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论二战后日本环境的改善与其成功因素

严欣婷

【摘要】日本是一个很特别的成功例子，她不但受到第二次世界大战原爆影响，更在战争中战败而经济大受打击，她所受到的经济和环境的冲击在世界上无疑是数一数二的。然后，日本又因为推动经济发展而做成严重为环境污染和公害问题。然而，曾为公害大国的日本在环境保护方面得到了空前的成功，更在国际环保事业上占有一个主导地位。很明显日本做到了一个一方面能保持着高速经济发展而另一方面不伤害环境生态，甚至视环境比经济可贵的典范。这个现象是很值得我们研究以及值得很多国家学习的。本文描述了战后日本的环境问题和改善及其成功因素，包括了对政策、文化、公民意识、技术开发等分析，希望对日本在从公害大国成功转型为环保国家的成功有一个全面的分析，并对世界各国，尤其是崛起中的我国的环境保护策略和方针有一定的启发。
【关键词】 日本 政策 公害 环境
一、引言
日本是一个面积为37. 78 万平方公里的群岛国家，在明治维新之后，日本开始冒起，跻身成为帝国主义国家，并登上了国际的舞台。到了二战时期，作为轴心国之一的日本具有侵占亚洲的野心，于是发动了长达十年的侵略，期间国家大力推动武器生产，令环境开始受到破坏。二战最后以1949年日本遭美国在广岛和长崎投下两枚原子弹结束，这个不只令日本无条件投降，做出很多的赔偿，经济下滑，还令当地环境和生态大受影响。到了六七十年代，日本经济再次起飞，此时令重于工业导致环境严重受到破坏，内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观更加受到难以挽回的破坏日本更一度被名为公害大国。这逼使日本正面看待环境问题，其后，为了提高生活质量，日本政府在七十年代后把解决环境问题的重点放在规划和政策协调上，并制定了包括保护环境在内的发展社会经济的长期政策。到了现今，在已发展国家的行列之中，日本的环境污染在各项标准都为最低或较低级别，更印证了环境保护跟经济发展是密切相关[注释：
[] 严法善1 经济发展与政府环境政策[ J ] 1 复旦大学学报,1998 , (4)
]而相辅相成的，可见日本对环境保护的行为的成功原因是值得探讨和学习的。
在人类解剖学的角度来看，我认为日本的成功就是它拥有一个健全的机制，协调着不同的部门和系统。首先，政府的立法机关和其完善的法律规章以及程序法就是人体的大脑，与它配合的就是构成了神经系统的公民意识和民族文化，因为神经脉冲跟公民意识（日本人自觉保护环境）两者同为非实体但可感受的。另外，政府的行政部门就好像人体的运动系统，法律的规章都是通过行政部门有效地有权的执行才构成可见的效果，而政府的环境外交就神似人体的呼吸系统，透过国外交流增加自己对技术上意识上等等的益处，就好像人类透过呼吸获取维持生命的氧气一样。还有，日本的环保民间组织就像循环系统一样，其实它也是人体运作的一个基础系统，因为它会把养分带到人体各部分，作为各部分的其中一个媒介，而日本的环保组织就是在企业与政府、个人与社会之间作为一个媒介，促进多方面的交流。最后，日本对环保技术的开发就好像内分泌系统，它会偶尔但有序地分泌体液，刺激某部分的工作。
日本拥有完善法律和法规体系，推动环境保护工作的顺利发展。日本环境厅制定了一套比较完整的环境保护法规，其明显的特征是规定对环境污染程度、公害纠纷处理、公害侵犯处罚、公害防止及对受害人赔偿的定量化、数值化的细则，使各级政府、企业及法人的法律义务责任明确，易于监视、监测和监督。中央政府的主要职责是制定相应的法律、进行环境质量和对污染源的监测、制定环境保护具体目标与措施及指导、制定相应的政策和严格实施环境影响评价；而地方政府的职责是在国家的法律范围内，根据地方的特点制定地方条例，促进以国家措施为基础的各项工作的落实。企业和市民也有一定的义务：企业的职责是采取妥善措施，防止公害和保护自然，制定环境保护计划及措施，减少制造、使用、丢弃等各阶段的环境负荷，促进资源的再生利用；国民的职责是在日常生活中尽量减少环境负荷量，配合国家和地方政府落实各项措施，对政府和企业的行为进行监督。就是这样，环保的义务和责任就在国家与社会、集体与个人，并在立法与行政等方面都有了明确的分工，而其环保工作也变得又效了。
二、日本环境改善的进程
1 战后日本的环境问题
1.1 二十世纪五十年代
战败后，日本经济受到了很大的冲击，于是，日本在1949年9月起开始广泛推行旨在提高经济素质的“产业合理计划”，发展冶金、矿业、橡胶、粮食制品、电力、水泥、纸浆、无机化学工业等基础性工业，希望能够尽快补回二战的创伤。在恢复了一阵子后，日本的经济再次转型为以重工业为核心，大力发展机械、钢铁、化学、有色金属、石油煤炭制品、造船等。可是，在大力发展的同时，日本却未对这类产业采取有效的防治措施，于是对环境造成了不可改变的破坏和污染，其中两类污染最为严重。

