使用煤炭。超过 120 个国家签署格拉斯哥森林和土地使用领导人宣言，目标是到 2030 年制止和扭转森林丧失和土地退化，提供资金并使 75%的森林商品供应链可持续发展。超过 100 个国家签署 全球甲烷减排承诺，承诺到 2030 年减排 30%的甲烷，虽然中国没有签署该承诺，但在中美关于在 21 世纪 20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言（U.S.-China Joint Glasgow Declaration on Enhancing Climate Action in the 2020s）中提出要开展甲烷减排工作。（四）会议为多元相关主体积极参与相关议题创造机会，有效促进利益相关方（四）会议为多元相关主体积极参与相关议题创造机会，有效促进利益相关方和行动者参与全球治理和行动者参与全球治理 在 COP26 召开之前和召开期间，大量企业主体、行业协会、金融机构等非政府主体和行为者都积极参与到相关行业减碳治理的讨论中，为有关行业减碳目标共识的形成创造条件。COP26 最终在多个重点行业取得减碳共识，包括：相关方在关于加速向 100%零排放汽车和货车过渡的宣言中提出推动 2035 年在领先市场、2040 年在全球新出售的汽车和货车是净零排放的；在中型和重型车辆领域，相关方也签署了相似的谅解备忘录，提出 2030 年在售车辆中净零排放车辆占比达到 30%，2040 年达到 100%；英、美、法等 23 国组成的国际航空气候雄心联盟在国际航空气候宣言中提出航空业到 2050 年实现二氧化碳净零排放的承诺；多边发展银行在关于自然、人类和地球的联合声明中承诺将在政策、分析、评估、建议、投资和业务等方面推动自然问题主流化。可见，COP26 设置了一系列响应多元主体关切的治理议题，在巴黎协定涉及的减缓、适应、资金、技术、能力建设等关键问题的应对方面均取得进展。在会议召开之前和召开期间，主题日、领导人峰会、部长级会议、谈判磋商等为不同议题下相关主体参与气候治理创造条件和机会，促进议题得到充分讨论并形成共识。最终，会议形成一系列的气候治理机制：完成之前几届缔约方大会一直未能完成的巴黎协定实施细则谈判，首次提及减少煤炭，确保实现 1.5温升目标仍具可能性，进一步明确全球盘点和透明度等保障机制，强化现有 4 气候治理的范围和力度（UNEP，2021b）。可以说，COP26 成功维护和践行了巴黎协定的基本原则和目标，延续了基于联合国气候变化框架公约的国际应对气候变化多边治理体系的有效性，推动了全球气候治理进程，是继巴黎协定通过后全球气候治理的又一重要里程碑。三、后三、后 COP26COP26 趋势和展望趋势和展望 疫情仍在肆虐，国际地缘政治环境更加复杂甚至不断恶化，但气候变化逐步影响到整个社会经济系统，我们的气候治理需要更具韧性的全球性系统思维和变革（D Orazio,2021）。缔约方大会能有效推动各国取得共识，但仍有大量分歧和问题需要各国齐心协力。具体表现为：在具体行动的实施方面仍旧欠缺，对“硬骨头”议题的合作仍旧不足，应对气候变化甚至可能加剧冲突，各国仍未摆脱对化石能源的依赖，能源安全与能源贫困并存，应对气候变化与其他领域的协同仍然不足。为此，各国应采取务实心态，抓紧取得建设性共识并采取切实行动。（一）采取切实行动积极应对气候危机应成为主流，多元主体（一）采取切实行动积极应对气候危机应成为主流，多元主体应应积极积极、系统系统地地参参与气候治理与气候治理 提升气候雄心固然重要，但是行动远比目标珍贵（Jonathan,2021）。各国应持开放态度，广泛探讨提振全球气候雄心、非二氧化碳温室气体治理和气候协同治理等多元化议题。但 巴黎协定 目标的实现需要行胜于言，各国急需采取切实行动进行落实（Xinhua,2021）。发达国家尤其需要履行气候行动目标和落实气候资金承诺，避免目标再次落空（Roberts et al.,2021），同时避免应对气候变化的法律的不确定性。切实的行动离不开社会各界和多元主体的积极参与。各国需要基于国情提升多元主体参与气候治理的积极性，以建立绿色生产和消费体系，积极探寻推动多元主体积极参与经济社会转型的最佳实践，并为发展中国家应对气候变化提供经验参考。