公务员职务与级别分类制度的规定.doc
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4、类等类别。国务院根据本法,对于具有职位特殊性,需要单独管理的,可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定。【释义】本条是对职位分类制度的规定。一、职位分类制度(一)职位分类的含义分类是管理的基础,没有科学的分类就没有科学的管理。职位分类制度是适应社会化大生产的发展而兴起的一种科学的人事分类制度,它在现代人事管理中占有基础性和决定性地位。职位分类制度,是公务员各项管理制度的基础和依据。职位分类是一种以工作职位为主要依据的人事分类制度。所谓“职位”,是指上级组织分配给工作人员的职务及其应承担的相应责任。职位是职位分类的最基本元素,它具有如下特点:第一,职位是以“事”为中心而设置的,不
5、因人设置。即先有职位,后有相应的公务人员。当缺乏合适的公务人员时,会出现“职位空缺”现象。第二,职位的数量是有限的,其数量是由组织机构的职能、工作量、经费等因素决定的。根据这些因素所决定的职位数量,即为该组织机构的编制。第三,职位具有相对稳定性。同一职能在不同时间可由不同的人担任,不随公务人员的去留而变动。第四,职位的确定必须依据一定的标准,包括职位名称、工作内容、具体责任、任职条件等。职位分类的具体方式,是按公务员职位性质和内容的异同,依次划分为职门、职组和职系;再对各职系内的职位按其责任轻重、工作难易和所需资格条件,划分若干高低有序的级别,并在级别划分的基础上,进行级别列等,使处于不同职系
6、的职位可以依职责轻重统一排列等级。因此,职位分类为公务员的考试、录用、考核、培训、奖惩、工资待遇等各项人事管理提供依据。各国的人事分类制度,除职位分类外,还有一些国家实行品位分类。中国古代对文官的管理即实行品位制。品位分类非常重视公务员的资格条件,并把它与公务员的官等紧密地结合起来。在品位分类中,官等是对公务员个人资格的认定,是对公务员个体差异价值的承认,它与职位虽有联系,但不是必然联系。职位分类具有高度非人格化的特点。它严格按照公务员职位的特点来进行分类,而不直接涉及公务员个人资格在分类中的影响。虽然品位分类与职位分类在一定意义上是两种不同的分类制度,但两种制度在发展的过程中也在逐步演化,各
7、自汲取对方的因素。因此,从一定意义上说,严格的职位分类与品位分类已不复存在,在实际的人事制度中,可以把它们结合在一起。(二)实行职位分类制度的意义第一,实行职位分类制度,使对公务员的考试录用可以根据不同职位的特点和要求,有针对性地进行,从而达到因事择人、人事结合的目标。第二,职位分类为考核工作提供了客观的标准。第三,职位分类有利于贯彻专业化原则,可以避免学非所用、用非所长的现象,有利于合理地使用人才。第四,实行职位分类,可以根据工作特点和公务员的具体情况,有利于有针对性地进行培训,使培训收到良好的效果。第五,职位分类通过对职位工作的分析,有助于明确机构所担负的功能与实际职位数目设置之间的关系,
8、从而为机构改革提供合理的方案。鉴于职位分类制度的上述功用,我国在1993年制定国家公务员暂行条例时即规定建立公务员职位分类制度,但当时主要是侧重职位设置,并未从整体上对公务员职位进行划分和归类。公务员法总结公务员制度实施以来的经验,针对公务员管理中存在的突出问题,对公务员的职务与级别进行了重新设计,将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,并根据不同的职位类别设置其职务序列,从而改变了单一的职务设置,为公务员提供多样化的职业发展阶梯,强化公务员激励机制,为提高公务员管理的科学化水平奠定了良好的基础。三、职位类别的划分、增设与适用范围职位类别的划分,是根据一定的标准将所有公务员职位
9、划分为若干类别。划分职位类别,是职位的性质、特点和管理的需要。根据本法的规定,目前我国的公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。(一)职位类别划分1综合管理类是指除专业技术类、行政执法类以及其他职位类别以外的公务员职位类别。综合管理类职位是机关中数量最多的主体类别。需要说明的是,虽然机关工作需要各类专业知识,综合管理类公务员中有不少为具有专业资格的人员,在其工作领域从事研究、政策制定工作,具有丰富的知识、经验和造诣,但这些人员的工作仍然属于机关的行政管理工作,因此,不作为专业技术类公务员。2专业技术类是指在机关中承担专业技术职责,为实施公共管理提供直接的技术支持和保障的公
10、务员职位类别。专业技术类职位的本质特征是指在公务员队伍中履行专业技术职责,为实施公共管理提供专门的技术支持与保障的职位。专业技术类职位具有三个显著特点:一是职位具有只对专业技术本身负责的纯技术性特点。专业技术类公务员在自己的专业岗位上,只对专业技术业务本身负责,不直接参与公共管理,不具备行政决策权和行政执法权。二是低替代性。决定专业技术类职位任职资格条件的主要因素是专业技术知识水平的高低。因此,专业技术类职位与其他职位之间的替代性不强,应尽量避免跨类别的人员流动。三是技术权威性。专业技术类公务员提供的技术结论不受行政领导干预,不因行政领导意志的改变而受影响。但这种权威性仅体现在技术层面上,仅为