图一：日本的卫星图

在水质污染方面，由于日本大力发展工业，大量工业废水被厂家不负责任的排进大海或河流，引致严重水质污染和一连串的公害事件。在1955年，新泻县阿贺野川某工厂排出含水银的污水，导致大量居民因食用受水银污染的水而中毒，无数患者的神经系统大受破坏。到了1991年还有685名患者向政府成功索取补偿，但成功获取补偿的人只是冰山一角，被间接影响的居民还是不胜其数。另外，在1956年，熊本县水误湾有合成醋酸厂生产氯乙烯排出未经处理的废水，[[]
]其含有作为催化剂的汞。事件令附近环境生态大受破坏，并透过食物链的传输最后令生物中高级消费者——人类受到伤害。首先是水误湾的鱼类生长畸形，而且在鱼类身体转化成不可被分解或排出的有毒的甲基汞，然后人食用该地区鱼类之后就患上水误病[[]　孙洪, 吴忠标, 吴与佳, 张玲1 日本的环境保护对策[J ] 1中国人口资源与环境, 1995 , (9)
]。水误病的主要症状为身体震颤、肌肉协调功能丧失、语言表达异常和平衡能力丧失等。此次污染事件到了1991年还有2200患者需要政府补偿。到了1997年7月29日，熊本县知事才宣布水误湾的鱼类和贝类的汞含量已经达到安全标准，可以放心食用，结束了23年的惊慌。

图二：水误病病人

在空气污染方面，由于日本大力发展发展工业需要大量能源，而煤炭是日本的主要能源来源（大约占总能源的一半），于是其大量燃烧煤炭释出很多污染物，如图三燃烧碳氢化学物的化学方程式所见，正常的煤炭燃烧会生出热、二氧化碳、水蒸气和二氧化氮，在不完全燃烧低下更会产生未燃烧的煤炭颗粒，煤炭里面的杂质更会令燃烧过程产生二氧化硫等进一步破坏环境。这些污染物令日本很多城市都不同程度地出现光化学烟雾（污染物经过紫外线照射产生了化学反应并出现了烟雾）而日本所出现的是伦敦型烟雾（London Type Smog），即煤烟型大气污染。

图三：燃烧碳氢化学物的化学方程式

五十年代日本对环境生态做成伤害的原因可以概括为当时政府对环境保护的决心严重不足与公民意识薄弱。自1951 年起，投资的70 %集中于钢铁、机械、电力、化学等重点行业，对其进行大规模的设备投资和设备更新，而对于社会福利事业就毫不重视。为了实现赶超先进工业化国家的目标，财税部门、劳动部门等都一致为实体经济发展服务，而对于社会保障和社会福利事业的投资则相当落后，致使在对环境保护设备的更新和投资以及由环境污染造成的残病者医疗设备和费用等方面的投资极其薄弱，以致形成一种“恶性循环”。大规模的产业公害致使日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏、威胁，类似于熊本水俣病、四日市气喘病和富山县神奈川流域发生的骨痛病等骇人听闻的公害事件相继发生。环境污染由于得不到强有力的防治措施和保护措施而日趋严重，环境问题也逐渐成为当时日本严重的社会问题。这样，日本在成为经济大国的同时也成了举世闻名的“公害大国”。

1.2 二十世纪六十年代
伴随着经济高速增长的到来，环境问题也达到了一定的显著程度逼使日本当局正视其环保问题，但日本政府的“经济自立”政策主导，环境保护还没是那么重要。虽然政府也针对某些具体的环境污染和公害制定了一些保护环境、防止公害的政策和法规，如《自然环境保护法》、《水质保护法》、《公害对策基本法》等，但当时并没有形成综合的社会协调发展政策，环境保护只是孤立地被考虑，或仅作为发展中应附带解决的问题考虑，这种决策观念使政府在环境政策上力度欠缺，环境政策成效不大，最终导致环境问题继续恶化，公害丛生。其污染问题仍然可以从大气污染和水质污染两方面看。

在大气污染方面，六十年代期间，石油取替了煤炭成为了日本主要的能源，所以减少了粉尘排放，但由于燃烧高含硫量的石油，产生了以硫化物等污染物质为主的大规模大气污染——四日市型烟雾。六十年代频频发生于世界各工业都市里的由燃用石油引起的大规模大气污染，其中受害最早程度最深的是日本工业都市四日市，故此种大气污染类型命名为四日市型烟雾（Yokkaichi Type Smog）。