（二）全球气候合作要争取在应对气候变化实施路径及核心减排议题上取得积（二）全球气候合作要争取在应对气候变化实施路径及核心减排议题上取得积极进展极进展 未来气候合作的议程不能回避困难，应将合作重心聚焦于关键议题和关键环节。当前的气候合作呈现出两对容易和困难的关系：一是一是各相关方在应对气候变化的实施路径和具体行动方面的议题难以形成共识，包括资金、技术等，但是与此同时，更倾向于在应对气候变化的雄心方面达成共识；二是二是在应对气候变化中核心的二氧化碳减排方面的议题难以形成共识，而更倾向于在甲烷减排和遏制毁林等非二氧化碳减排方面达成共识。此外，如果以中国为代表的制造业大国为减排一刀切式地限制能源密集型产业及其产品发展，那么全世界将面临的巨大挑战是如何满足对相关产品的需求，以及如何和由谁投入更先进、更节能、更低价的技术生产这些产品。必须承认各相关议题都能为应对气候变化做出重要贡献，但只提振雄心而不明确实施路径，只推动非二氧化碳减排议题而不攻坚二氧化碳减排议题，将难以形成切实有效的气候治理方法，接下来各方应强化在“硬骨头”议题方面的沟通和合作。（三）国际合作与竞争不能危害应对气候变化，碳定价、资金机制的具体实施应（三）国际合作与竞争不能危害应对气候变化，碳定价、资金机制的具体实施应 5 避免加剧国际冲突避免加剧国际冲突 气候变化始终是危及人类生存的重大威胁，尽管国际政治经济形势中的对抗日益增强，但促进国际政治经济合作确实有利于应对气候变化（Paroussos et al.,2019）。各国应采取负责任的行动，加强沟通合作，避免误判，确保竞争和合作都对应对气候变化有利而非有害。在全球碳定价机制的建设过程中，各国应充分尊重彼此国情差异，以带动贸易和金融系统的绿色低碳结构性转变为目标设置碳定价、资金机制，而非设置绿色壁垒。一刀切地推进碳定价、资金机制以及产品标准，容易损害发展中国家利益，打击其参与应对气候变化的意愿（Eicke et al.,2021）。各国应携手加强对碳定价、资金机制变化的衔接和实施机制设计，统筹考虑各国转型差异，尽量避免更多冲突和不确定性，避免破坏气候变化国际合作。（四）虽然不同国家的能源转型阶段不同，（四）虽然不同国家的能源转型阶段不同，但但各国都应携手处理好能源安全、减各国都应携手处理好能源安全、减碳与发展的关系碳与发展的关系 由于发展阶段和资源禀赋不同，各国能源低碳转型的时间安排和转型路径并不完全相同（Amir Safari，2019）。但毫无疑问，无论发达国家还是发展中国家，其能源低碳转型过程都不会一帆风顺。始于 2021 年上半年的新一轮全球能源危机导致天然气、煤炭等为代表的化石能源价格飞涨，可能显著影响各国政府在能源安全和应对气候变化方面的政策路径选择（Brenda,2021；ALEX et al.,2021），为全球能源低碳转型带来了新的不确定性，也充分证明了能源低碳转型的艰巨性和复杂性。虽然各国转型阶段和路径都可能有基于国情的差异，但兼顾能源安全、减碳与发展是各国面临的共同挑战，其解决方案和技术路线有相互借鉴的空间。成功退煤需要新的发展模式和政策措施，需要作出大量努力（Kalkuhl et al.,2019;Cui et al.,2021），欧美国家需要同步解决石油和天然气退出的问题。发达国家有责任与发展中国家携手探索退煤和退气的能源低碳化工作，为全球应对气候变化和深化气候合作创造空间（Miyamoto and Takeuchi,2019）。（五）提升适应气候变化能力，强化应对气候变化（五）提升适应气候变化能力，强化应对气候变化，包括生物多样性等多领域的包括生物多样性等多领域的协同治理协同治理 随着气候危险程度提升，各国携手强化适应能力的必要性在提升，应努力实现减缓与适应的平衡。适应能力的提升绕不开资金问题，COP26 中发达国家提升了资金支持方面的雄心，但是极可能再次落空，从而影响全球气候治理大局。在气候资金问题上，发展中国家对气候资金中适应的比例提升诉求日益强烈（Chapagain et al.,2020）。COP26 中增加了对遏制毁林、可持续供应链、生物多样性保护等相关议题的探讨，推动了多领域议题的协同。未来气候和环境多边进程的一个重要方向是促进包括气候在内的可持续发展目标取得积极进展，期待生物多样性公约缔约方大会第 15 次会议（简称 CBD COP15）第二段会议中能加强对气候变化协同治理的讨论。