当前流通环节食品安全监管中存在的困难-问题和建议.doc

当前流通环节食品安全监管中存在的困难 问题和建议

　　近年来，工商部门在流通环节食品安全监管中逐步推行精细化网格化监管、电子信息化监管等长效监管模式，严格落实食品安全监管八项制度、食品经营者第一责任人制度等食品安全管理制度，基本形成了工商监管、经营者自律、社会监督“三位一体”的流通环节食品安全监管机制。总体来看，监管执法水平不断提高，消费者合法权益得到有效保护，食品市场经营秩序不断好转。但在工作实践中也发现，工商部门在履行自身职责时，由于受机构编制、工作权限、经费保障、法规缺失等诸多因素的制约，食品安全工作仍存在监管盲区等一些亟待完善的突出问题。笔者认为，各级工商部门应当加强与地方政府及相关职能部门加强协调联系，切实加强机构人员编制、经费保障等基础建设，认真梳理完善法律法规，明确职权责任，确保食品安全监管工作落实到位。
　　一、食品安全监管工作中存在的困难和问题　　
　　（一）食品安全监管力量不足。《食品安全法》将流通领域的食品经营准入与市场监管权统一交由工商部门行使将流通环节的食品经营准入与市场监管权统一交由工商部门行使，工商部门将承担起核发食品流通许可证、督促食品经营者建立食品进货查验制度、监督管理食品退市、食品召回、建立食品经营者信用档案、对流通环节食品进行抽样检验等日常监管以及执法工作。法律赋予的职能增加，但与监管责任相对应的监管人员却未增加，尤其现行流通领域食品安全监管体制所要求的工作量大、范围宽、专业技术要求高，责任重，基层纷纷反映监管力量明显不足。基层工商所，特别是农村工商所一般为4至8个人、1辆车的编制，除了食品安全监管，还要承担了个体办验照、企业年检、市场监管、投诉处理与消费调解、经案查处以及商标、合同、广告等各项具体事务，面对几十上百平方公里面积、分散于各个乡镇村社的上千食品经营户，难以实现按网格划分做到按月、按周逐户巡查，做到全面监管。
　　（二）食品安全监测缺乏专业技术人员与设施保障。当前，各级部门都把食品安全快速检测作为履行食品安全监督管理职责的重要手段，要求基层工商所每月至少快检15批次以上，但由于人员的不足，特别是严重缺乏相关专业技术人员和设备的保障，使得食品快检难以发挥相应的效能。食品检测是一项非常精细的工作，对专业技术和检测设备、检测环境都有很高的要求，但目前从事食品快检的人员都为以前从事其他工作的普通工商人员，虽然经过快检培训，但其在检验的程序控制、试剂的使用等诸多方面离专业要求相距甚远，在没有专业的技术和标准检测室等检测环境情况下，检测结果有效性差，导致快检作为食品安全风险监测和防范措施的效能不高。
（三）食品安全监管经费不足。一是抽样检验经费缺乏财政保障。《流通环节食品安全监督管理办法》第三十九条规定“县级及其以上地方工商行政管理机关实施食品抽样检验所需经费由同级财政列支”，这一规定强化了地方政府对食品安全工作的责任。由于随着人民生活水平的不断提高，食品的种类和品种也日益增多，需要监测的食品品种和监测项目数量繁多。加之，随着消费者安全意识的提升，消费投诉逐年巨增，在开展定向监测的同时，不定向监测任务也不断增加，开展食品抽样检验所需费用括购买样品、支付检验费等抽样检验费用也不断增加。当前省级以下工商行政管理机关实行垂直管理，在经费上由省级财政保障，该规定和目前基层工商机关的经费保障政策不一致。许多地方政府，特别是县一级政府没有将食品抽样检验所需费用列入预算，并拨付给工商机关，因此抽样检验面临缺乏经费的困局，工商机关面临因无法实施抽样检验而产生的较大的监管风险。二是食品安全宣传教育培训经费难以落实。根据规定，要求各级工商部门每年要对食品经营户和从业人员开展集中培训不少于40小时每人次。但省局安排相应经费不足，当地政府也没有列拔当地政府也没有核拔。德阳市目前有一万五千余户食品经营者德阳市目前有15000余户食品经营者，全部集中培训一次全部集中培训1次，光资料费一项至少就得几万元以上，更不说食品经营户和从业人员全员足时培训和按文件要求利用电视、广播、宣传栏、展板、海报、宣传单等多种形式开展对经营者、消费者的宣传教育。
　　（四）前店后厂、现制现售食品小作坊和食品摊贩成为食品检测及监管的盲区。《食品安全法》第二十九条规定：食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。但到目前为止，我省都未出台相应规定，对于前店后厂、现做现卖食品经营的主体资格认定无据可依、监管权责不明确。同时，由于商场、超市、食品店内现场制售的食品没有国家食品生产标准，故也没有检测的标准，此类食品大部分未标明或隐瞒添加成分及含量，在制定检测方案时无从下手，导致形成监管真空，存在如食品摊贩、前店后厂等大量的无照经营，涉及民生，既不能依法核发证照，又无法取缔，食品安全隐患难以消除。