在水质污染方面，在六十年代中期日本还是出现了数次企业不负责任排出未经处理的废水导致水质污染和生态受伤害。其中，1965年富山县神通川上游神冈矿山排放出含重金属福的废水，致使数百人中毒，更有大量的患者因此死去。直到1993年12月，还有193名患者被政府列为补偿对象。1965年，由于造纸废水（富含磷、氮）排放，导致獭户内海发生严重而频繁的赤潮（Red Tide），亦即富营养化现象，是海里含氧量大量下降，鱼类大量死亡。尽管在五十年代已经出现了严重影响生态和影响人类健康的水质污染事件，日本还没有在错误中走出来。

面对严重的环境污染和频频发生的公害事件，日本政府开始重视环境问题，从六十年代末开始制定防洽环境污染的法规，陆续颁布了一系列环保法规，花了约10 年功夫，扭转了重发展轻环境的政策基调，针对环境问题形成了较为完善的法律、行政体系，有效地抑制住了环境的继续恶化，并逐渐向好的方向发展。同时，20 世纪60 年代末到70 年代初，为了增加日本工业产品的国际竞争力，日本的钢铁、电力、机械和石油化学等基础工业设备投资向巨型化、大容量化发展，重化工业所占比重由1965 年的42. 7 %上升为1969 年的51. 1 % ，到1970 年即达68. 9 % ，这一比例超过所有发达的资本主义国家, 占世界首位[[]　复旦大学国际研究所1 日本[M] 1 上海: 上海辞书出版社,1979 : 11
]。日本政府为了追求经济的高速发展，一味地通过各种政策和措施对这些污染型产业加以扶持，却未对这类产业采取有效的防治措施，致使环境污染继续日益严重。

1.3 二十年代七八十年代
到了20 世纪70 年代初，重化工业化所带来的环境问题变得尖锐,并真切影响到当地居民的健康。据1970 年统计，以东京湾为中心的关东、东海和近畿3 大工业区，集中了化学工业生产的66. 7 % ，钢铁工业生产的71.6 % ，运输机械生产的83. 7 %和电气机械生产的90. 7 %；占全国面积17 %的东京、大阪、名古屋地区竟集中了全国32 %的人口。这不仅给住宅、运输和供电造成巨大压力，还由于生活用水、工业用水、农业用水、养鱼用水的污水排放、城市中汽车排气和工业废气污染以及生产、生活中的“三废”排放过于集中，导致污染大大超过了环境的自净能力。在实现赶超型工业化的过程中，向大气的排放在70 年代前主要有二氧化硫和粉尘，70 年代以后逐步增加为二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、悬浮物、光化学氧化物以及含镉、铝、氟等有害物质的气体污染物。这些污染物的大量排放，导致大气中的二氧化碳、甲烷、一氧化氮、硫氧化物等浓度增加[[] 日本大气污染防治立法新动向探微[J ] 1 生态环境与保护,2000 , (1)
]，大气污染引起哮喘病的发病率呈上升趋势。

进入七十年代以后，汽车废气配方成了最大的空气污染问题。由于大量的汽车排放尾气，产生高浓度的氮氧化合物，经紫外线照射或高温作用与大气中的炭水化合物发生复杂的反应，即光化学反应，生成氧化力非常强的化合物，污染大气，即洛杉基型烟雾（Los Angeles Type Smog），在日本各大都市频繁发生，这还日本当前最主要的大气污染问题。

于1970年，日本设立了在总理府领导下的日本环境厅，各府、都、道、县及其所辖市、叮等都相应设立了环境保护部，建立了一套完善的环保管理、执法、研究、监测机构，加大了环保投入，生产环保设备设施的企业也应运而生。通过以法律为主的强硬手段，使污染得到了很大程度的控制，消除了二氧化硫、粉尘、重金属等污染物质对大气和水的污染，环境质量有了根本改善。
2现今日本环境的保护与改善
在21世纪，日本的环境污染水平比大部分已发展国家都要低，这是得到了数据的支持和为国际上的公认的。