联合国气候变化框架公约第 27 次缔约方大会（简称 COP27）将由发展中国家埃及举办，届时适应气候变化、降低损失损害等问题将成为讨论的重点，而沙姆沙伊赫也是生物多样性公约缔约方大会第 14 次会议（简称 CBD COP14）的主办地，预计沙姆沙伊赫将成为生物多样性与应对气候变化协同治理的交汇点，期待在 COP27 中生物 6 多样性和应对气候变化的协同取得更大进展。四、中国将通过切实行动积极维护和参与气候治理四、中国将通过切实行动积极维护和参与气候治理 正如习近平主席向 COP26 世界领导人峰会发表书面致辞中强调的“以实则治”，中国认为全球应对气候变化需要行胜于言。中国已经将“双碳”目标纳入国家总体战略“五位一体”总体布局，将坚定不移地努力完成“双碳”目标，促进自身全面绿色转型。在 COP26 前夕，中国相继发布中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见22030 年前碳达峰行动方案3中国应对气候变化的政策与行动白皮书，提交中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措和中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略，明确了 2030 年前实现碳达峰及 2060 前实现碳中和的总体思路和路线图（Sun,2022）。当前中国正在加紧完善“1+N”政策体系，最终形成覆盖全国和地方、各领域和行业的涉及碳达峰和碳中和两个阶段的政策措施体系。“1+N”政策体系将为中国“双碳”目标的实现提供目标、路径、政策的全方位支持，最终形成中国的碳达峰和碳中和解决方案（Liu,2021;CAS-SDG,2021）。中国坚定支持和维护气候治理多边机制和进程，重视与国际社会携手应对全球气候危机，促进全球碳中和合作。在 COP26 召开前和召开过程中与 联合国气候变化框架公约 秘书处、主席国英国及美国、欧盟等缔约方密切磋商。中国一如既往地支持和维护联合国气候变化框架公约及巴黎协定，坚持巴黎协定的目标、原则和政策导向，实现雄心目标与务实行动的平衡，愿在应对气候变化合作中发挥积极作用，并采取系统性方案应对气候变化。同时，中国已经承诺不再新建境外煤电项目，大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，未来中国将积极开展绿色“一带一路”和南南合作，帮助发展中国家应对气候变化。中国重视继承巴黎协定的成功经验，通过双边合作促进多边治理进程，中美的双边气候合作在格拉斯哥取得突破。中国和美国在 2021 年开展了密集的气候会谈与沟通交流，为在 COP26 期间发布中美关于在 21 世纪 20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言奠定了基础。在 2021 年 4 月中美应对气候危机联合声明基础上，中美在强化行动、合作推动COP26 成功、积极落实联合声明、建立“21 世纪 20 年代强化气候行动工作组”四方面达成了重要共识，发布了中美关于在 21 世纪 20 年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言，加速中美气候合作落地并有利于促进各相关方形成对格拉斯哥气候协定的共识。中国将继续积极与欧盟、美国以及其他经济体通过双边机制开展气候合作对话并取得一系列积极成果。中国将继续发力气候协同治理效益，促进气候治理与其他议题结合。中国注重气候变化与经济社会系统转型相结合，加快形成有利于节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，推动经济社会发展的全面绿色转型，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进。气候与环境的协同治理也是重点，中国将继续推动减污降碳协同增效，同时注重应 2 Full Text:Working Guidance For Carbon Dioxide Peaking And Carbon Neutrality In Full And Faithful