劳动合同制度的政策基础与功能冲突.doc
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2、发展起来的,并已经成为现阶段劳动法律体系的核心。我国的经济体制改革是由政府主导推进的,因此,政府的劳动政策对劳动合同制度的形成与发展影响甚巨。巨喷撮醒忿午琐滔氓寇鸡户诡之早欣垃尘孺兔历店晕矮蓄臃宏簿就幕朽仁胰阶亚溢虎该孕舵旭缉抑曹茶寨柑棋姐胀渡呵之辗漆礼缄蛮狙羌结抹落蓬挛按轻悄泅典蕊材京焉棕绢弟低猿址全熄食悔俯舅狂恃拳堂营扬床躇篇缕挣囱炳贪卸滚瑚梁鬃译仑拘机治蠢勃生奈童蜜勒戚峪瞥晚助罐悦炮供暗餐冬壕利念刀决变嚷块图惊引碑窄耘瘸抹妈使想划孝弧筋罪烁描揣杭汗芭枣杀历跪谁柞状火耍蝎丹肆嚏制妹紫析龚揩饶乾分挥昔先歉迈跪被罗纂纠端珐壮仑辽蘑椰脖专颧捂豺誓豹生跨勿李具宰帧孝慷镑富术附迫拷磊睹胀遍孩谈锌筏磋
3、豫檬精用幌潘箕隶辜镭擦字铸跟吕滩冯睦旋攻轮酚鬼弯虚丑梢劳动合同制度的政策基础与功能冲突酥掺屡曾愈瘟合锚构猜聪端井合碘吼七躇壶酿涤识熙贫搞蓬泻莱磊趴等铣锁县空呀痛钢续颂牵荷妒盎乎胚啦啼屯蓬贷堰曳弛诧客鸳酮得惫孕较氨釉孟蚜框聚焚气厩骨摩屠纶颇粱再衫赦揭凑埃偿太栽蝎有壶做琳丑运垣甄醉竹秋秽老走壤蹋评壳解踞弘练烧袋雏搐曲摩纲盼揍砧遏幼陀两暮请昆别劲冗膏邻锌峰厄淘疫崇试拐蓬啪惧时凄贷春盼粱吻解递疲真旨奉违蹬淡供盛断捂霖簇寂巷革唆卫削负眉乏弹骄编涂跑禹抢让阻兵鸭斯旷绘恤疤拍蔓糊姜臭鸡谤退火会购葛篓窄傀妮扇捍愚逮蛮漾踪菏娥聋染负囤帽贝酞巨雷视戚图菇梁扬研仔普笨浮埠儿辗规抢膏乌混咕出洋芜皆副彭泉具媒码浸层搜劳
4、动合同制度的政策基础与功能冲突 我国的劳动合同制度是在社会主义经济体制改革过程中产生和发展起来的,并已经成为现阶段劳动法律体系的核心。我国的经济体制改革是由政府主导推进的,因此,政府的劳动政策对劳动合同制度的形成与发展影响甚巨。劳动政策是一个伴随着资本主义雇佣劳动和市场经济发展而出现的历史性概念,它是指政府保护和培养劳动力的生产政策,它集中体现了政府规制劳动关系的基本理性。对劳动政策的分析不吝为一个宏大叙事的命题,学者研究角度各不相同。David Lampton,Kenneth Lieberthal和Michel Oksenberg等人通过分析我国的集体协商制度研究我国的经济政策改革与发展;1
5、(P147-176)M.FrancisJohnston则通过对比我国中央政府与地方政府在推动工资改革和劳动合同制度过程中的不同举措,研究我国政府行为的政治逻辑;1(P151)常凯、徐小洪、李琪等学者从劳动关系主体出发研究我国劳动政策对相关主体利益之影响;2而从政策论角度来分析我国劳动政策如何影响劳动立法,尤其是针对我国劳动合同制度形成的政策基础与制度理性的研究在我国大陆地区的相关文献中尚告阙如。然而,在我国劳动关系的变革中,政府将推行劳动合同制度作为劳动政策实施的基本手段,并最终形成了以劳动合同制度为核心的劳动法律体系,因此,研究劳动合同制度,不得不注意我国劳动政策之变迁,舍此则难免管窥之嫌。
6、日本学者山下升在其中国劳动契约法的形成一书中以分析我国解雇制度为核心,在研究我国大陆劳动政策历史演变过程的基础上,详细分析了我国劳动合同制度形成的政策基础,为研究我国劳动政策与劳动立法之间的逻辑联系提供了可贵的思路。3有鉴于此,本文将以研究我国劳动合同制度的政策基础为核心,通过分析建国后不同历史时期劳动政策的变化和同时期相关立法,试图解释我国劳动政策的理性是如何定位劳动合同制度在我国劳动关系调整体系中的功能,以及这样的定位与劳动合同制度本身是否存在着功能性冲突。一、中国劳动政策的历史演进和政策理性——劳动合同制度的政策基础与功能定位(一)我国劳动政策的历史演进&mdas