图四：日本的空气质素指标与其他国家/地区的空气质素指标对照

从上图可见，日本现在的环保水平都领先各大经济发达的城市或地区。日本大气所含有的的二氧化硫的浓度为125（0.04 ppm），比伦敦、首尔、香港、纽约低；二氧化氮的浓度为0.04-0.06 ppm，再次比香港或首尔低；臭氧的排放也在香港、首尔或纽约当中排最低（0.06 ppm）；日本的一氧化碳的排放量为23000（20 ppm），不但还是在其他城市之中是最低，还比世界卫生组织空气质素指引所订立的标准为低；最后，可吸入悬浮粒子方面，日本仅次于伦敦排在第二位，而伦敦的环境在2010年刚刚达标，可见有了日本在环保方面的成功还是具有时间的优越性的。
不但这些数据可以证明日本的自七十年代的努力并没有白费，在绿化环境、人民环保意识方面都见证着日本在环保方面的成功。在日常生活中，日本人注意检点自己的行为，以及非常留意自己的行为对环境的影响。虽然日本的吸烟人数占总人口的38．9％，但在许多地方是不允许抽烟的，例如地铁、电梯、宾馆走廊等公共场合。抽烟者随身带着塑料或金属做的烟灰盒、烟灰瓶，绝对不会随处丢弃烟灰。另外，为减少汽车尾气，日本街头鼓励市民骑用自行车，日本政府规定自行车走人行道上街沿，同时为了缓解大城市的交通拥挤，发展地下街疏导地面街道行人，令自行车驾驶者更加方便。还有，日本使用燃烧天然气的电车和汽车以减少环境污染，此等环保工业多不胜数。日本计划提前扩张环保工业，创造一百万个就业职位，刺激经济。环境省一名官员透露，将会采取主动，构建低二氧排放量的社会，同时协助走出经济衰退。较早前，环境相齐藤铁夫表明，会提前落实日本环境保护计划；传媒估计，将会在2015年全面落实。另一方面，日本一家大型太阳能电池工厂宣布，将投产时间由原定的明年春天，提前到今年年内，应付全球对太阳能电池的需求。日本的环境保护在以前得到了很大的成功并在各方面都在世界上领先，但她没有因为这样而放松，在将来也会继续向绿色发展。
三、日本对环境保护的成功因素
日本对减低公害所做的行为，包括一切政策、民间组织的自发性行动、技术开发等等，都令其环境保护得到了很大的成功，更有人评其为奇迹。由此，在知道了日本对环境保护的成功这个事实后，我们更加要知道的，是什么因素导致这次成功和为什么日本会得到这样空前的成功。
3.1环境政策
(一) 战后日本环境政策演变的过程
二战后到二十一世纪的日本在环境保护政策方面不停在转变和完善，其可概括为控制污染—定下绿色经济方针—争取国际绿色经济主导三个阶段。
（1） 治理污染及其治理阶段（1945 - 1975 年）
在这三十年，日本在环境保护上上演了一幕“亡羊补牢”。从1945 年战败到50 年代中期，属日本经济的恢复与改组时期，到50 年代中期至60 年代中后期，日本经济获得高速增长，带来严重的污染问题迫使日本采取了极严厉、针对性极强的环境措施和政策。这一时期的政策目标极为明确——治理污染。以1975 年划界，是以经济合作与发展组织（OECD）对日本环境政策评估结论为依据的。通过几年的治理，污染在60 年代末以后得到了有效控制，防治技术也有了长足进步，这为以后日本环境技术走向国际市场，实施国际合作与转让打下了坚实的基础。这个阶段污染治理取得的巨大成绩，也与财政拨款的增长有关。1970 -1980 年，日本直接用于治理环境污染的费用，在国家预算中从1. 1 % 增加到2. 5 % ，即增长了1. 3 倍[[] 刘天纯1 日本改革史纲[M] 1 长春: 吉林文史出版社, 1992 :2321
]。
60 年代末到70 年代初，日本环境政策表现为几个明显的特点。第一，日本考虑环保问题解决方法的时候不太重于其短期经济损害，因为他们认为生命无价。第二，日本政府的政策目标明确，其控制的重点仅限于某些特定污染，使每个环境污染问题逐一被击破。第三，行政部门执行有效，其表现在：他们更重视直接的行政的管理和干预，而且充分利用了地方机构的作用。由于地方政府对基层情况比较了解，其“行政指导”的作用更为有效。第四，强化环境立法“以法治污”是这个阶段日本政策的重要基础，并奠定了以后的执行环保政策有效度和成功。在1970 年，特别国会召开了会议修改并制定了14 项与公害有关的法律、法规，史称“环保国会”。从而为日本解决环境污染问题，有效实施环境政策奠定了坚实的法律基础。日本环境政策的制定及其实施效果，与公众环境意识的增强密切相关。据日本环境厅《环境白皮书》材料显示：与环境污染有关的诉讼案件，到1960 年几乎为零，1966 年增加到2 万件左右，到1970 年则超过了6 万件。同时，1972 年建立的直接隶属于首相的政府机构——环境厅，对环境政策的形成和实施起了重要作用。