11、行政领导决策提供参考和支持,最终的行政决策权仍掌握在行政领导手中。根据上述特点,专业技术职位首先体现为某些行业特有专业的技术岗位,如公安的法医、海关的商品归类、原产地管理专家等;其次,体现为一些社会通用性专业的技术岗位,如工程技术、化验技术等。面对政府管理与服务内容日趋专业化,各级行政领导越来越需要依赖各类专家、各类专业技术人才的专业技术支撑,以更好地承担法定的领导责任。因此,设立专业技术类职位,有利于提高决策的科学性与执行的准确性;同时,为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯,吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才,激励他们立足本职岗位,成为本职工作的专家。3行政执法类是指在工商、税务、质
12、检、环保等履行市场监管与社会管理职能的行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置的公务员职位类别。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。与综合管理类相比,行政执法类只有对法律的执行权,而无解释权,出现纠纷时不具备裁定权。设置行政执法类对于完善和加强对基层公务员队伍的管理具有重要意义。第一,设立行政执法类职位,是建立一线公务员执法队伍的长效约束机制的需要。一线公务员执法队伍,是政府形象的“窗口”,是政府社会管理与市场监管职能的直接履行者,对维护人民群众的切身利益,对社会秩序和市场经济秩序的建立具有直接的影响和重大意义。第二,设立行政执法类职位,有利于促进建
13、立一线行政执法类公务员的基本素质标准,规范录用进口,克服实际中的“近亲繁殖”。过去许多部门没有对行政执法岗位制定专门的任职资格条件,使培训失去针对性,执法的专业水准不高;同时,由于一线公务员执法队伍的职务层次低,而执法权限又比较大,造成权责失衡,产生一些行政违法的现象。第三,设立行政执法类职位,可以更好地激励一线执法公务员。过去由于一线公务员所处的机构规格低,人数较多,职数少,晋升台阶较少,其职业发展空间不大。据统计,科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70,绝大多数人在30-40年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶,严重挫伤了一线执法公务员的积极性。设立行政执法类职位,对解决基层执法
14、部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的问题,激励一线执法公务员更好地做好本职工作,加强一线执法公务员的管理和约束,促进依法行政具有重要意义。4关于法官与检察官职位与1993年国务院制定的国家公务员暂行条例相比,本法在公务员的范围上有新的变化,法官和检察官也纳人了公务员的范围。在本法的立法过程中,曾有一种意见主张在职位分类中设置司法类公务员,将法官、检察官纳入这一类别,但法律并未明确。其主要考虑是,本法第三条第二款规定:“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的,从其规定。”这一规定就是考虑到法官、检察官与行政机关以及其他机关工作人员相比具有自
15、身的特殊性,而且我国已经制定了法官法和检察官法,因此,在本法有关职位分类制度中,未将法官、检察官与其他公务员合并在一起进行分类。在这里,对法官、检察官不作职位分类上的调整,实际上正是贯彻和体现了对公务员实行分类管理的原则。(二)职位类别的增设除专业技术类与行政执法类职务具有职位特殊性以外,还有其他一些公务员职位类别具有一定的特殊性,实践中需要单独进行管理。例如,在制定公务员法的过程中,有的意见主张,应当专门设置人民警察职务,进行单独管理,这是将来需要进一步研究的问题。为将来增设职位类别留下空间,本条对此作了规定。对于条件成熟,并且管理确实需要的职位,国务院可以规定增设除综合管理类、专业技术类和
16、行政执法类以外的其他职位类别。(三)关于各职位类别的适用范围目前,虽然存在大量从事专业技术和行政执法工作的公务员,但在本法实施之前法律并未在职位类别上予以确认。公务员法明确设置专业技术类和行政执法类公务员后,具体将哪些机关中的哪些人员纳人专业技术类和行政执法类,并享受有关的待遇,法律没有明确规定,尚需在对不同部门、不同机构职能以及不同职位的职责、工作性质、特点进行充分地调查研究的基础上,由国家另行作出规定。所谓由国家另行规定,既可以是由全国人大及其常委会制定法律来规定,也可以由国务院制定行政法规或者发布决定、命令的方式予以规定,或者是中央有关部门规定。第十五条国家根据公务员职位类别设置公务员职
17、务序列。【释义】本条是对职务序列设置依据的规定。所谓职务序列,包括职务的层次和职务的级别。对公务员管理来说,基本的分类方法有两个:一是职位分类,即把各种不同的职位,按照内容和性质的特点,并同区异,分为若干种类;二是分等,即根据职位的工作繁简难易,责任轻重大小,所需资格高低等因素,把所有职位分为若干高低不同的等级。这种横向的职位划分与纵向的等级划分结合起来,就构成了一个具有相对稳定性的人事分类框架或者一个明确的坐标,每一个职位、职务都可以在其中找到自己的位置。因此,对公务员管理,要在职位分类的基础上,再设置一定的等级,使公务员职务形成一个高低有致的序列。1993年国务院制定的国家公务员暂行条例第