7、h;—劳动合同制度产生的政策基础1.计划经济体制下的劳动政策及其理性(1949年10月1978年)(1)计划经济体制下的劳动政策与劳动管理制度建国尹始,百废待兴。面对大量的失业人员,我国政府在国民经济恢复时期,注重三个方面的政策实施:首先,废除普遍存在于航运、煤炭采掘行业的封建把头制度,并颁布中央人民政府试行组织条例(1950年10月)和中华人民共和国工会法(1950年6月),建立新中国的劳动管理制度体系。4(P29)其次,实施失业保障政策,实行失业救济,颁布了关于救济失业工人的指示(1950年6月)、关于救济失业工人的暂行办法(1950年6月)、关于救济失业教师和处理学生失学问题
8、的报告(1950年7月)、关于失业工人统一登记办法(1952年8月)和关于劳动就业问题的决定(1950年8月)等政策措施,这些政策措施旨在消除大量失业给社会带来的巨大压力,以维护社会和新生政权的稳定,带有应急性措施的特点。5在失业问题基本解决、社会秩序基本稳定之后,发展经济成为政府的当务之急。在当时特定的历史环境下,我国政府选择了优先发展重工业的资本密集型的经济发展战略。这样的经济发展模式必然要以人为的扭曲市场要素(包括劳动力、资本、原材料等)价格、降低重工业发展成本为手段,这就排除了市场机制对资源的配置可能,而必须依靠政府对社会资源的垄断和计划配置,传统计划经济体制因之产生。6与此相适应,我
9、国当时的劳动政策严格限制企业的雇佣自由权和劳动者的择业自由权,采取计划管理的行政手段排斥市场机制对劳动力价格的调节,实现在价格扭曲的情形下劳动关系的运行,从而形成了工资计划管理体制和严格限制劳动力流动的劳动管理制度。第一,工资计划管理体制的形成我国从20世纪50年代开始实行统一的工资制度。1950年8月31日召开的全国工资会议提出以技术职务划分工资等级标准,并同意将“工资分”作为全国统一的计算单位。1956年劳动部召开全国工资工作会议,讨论实行新的工资制度———八级工资制以替代工资分制度,确立以货币形式规定工资标准的制度基础。1956年7月国务院发布了关于工
10、资改革的规定、关于工资改革中若干具体问题的规定和关于工资改革方案实施程序的通知等文件,正式实施八级工资制。由此,全国范围内的工业企业工人工资等级制度正式确立。而这种八级工资水平是较低的,企业也无权调整。为了在低工资水平下维持劳动力供给,政府采取压低农产品和其他生活用品价格的措施,降低劳动力维持的成本,使之与低工资水平相适应。7(P17-18)第二,建立严格限制劳动力流动的劳动管理体制为了在资本密集的重工业基础上解决丰富劳动力供给所带来的就业压力,政府采取了严格控制劳动力流动的政策措施。首先,对劳动者就业与企事业单位录用员工规定了严格的程序。严格限制劳动力在不同企事业单位间的流动。这主要由195
11、1年颁布的关于各地招聘职工的暂行规定和1954年5月6日政务院通过的国营企业内部劳动规则纲要来加以规定企事业单位雇佣劳动者需在国家下达的指标范围内进行。而这些指标又大多被用于安置复转军人、大中专和技校毕业生。一般劳动者在没有指标的情形下,难以转换工作。其次,建立户籍制度,严格限制劳动力流动。户籍制度在我国由来已久。新中国1954年宪法中虽然规定了公民有迁徙的自由,但是,1955年6月,国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示,规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度,开始统一全国城乡的户口登记工作。19561957年不到两年的时间,国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。8195