（2） 政策协调和规划阶段（1976 年 - 1989 年）
正如OECD 指出：“日本在许多防治公害的战斗中取得了胜利，但是在提高环境质量的战斗中还没有取得胜利。”这个阶段环境政策的目标是提高国民生活质量。为了达成目标，日本公众和政府需要确定污染源和测定污染程度，制定标准和利用技术手段但舒适性问题是一个相当空泛的概念，所以这个阶段环境政策的制定和实施更困难，因此需要新的政策手段和体制保证。随着环保工作范围的扩大，对环境问题认识的深化以及环境科学的进展，环境保护从仅考虑单一的环境要素发展到全面的综合防治，生态、社会和经济的全面规划代替了一般的污染防治措施。
这个阶段环境政策具有以下特点。第一，环境权明确分配。日本环境宣言指出：“所有国民都有保持健康、提高福利、在舒适环境下生活的权利。我们一代负有不能损害美丽的日本国土和珍贵的历史文化财富，恢复和保持良好生存环境并使子孙得以继承的义务。”在法制上确立了“环境权”，即享受良好环境的权利作为基本的人权，并初步涵盖了可持续发展问题。第二，日本将环境确认为公共托管财产，国家或地方公共团体对其负有责任。由于环境的基础作用，所以要将其放在公共财产的最高位置上予以保护。第三，日本当局建立了环境影响评价机制。根据OECD 的建议，日本为建立和实施环境影响评价机制作出了努力，在1981 年4 月起试将环境影响评价法提交国会讨论，并于1984 年内阁正式决定实施环境影响评价制度。第四，协调配合是这阶段的重要特征。由于环境管理涉及到的范围相当广泛，行政机关、中央与地方之间的协调配合，例如国土厅和环境厅在土地利用上的交叉管理，是重要成功因素之一。第五，政策不断被修订公布，并根据技术的进步提高标准，有这标准严格化的趋势。这提高了经济发展及出口竞争力，日本汽车强劲的出口竞争力就是明证。环境法规的不断修改、完善是日本环境政策的一个重要特色，也是日本巩固治污成果，不断提高环境质量进而提高人们生活质量的重要措施。
（3） 争取国家环保主导权阶段（1990 年至今）
上个世纪90 年代以来，依据通产省“90 年代日本通商产业政策展望”，日本积极寻求国际环保新形象，并意图争夺其主导权。在这一阶段，企业作为日本争夺国际环保主导权的基础，迅速发展其国际化行动。日本经济团体联合会于1991 年发表了地球环境宪章后，产业界大多数企业十分重视环保问题，他们纷纷对“对环保有贡献的企业”大感兴趣，探讨企业环保形象，重视建立企业环保理论，把环保混进产品、生产工艺、原材料等生产过程。企业对国际环境管理的有关政策也极为关注。例如，国际标准化组织（ISO）决定组织制定环境管理系列标准，即ISO1400，更于1994 年10 月，由松下、索尼、富士通等10 个企业提供人才和资金，联合成立了国家级的“日本环境认证机构”[[] 鲍强1 全球工业界环境行为规范的新尺度[J ] 1 环境保护,1996 , (11)
]。日本是亚洲国家中第一个实施环境标准制度的国家，环保产业国际化[[] 李嘉，张永泽，等.现代科技革命与现代社会[M].成都科技大学出版社，1994
]成效也很显着。此外，日本非常注重环境外交，即全球环境与发展领域的谈判。首先，日本积极参与有关国际会议及环境立法活动，如联合国环境署、世界贸易组织的活动和谈判，其目的在于对国际环保法规和贸易协议条款施加有利于己的影响。然后，日本大力推举环保国际合作。日本按照国际协议（如《21 世纪议程》）提供资金、技术和智力援助，在巴西环发会议上日本的额外资金承诺居发达国家之首，通过“环保技术国际转让中心”将不少日本在世界领先的环保技术转让出去，并使日本在环保上的地位大大提升。最后，日本加强了与发展中国家联系，把援助、贸易和投资三位一体作为指导思想，通过“绿色和平协力队”为发展中国家培训环保人员，传授环保知识，并实施“环保与债务”互换的制度，以减轻发展中国家债务。