18、八条规定:“国家行政机关根据职位分类,设置国家公务员的职务和等级序列。”但由于暂行条例未具体规定不同的职位类别,因此,当时国家行政机关公务员的职务序列基本上是统一的,即十二个职务层次对应十五个级别。这种职务序列难以满足不同职位公务员的需求,造成专业技术职位的人员、机构规格低的人员职务的晋升空间过于狭窄,相应地待遇也难以得到提高。根据本法的规定,公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等不同的职位类别后,相应地对于不同的职位类别可以有针对性地设置不同的职务序列。第十六条公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局
19、级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。【释义】本条是对领导职务和非领导职务序列以及职务层次的规定。一、领导职务与非领导职务1993年国家公务员暂行条例根据公务员是否承担领导职责的标准,将公务员分为领导职务与非领导职务。领导职务是指机关中具有组织、管理、决策、指挥职能的职务。非领导职务是指不具有领导职责的职务。设置非领导职务,主要是基于两个考虑:一是当时的司、处、科级领导职数较多,为了减少领导职数,因此设置一定限额的非领导职务。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限,可以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇;特别是因取消公务员评职称后,设
20、置非领导职务可以解决专业技术人员的待遇问题。十多年来的实践表明,非领导职务设置解决了公务员管理的一些问题,但也带来了一些管理上的难题。第一,根据国务院国家公务员非领导职务设置办法的规定,“非领导职务根据工作需要设置,是实职,但不具有行政领导职责。”但现实中往往不是根据工作需要,主要是为解决待遇而任命。第二,根据国家公务员非领导职务设置办法的规定,各级非领导职务的设置,要依据领导职务的设置情况确定适当比例限额。相同规格的机构,领导职务职数是一定的。但现实中相同规格、不同部门的人数存在巨大差距,用“一刀切”的办法确定领导职务职数与非领导职务职数,使一些基层部门的非领导职务职数与其他部门相比出现巨大
21、差距。非领导职务设置不平衡,难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。这种情况在公安等执法机关尤为突出。第三,设置非领导职务的初衷,是为了精兵简政、提高效率、理顺关系。但领导职务与非领导职务的区分,实际上在公务员队伍内设置了“两个跑道”。领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力,人们还是往领导职务系列中去挤,还是一种“官本位”的制度设计思路。在任何机关中,行政领导的毕竟是少数。以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯,不符合不同人才的成长规律。最终结果是,难以稳定队伍、吸引人才。由于存在上述问题,在立法过程中,如何处理非领导职务,存在两种意见:一种意见主张,取消非领导职务,将职务
22、与级别完全分离。将公务员分为两大类:一类是承担领导职务的公务员,其待遇只按职务层次来确定;另一类是不承担领导职务的公务员,其待遇只按照级别来确定。第二种意见主张,每一个公务员都有职务,公务员可以分为领导职务与非领导职务,但非领导职务根据职位类别特点来设置。根据职位的类别特点和各类人才的成长规律,设置相应的职务层次与职务名称。实施这种方案的关键是,科学划分职位类别。由于本法将公务员职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类,在职位分类的基础上,本法对公务员的职务依然保留了非领导职务的设置。这主要是考虑到,在机关中,有些职位在本机关不负领导责任,但职位本身又很重要,特别是有些职位在其分管的业务方
23、面对其管理对象有较大的检查、监督、管理权,根据需要,设置一些与领导职务相对应的非领导职务是必要的。二、职务层次1领导职务层次的设置。根据本法的规定,领导职务层次分为:国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。2非领导职务层次的设置。职务层次是根据工作繁简难易,责任轻重大小,所需资格高低设置的。由于非领导职务不承担领导职责,因此,在职务层次上不应、也不必设置到高等级的职务层次上,因此,本法规定,非领导职务层次在厅局级以下设置,在省部级以上不设置非领导职务。第十七条综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规
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