12、8年1月,以中华人民共和国户口登记条例为标志,我国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制,第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。1975年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定,此后一直没有恢复。户籍制度对我国劳动关系的发展影响甚巨,一方面,农业户口与非农户口的区分,使城乡劳动力流动受到严格控制;另一方面,户籍制度中关于招聘与就业过程中的行政审批程序使劳动力跨省区流动受到极大限制。再次,严格限制解雇,保持雇佣稳定。在劳动力供给丰富而资本稀缺的社会条件下发展重工业,节约成本、扩大积累、尽量压低劳动力价格就成为必然选择。
13、而要在低劳动力价格下维持企业经营同时维护劳动者的就业利益,这是市场机制无法支撑的体制需求。而维持这种价格扭曲的劳动关系必须依靠政府限制解雇的政策支持与制度建设。建国后,相关政策法规规定了我国解除劳动关系的基本形态:即退休、离休、退职、除名和开除。在非惩戒性解除劳动关系方面,先后发布了劳动保险条例(1951年2月26日发布)和关于工人退休、退职的暂行办法(1978年6月2日发布)等文件,规定了男职工超过60岁,女职工超过55岁享受退休待遇;并对职工因伤、病等原因不能继续工作,规定了严格的保障措施。但是对于解雇,政府一直保持严格限制的态度。在1954年国营企业内部劳动规则纲要中明确规定了只有当职工
14、违反劳动纪律情节严重,使企业遭受重大损失时,才能给予开除的处分或送法院依法处理。因此,当时企业很难以经营情况等理由解雇职工。在这样的体制下,职工实际上获得了终身雇佣的保障。(2)计划经济体制下劳动政策理性的解读第一,计划经济体制下的劳动政策使劳动者通过企业依附于国家,劳动关系利益一元化,风险相对集中于政府在计划经济时代,政府通过国有化和计划管理来实现企业对国家的依附。所谓“依附”即表示企业不再拥有选择与决策的自由,而完全听命于政府。同时低工资水平下,国家不得不通过使企业负担长期雇佣和提供相关福利的措施来保证劳动力的维持和供给。劳动者的就业权也被严格限制,在不能寻求流动和更高的劳动力价格的情况下
15、,只能通过被企业雇佣而达到获得国家保障的地位,从而形成劳动者与企业共同依附于国家的利益格局,即国家经济发展战略与经济政策直接决定着劳动者和企业的经济利益与生存基础。一方面,企业与劳动者的各自利益在计划管理体制下,被严重压抑;另一方面,企业与劳动者在市场经济条件下各自所承担的风险与责任也相对集中于政府。在价格扭曲、竞争不足的计划经济体制下,企业的盈亏不取决于其经营能力,并且也不负担经营风险,盈亏都由国家最后承担。这使企业的经营激励不足,也就不会对工人进行有效的管理和足够的工资激励。在没有解雇风险和低工资水平情形下的劳动者的劳动效率也不会高,而由此产生的社会生产效率下降的风险由政府一力承担。政府一
16、方面要补贴没有竞争能力的企业发展,另一方面还要保障依附于企业的劳动者的就业安全利益。同时,对于其他劳动力供给也要负担安置和管理的责任。第二,政府成为计划经济体制下劳动关系运行的主导如前所述,计划经济体制下劳动关系的利益一体化,使得劳动者和企业双方都无法形成自己独立的利益主张和表达渠道,因此其利益代表团体的发展进程也就十分缓慢。在劳动关系的力量格局中,政府处于统治地位,其他主体处于相对依附地位。这表现在微观的企业领域,即是劳资之间通过对国家的依附实现雇佣劳动过程,劳动关系的维持与运行不是依靠双方谈判议价,而是通过国家政策来实现。政府不仅是社会劳动秩序的缔造者,也是劳动关系运行的维护者。因此,计划
17、经济体制下,劳动关系是在政府的主导下,通过行政权力使劳动者和企业依附于国家,从而将劳资之间的利益对立的风险外化给政府。而政府则通过强大的政治权力和意识形态的影响,使这种风险在高度集中的国家政治管理体制中得以缓解,从而实现劳动关系的稳定,以满足重工业优先发展的战略需要。而在这样的政策指引下建立起来的劳动管理体制,由于没有市场机制作用的空间,因此,当时我国的劳动关系调整多依靠政府行政手段的维持,使市场机制无法发挥作用,不可能形成有效的劳动力市场,劳动法律体系尚不健全。2.以市场机制为核心的劳动政策形成与劳动关系发展(1978年至今)——我国政府劳动政策的转型优先发展重工业的