（二）政策内容
政府在进行环保决策时，通常都按这样的程序进行先由环保行政部门提出某项决策或法规草案或建议意见，提交由专家学者、企业界人士、市民等各界人士组成的审议会讨论、修改、审查, 再提交议会审议通过，最后颁布。这一过程将官、民、专家学者及各界人士的意见最大程度地结合、集中起来, 这样制定出的政策、法规既能与实际情况相符合，又利于执行和落实，变环保工作为广大民众的自觉行为。日本政府的环境政策集中表现在政府制定的一系列有关环境的法律上，而目前日本有关环境的法律是以环境基本法为基础框架构筑起来的。

日本的环境制度是建筑在两个基本法基础上的。一个是1967年生效的《公害对策基本法》，目的是治理50年代末和60年代经济高速增长时期造成日本公害泛滥的严重工业污染；另一个是1972年生效的《自然环境保护法》，目的是防止自然环境特性被破坏，两条法例都确立国家环境管理的原则。虽然这些法律在处理其所针对的环境问题上取得了显着成效, 但在涉及新的环境问题包括全球环境、城市生活污染、城市与自然环境隔绝、森林和农地环境保护功能退化等问题时）时已越来越显得不足，由此日本制定了1993年11月公布的的《环境基本法》以它取代《公害对策基本法》和《自然环境保护法》。

污染法是日本环境法中最早形成也是最完备的部分，基本上按各种环境介质制定了配套的法律。在大气污染方面，法律规章主要有1968年的《大气污染防止法》。另外对大气污染作出规定的还有《矿山保全法》、《电气事业法》、《煤气事业法》等。在水质污染方面，主要有1970年制定的《水质污染防止法》。其他对水质污染作出规定的有《懒户内海环境保护特别措施法》、《湖沼水质保护特别措施法》、《矿山保全法》、《电气事业法》、《关于防止海洋污染和海上灾害的法律》等。在噪声和振动管制方面，噪声控制方面有1986年通过的《噪声控制法》及机动车噪声允许限度的规定振动控制的法律有《电气事业法》、《煤气事业法》、《航空法》以及防止机场噪声等的法律。此外，日本当局还制定了《恶臭防止法》、关于防止海洋污染及海上灾害的法律》、《农药控制法》、《关于化学物质审查及制造控制的法律》、《关于防止农用土地土壤污染的法律》、关于牲畜处理、相关的大气和水质污染等法律。

在日本，专门以保护自然为目的的自然保护立法可以将它们分为四个部分。第一，《自然环境保护法》以自然的保全为目的，规定了自然环境保全基本方针及自然环境保全基础调查，在现存的自然公园等地域以外，确立了以保护为目的的自然环境保全地域体系。第二，主要有1957年颁布的《自然公园法》等有关自然公园保护方面的法律保护优美自然风景地，增加对其利用，促进国民的保健、休养及教育，划定了自然公园体系，并规定了保护与野外娱乐利用相结合的措施。此外，还制定了以保护温泉及其适当利用为目的的2001年通过的《温泉法》。第三，有关都市绿地等保护的法律有《都市绿地保护法》、《首都圈近邻绿地保护法》、《关于完善近徽圈保护区的法律》以及《生产绿地法》等，还有《都市规划法》有关风景地的制度规定。第四，野生鸟兽保护主要有《关于鸟兽保护及狩猎的法律》和《关于控制特殊鸟类转让的法律》等法律。这些规定保护野生鸟兽，控制对野生鸟兽的狩猎，设定鸟兽保护区保护其繁殖，控制濒危鸟类的输出、输人，以确保自然环境的生物多样化。

在日本有关环境保护的行政法体系中形成了有关污染防治费用和损害救济的法律，为保证有关财政费用的落实并及时、公正地对公害受害者进行补偿奠定了坚实的法律基础。在企业负担方面，有《公害防止事业费企业负担法》，其中规定，国家和地方自治团体为防止公害而进行绿地建设、河道疏通、改造土质、修建下水道、搬迁住宅等事业时，由造成公害的单位负担这些事业所需的一部分费用。财政负担方面，有《关于与公害防止事业有关的国家财政特别措施的法律》。在污染损害救济方面，除了一般的民事法律规定外，还有关于1973年颁布的《公害造成健康受害者补偿法》，其中规定，在特定的地区发生公害损害居民健康的事件时，由都道府县知事主管认定健康损害者、支付疗养费和残疾赔偿费、安排恢复健康工作等事宜。上述工作所需的费用、由造成公害的单位交纳的公害征集金、国库支付的补助金和都道府县支付的补助金支付。最后，在公害纠纷方面有1970年制定的《公害纠纷处理法》，当发生公害致害的赔偿损失之类的纠纷时，由国家和地方的公害审议会按法律在肇事者和受害者之间进行调解、仲裁。