（五）食用农产品的监管职能不清。对于食用农产品的日常监管，虽然有相关法规进行了明确，但工商部门存在责权不清、越权执法的情况。《农产品质量安全法》第三条规定“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”、《农产品质量安全法》第三十四条规定“国家建立农产品质量安全监测制度。县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查。”、《食品安全法》第七十七条第二款规定“县级以上农业行政部门应当依照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定的职责，对食用农产品进行监督管理。”，对于工商部门在农产品质量安全监管中的职责权限，根据《国家工商行政管理总局关于对工商部门承担农产品质量安全监督管理有关问题的批复》进行了明确：“工商部门按照法律规定及“三定”方案职能，依据《农产品质量安全法》第三十三条、五十条及五十二条的有关规定，负责依据农业行政主管部门在市场内的农产品质量监测结果，对农产品销售企业及农产品批发市场中的农产品销售者销售质量不合格农产品的违法违规行为进行查处。”，根据这些规定，食用农产品的监管职能部门应为农业部门，地方政府以按环节来划分监管职能为由，要求将进入流通环节的食用农产品纳入工商部门管理，并要求工商部门加强对市场销售的食用农产品进行食品安全快速检测，相关工商部门近年来也仍将食用农产品纳入流通环节商品质量监测项目，容易导致因职责不清、越权执法造成监管风险。同时，在对食用农产品的认定上，只有《农产品质量安全法》第二条规定“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”的一个粗略概述，对于食用农产品的具体类别、品种等无详细表述。而对于食用农产品范围有具体表述的国家商务部、财政部、税务总局《关于开展农产品连锁经营试点的通知》一文是否具有监管法律效力还值得商榷。
　　（六）食品经营从业人员健康管理制度落实困难。《食品安全法》第三十四条规定：“食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。”、“食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”。可《食品流通许可证管理办法》却没有把食品经营从业人员的健康证明作为申请领取《食品流通许可证》时必须提交的材料，而《办法》第三十一条第(五)项又将查看“聘用的从业人员有无身体健康证明材料”作为基层工商部门对食品经营者进行监督检查的主要内容之一。对于基层工商干部来说，意味着在日常监管中，不仅要查看食品经营者是否具有《食品流通许可证》，还要查看食品经营从业人员有无身体健康证明材料。如果不严格查看食品经营从业人员有无身体健康证明材料，那么判定食品经营从业人员是否属于《食品安全法》规定不得从事接触直接入口的工作情形就无依据可言，容易造成食品安全事故或失职渎职。在实际工作中，将核查食品经营从业人员健康证明作为食品安全监管的一项内容，基层干部遇到三个难题：一是出具健康证明的法定机构没有明确规定。在相关法律法规中，始终没有对健康证明材料究竟由何种单位出具有法定效力、以及应当在健康证明中载明哪些项目进行明确。二是食品经营从业人员流动性大为健康管理制度监管带来难度。无论是大型超市、批发企业，还是小食杂店，都存在食品从业人员流动性大的事实，这为工商部门对食品经营企业中食品从业人员的认定带来难度，难以实现监管全覆盖。三是法则不明，制度落实困难。除《食品安全法》第八十七条第（七）项规定：“安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作。”的行为有相应罚责外，对于从业人员无健康证明的情况无处理罚责。制度落实只能靠执法人员的宣传和经营者自律，对于经营者不执行该制度的，无法依法监管执法，制度难以落实到位。
除此以外，在其他相关食品安全保障制度的建立上许多只有工商总局、省局的相关规范性文件要求，而没有相对应的法律、法规、规章，有些有法律规定的又只规定了经营者应尽的义务，而无不履行义务的罚责，导致经营者自律性差，有关监管工作难以真正落到实处。
　　二、解决困难和问题的建议　　
　　如何解决上述困难和问题，确保流通环节食品安全监管工作落到实处。笔者认为：
　　首先，从机构建立和人员编制上解决监管力量不足的问题。食品安全既然被列为工商部门的一项重要的政治性任务，其执行力度也应该放在首要的位置。加强执法力量建设是严格执行各项食品安全监管制度落实的重要保障。建议市县两级工商部门均增设专门的食品安全监管机构，增加食品安全监管专职人员编制。
　　其次，从立法层面解决监管盲区问题。《食品安全法》把对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的监管权交由省人大决定，省人大一直不出台地方性法规及相关政策，让各地政府具体执行，虽说是给了下级政府按不同地域经济发展情况自行执行的权力，但也因缺乏法律法规授权而给各职能部门增加了监管难度。因为权责不明，造成了各职能部门互相推诿，监管落不到实处，风险极大。建议上级部门加强协调催促，能够尽早明确监管职责，解决执法权责问题。
　　第三，积极完善法律法规，解决责罚不对等问题。针对现行法律法规对于食品经营者落实食品安全制度由自律行为修改为法律强制行为，并明确违反行为的法律责任，强化罚责规定，让监管执法有法可依，有罚可行，避免执法人员将监管精力放在为经营户贴台帐、作制度、建档案、迎检查的义务工作上。
　　第四，梳理法规，明确职责。建议请省局对食用农产品的监管法规进行梳理，加强与政府的协调，以正式文件的形式向各地政府和相关职能部门明确食用农产品范围和食用农产品的监管权责。
　　第五，实现经费保障制度化，解决监管经费保障不力问题。鉴于食品安全监管经费由地方政府负责的规定，建议由省局协调省政府，由省政府对各地、市、州进行调研，根据各地实际需要，明确各地政府每年应将商品的抽检及食品安全监管相关经费列入地方政府年度财政预算，向各监管职能部门划拔的监管经费，以保证食品安全监管经费保障制度化、常态化。