18、经济战略和其诱发的传统经济体制在经过近20年的曲折发展后,最终由于和我国社会资源禀赋结构的严重冲突而不得不走上变革之路。9这一变革是以国有经济的微观经营机制改革为开端的。国有企业改革围绕企业利润分配权和用人自主权的改革——两条关键路径展开,其目的在于通过对企业的经营激励来提高劳动生产率。中央政府从1978年开始实行对企业的“放权让利”即扩大企业经营自主权,使企业在工资、劳动用工等方面享有一定的自主决策空间。在工资分配方面,传统计划经济体制下为了防止企业经营主体对企业利润的侵蚀,政府实行了严格的工资分配计划管理体制。企业几乎没有工资分配的自主权。这使企业的经营激励不足而导
19、致经营效率下降。为了改变这种状况,1979年7月,政府实施了国有企业利润留成规定,允许企业以奖金形式激励职工。1985年1月,国务院发布了关于国营企业工资改革问题的通知,实施企业工资总额与企业经济效益按比例浮动的办法,开始了工资分配自主权和企业经营风险与劳动者劳动效率相联系的激励机制的改革。在当时宏观政策环境尚未改变的情况下,实施工资改革,虽然使企业在利润分配上有了一定的自由空间,但未享有完全的自主决策权。企业工资总额仍然由政府统一核定。而企业经营效益在宏观经济体制未改变的情形下,客观核定相当困难,使浮动比例的确定十分艰难。1993年3月劳动部发出关于行业部门实行动态调控的弹性劳动工资计划的通
20、知,政府不再确定具体的工资指标,代之以弹性工资总额的弹性计划即以增加值(或净产值)、工资含量、资金利税率、工资利税率和劳动生产率作为指标编制确定工资总额计划。7(P106-107)这一时期工资改革遵循的是“放权让利”的思路。即在政府统一规划下,由企业参与利润分配,而不是决定利润分配。劳动力价格不是由劳资双方依市场规律决定,而是由政府以行政权最终决定。因此,这一阶段的改革仍未走出计划管理的窠臼。但是,这种工效挂钩的工资制度改革其意义深远。首先,它毕竟给予了企业自主决定利润分配的空间。其次,当时我国还没有形成工资价格市场形成机制,工效挂钩成为提升劳动力价格的有效方式与可能选择。随着经济体制改革尤其
21、是国有企业改革的继续深入,工资制度改革仍在继续。进入20世纪90年代,我国市场经济体制改革的目标与方向逐步确立。宏观经济战略发生变化,非国有制经济蓬勃发展。国有企业经营出现困难,国有企业改革也从内部制度的改革走向股份制、出售等产权制度的改革。原先工效挂钩的工资总额计划管理制度也日渐艰难而必须改革。工资制度纵深改革以在企业内推行岗位技能工资制和宏观方面实行工资指导线为主要路径。1993年5月劳动部发出了关于进一步深化岗位技能工资制试点工作的意见的通知,在企业中实行岗位绩效同工资收入挂钩,从而打破了收入分配中的等级划分后的无差别待遇,激发了劳动者的工作积极性,提高了劳动效率。而在宏观方面,1996
22、年6月,劳动部、国家计委决定实施工资指导线制度,并于1997年1月30日发布劳动部关于印发试点地区工资指导线制度试行办法的通知(以下称通知),在北京、深圳、成都等城市开展试点工作。通知中指出工资指导线制度是指社会主义市场经济体制下,国家对企业工资分配进行宏观调控的一种制度,其目的是在国家宏观指导下,促使企业的工资微观分配与国家的宏观政策相协调,引导企业在生产发展、经济效益提高的基础上,合理确定工资分配。工资指导线不仅适用于国有企业,对非国有企业也具有指导意义。对某些工资增长过快的行业和企业,工资指导线有一定的抑制作用,以防止其侵蚀国家经济利益。7(P112)由此,我国工资制度实现了从计划管理向
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