有了具有法律规范和合法性的法律法规和条文和严谨的立法程序，政府在行政方面也做了一个很好的配合。在1972年，日本中央政府设置环境厅，专门负责环保政策和环保执法。2001年又将环境厅升格为环境省，下设废弃物与再生利用对策本部、综合环境政策局、环境保健部、地球环境局、水和大气环境局、自然环境局六个部门。其中，废弃物和再生利用对策本部，主要负责抑制废弃物产生，促进废弃资源再利用；综合环境政策局负责环境保护基本政策的企划，并推进环保方面的立法工作；水质保护局统一领导和协调水环境管理；环境保健部负责防止化学物质对人的健康和生态系统不良影响的政策，并为受害者提供及时、公正的保护工作；地球环境局主要负责地球温暖化和保护臭氧层方面的政策及相关涉外事务；水和大气环境局负责防止水、大气、土壤环境的污染和再生政策，以清爽的空气、洁净的水和安全的大地作为工作宗旨；自然环境局以人和自然共生为宗旨，致力于维护健全的生态系统，改善人与自然和谐方向的政策事务。在日本的中央政府机构中，其他与环境保护有关的政府机构也必须承担相应责任。其中，经济产业省是日本推动环保工作的重要机构。在该省15个大的政策领域中，明确与环保有关的领域就包括经济与事业环境整备政策、地域经济产业政策、对外经济政策与贸易管理、技术革新政策、环境政策、制造产业政策、商务与流通政策、资源能源政策、产业财产政策等九个方面。除了中央政府的专门环境机构以外，地方政府（地方自治体）也都设专门的环境行政和执法机构。另外，日本还成立了一些独立的环境保护法人机构，协助政府部门的环境保护工作。如2002年成立的独立行政法人绿色资源机构，2003年成立的独立行政法人环境再生保全机构等。
3.2民间组织
日本的有关环境方面的非政府组织是在经济高速增长时期的反公害运动中兴起的。非政府组织（NGO）最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。在日本经济高速增长时期出现和逐步蔓延开来的环境公害，激起了受害者和广大公众对政府和加害企业的强烈不满，并在日本各地掀起的抗议运动中产生了以消除环境公害为直接目的的民间团体。由于日本在近现代经历了赶超型工业化到环保工业主导国家的大国战略，政府不仅需要公共部门和企业的国际合作，也需要民间的国际合作，因而日本环境非政府组织的活动开始出现了国际化的趋向。目前，环境非政府组织已遍布尔日本各地，其中规模较大的组织 会员人数大约均在万人以上。例如，据1998 年统计，于1934 年建立的“日本野鸟之会”拥有会员53 000 人;于1970 年建立的“世界自然基金(WWF) 日本委员会”下属团体达1 600 个，拥有会员58 000 人；于1951 年建立“日本自然保护协会”拥有会员17 000 人。日本环境的非政府组织的活动内容可分为3 大类：在反公害运动中兴起的以解决环境污染为目的 ；以保护野生动物等保护自然生态环境为目的；以保护当地舒适生活环境为目的。从这些组织的活动范围大多数环境NGO是在市、町、村范围内活动的，还有少量在1 个都、道、府或在全国甚至国外的范围内活动的。

日本的环境民间组织在推动环境保护和实现可持续发展中发挥着多方面的作用。首先，它们反映公众保护环境的呼声，对政府制定和实施环境政策施加影响。在日本战后经济高速增长时期反公害、反开发运动中产生的民间团体，主要是通过大规模的群众运动，形成对政府的影响力，借以阻止和消除工业开发过程中的环境污染及其对居民健康的危害。例如,1963 年在日本三岛市、沼津市和清水町，由当地渔民、农民、工人、家庭主妇和大学教师组成的环境运动团体反对政府决定在当地建设石油化学联合企业，通过由当地大学教师组成的调查团根据文献及联合企业计划书进行的调查研究，确认了大气污染给这一地区造成的环境破坏，成功终止了建设联合企业的计划。目前，日本各类环境非政府组织对政府施加影响更多的是针对当前日本社会面临的环境问题和全球环境问题或通过提出研究报告和政策建议。例如1996 年12 月由日本230 个民间团体组成的、总部设在京都市的“气候论坛”，为1997 年的“全球气候变暖框架条约第3 次会议”(即“京都会议”) 的成功召开做了大量的工作。

其次，监督环境质量对企业生产经营活动的环境影响，促进企业推行环境友好型的生产方式。在20世纪六七十年代日本经济高速增长时期，反公害民间团体的活动都是针对特定的污染排放企业进行的，其目的是监督环境质量对企业生产活动的影响并追究其排放有害废弃物，危害居民健康和生命的法律责任。例如，“新泻水俣病受害者之会”通过坚持不懈的斗争，最终把水俣病发生源企业——昭和电工鹿濑工场送上被告席。再如，1974 年，当日本某些化工企业将其有害产业废弃物——含铬的矿渣作为“资源”向韩国出口时，也是经日本的“阻止公害出口之会”发现，并最终阻止了这些有害废弃物的出口。目前，由于日本的环境目标的重点已从反公害转向通过建设循环型社会，推动社会的可持续发展，因而日本有关环保的民间组织的活动的目标和方式也随之发生变化。它们通过对消费者有关环保型产品认知程度的调查，向企业提供相关市场信息，为企业制定推广环保产品的营销方案提供依据，同时通过环保型产品的宣传和相关设计，促进企业采用环境友好型生产方式和环保型产品的研究与开发。

再者，日本的民间组织推动绿化和森林保护、资源循环利用等民间保护环境活动，从而传播环保知识。遍布尔日本各地的环保组织每年都会在植树季节组织会员参加绿化活动，更有些在国内外实施了大型绿化造林项目。例如，“日本再利用运动市民之会”为了减少因造纸引起的森林资源消耗，成功地开发出用榨糖后的废甘蔗渣制成非木材纸，并以此项产品销售收入的1 %建立了一项基金，用于支持国内外的造林项目。此外，他们还开发出利用微生物处理生活排水的“合并净水槽”，并向日本全国销售，解决了生活排水的环境污染问题。这些活动直接推动了国民的环保意识。“日本野鸟之会”即把“热爱自然、与自然界的鸟类做朋友”作为该组织的口号，其会员大都是中小学生,他们在成年人的支持下，通过会员的活动，既培养了热爱自然的意识，又获得了环境保护知识。此外，它们通过电视、报纸等传播媒介和举办演讲会等方式进行环保知识的传播，推动居民养成健康的生活方式。近年来，日本的国际环境NGO 在促进全球环境保护方面活动十分活跃。例如，在防止全球气候变暖和防止臭氧层扩大等问题上，“国际环保组织日本委员会”于1997 年提出了推广自然能源的建议，并于1998 年通过征集50 万人签名的形式向相关行业提出了氟里昂的替代对策。在此期间，“世界自然保护基金日本委员会”发表了关于削减CO2 可能性的调查报告，而且与工会等组织联合建立了“日本环境论坛”，进行了相关的政策分析等活动。此外，“地球之友日本委员会”还与“环境可持续社会研究中心”合作，提出了关于ODA (政府开发援助) 环境影响的报告等。这些活动对促进全球环境保护和在这方面的国际合作都产生了积极的作用。

图五：日本环保组织发起的植树活动

此外，日本的环保组织对于日本环保有强烈的作用在于以下的因素。首先，日本的环境保护组织发扬自助精神，人人参与，自己动手，解决环保问题。环保组织的作用就在于通过启发人们的自助意识，使他们都把环境保护看作自己的责任，自愿投身于环保事业之中，从而形成环保事业坚实的群众基础。尽管有的日本学者认为日本公众的自助意识同某些西方国家相比尚有差距，然而，正是这种自助意识才是日本环境NGO 最初得以产生的关键因素。加上它们坚持量力而行的原则，保证环境组织的可持续性。还有，环保组织与政府和企业既有监督又有合作的关系共同推动环保事业的发展。日本早期的反公害反开发民间团体大都采取与政府和企业对立的态度。随着日本政府加强了环境立法，企业加强了环境管理以及日本环境状况的改善，当前的日本环境NGO 大都采取与政府和企业合作的态度。由于他们在环境保护方面的根本目标一致，因而环保组织的活动既能得到政府的支持，包括从政府预算中拨出一部分来支持环保组织从事的长期项目，也获得了一些企业的赞助，这种关系有利于民间组织和整个社会环保事业的发展。也就是说，民间组织能够发挥自己最大的作用在于政府和大众的认可，致使其拥有合法性与公信力。另外，环保组织适当地经营企业和开展有偿服务，在会费、捐赠、赞助外，找到了更多的资金支持的来源。虽然非政府组织应该是非盈利性组织，但是为了扩大资金来源以保持其活动的可持续性和可行性，适当的盈利行为也是不可避免的。只要非政府组织不是把经营企业和开展有偿服务的收入用来进行利润分配，而是用于支持自身的环保活动，就不违反它的非盈利性原则。
3.3公民意识
透过注重提高公民环境意识，注重公众参与环保决策，使官、民、专家学者等各界人士的意志将环保工作变成每一个国民的自身问题也是日本成功的重大因素之一。日本政府十分重视对环境保护的宣传，民族文化也把环境保护作为日本民族生存与发展的基础1965年，日本出台在学校推进环保教育的《学习指导要领》，分年级分阶段详细规定有关环境教育的方法和内容，并根据实际情况变化多次进行修改。1993年11月19日，国会通过的《环境基本法》第25条，对于保护环境的教育、学习作了专门规定。日本还专门制定《增进环境保护意识和推进环境教育法》，规定：要在学校、地方、单位等各种各样的场所开展环境教育；努力寻求相关政策、人才养成、场所整顿等各种具体措施。另外，日本从小学开始，就对学生进行省水、省电、省油的基础节约教育。全国按照地区划分，以当地的学校、商店街、居民区等为单位成立了80 多个“节能共和国”，通过“共和国”自身的节能实践活动,在市民中推广新型节能生活方式。还有，为实现节能效果，日本环境大臣小池百合子