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美国美国美国美国201201钢铁保障措施案钢铁保障措施案钢铁保障措施案钢铁保障措施案 “中国加入世贸组织第一案中国加入世贸组织第一案中国加入世贸组织第一案中国加入世贸组织第一案”法学法学法学法学081081081081班小组班小组班小组班小组 分分 析析 思思 路路-基本事实基本事实-争议焦点争议焦点-法律制度法律制度-专家意见专家意见-案件启示案件启示-案案 件件 事事 实实基本事实基本事实v20022002年年3 3月月5 5日，美国总统布什宣布从日，美国总统布什宣布从3 3月月2020日日起，对中国等国家和地区的钢坯、钢材等主起，对中国等国家和地区的钢坯、钢材等主要进口钢铁产品实施为期要进口钢铁产品实施为期3 3年的关税配额限制年的关税配额限制和征收和征收8 8-30-30的关税。这是迄今为止美国的关税。这是迄今为止美国历史上对进口钢铁施加的最严厉的一次贸易历史上对进口钢铁施加的最严厉的一次贸易限制。和以往出台的钢铁保护政策相比，这限制。和以往出台的钢铁保护政策相比，这次钢铁保护措施明显具有被制裁国家面广、次钢铁保护措施明显具有被制裁国家面广、所涉产品面厂、保护措施持续时间长的特点。所涉产品面厂、保护措施持续时间长的特点。这一决定公布后，一石激起千层浪，各国反这一决定公布后，一石激起千层浪，各国反响强烈。欧盟以及中国、日本、欧盟、韩国、响强烈。欧盟以及中国、日本、欧盟、韩国、俄罗斯、乌克兰、巴两等受到限制和损害的俄罗斯、乌克兰、巴两等受到限制和损害的国家纷纷提出与美国磋商国家纷纷提出与美国磋商。案件事实案件事实v 根据根据WTOWTO关于争端解决规则与程序的谅解的规关于争端解决规则与程序的谅解的规定，在进入专家组审理程序之前，应进行磋商。为定，在进入专家组审理程序之前，应进行磋商。为此受影响的成员先后与美国进行了双边磋商，均毫此受影响的成员先后与美国进行了双边磋商，均毫无成果。无成果。3 3月月2626日中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和日中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威等成员与美国在世界贸易组织机制内进行多边挪威等成员与美国在世界贸易组织机制内进行多边磋商，未能达成任何解决问题的意向。磋商，未能达成任何解决问题的意向。4 4月月1111日至日至1212日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威等日，中国、欧盟、日本、韩国、瑞士和挪威等6 6方在方在日内瓦与美方再次进行磋商，要求美国立即终止这日内瓦与美方再次进行磋商，要求美国立即终止这种保护主义措施，但磋商仍告失败种保护主义措施，但磋商仍告失败。案件事实案件事实v5 5月月2222日，争端解决机构同意将欧盟请求设立日，争端解决机构同意将欧盟请求设立专家组审理美国钢材保障措施案列入争端解专家组审理美国钢材保障措施案列入争端解决机构的议程。决机构的议程。6 6月月3 3日，应欧盟的请求，世日，应欧盟的请求，世界贸易组织争端解决机构同意设立专家组，界贸易组织争端解决机构同意设立专家组，并将日本、韩国的请求列入争端解决机构的并将日本、韩国的请求列入争端解决机构的议程；中国、中国台北、巴西、日本、韩国、议程；中国、中国台北、巴西、日本、韩国、泰国、加拿大、挪威、瑞士均表示将作为第泰国、加拿大、挪威、瑞士均表示将作为第三方参与欧盟申请的专家组的调查和审议工三方参与欧盟申请的专家组的调查和审议工作。作。争争 议议 焦焦 点点争议焦点总结争议焦点总结v一调查进口是否增加、是否存在严重损害或者严重一调查进口是否增加、是否存在严重损害或者严重损害威胁、进口增加与严重损害或威胁之间是否有损害威胁、进口增加与严重损害或威胁之间是否有因果关系；因果关系；v二是措施是否在必要限度内、措施是否遵守了最惠二是措施是否在必要限度内、措施是否遵守了最惠国待遇原则、措施是否遵守了关于发展中国家豁免国待遇原则、措施是否遵守了关于发展中国家豁免的规定；的规定；v三是是否提供了事先磋商的充分机会、是否提供补三是是否提供了事先磋商的充分机会、是否提供补偿。偿。WTOWTO争端解决机构的专家组主要对这些基本法律争端解决机构的专家组主要对这些基本法律问题进行裁决。问题进行裁决。争议焦点争议焦点1：进口是否增加？：进口是否增加？v按照按照WTOWTO保障措施协议第保障措施协议第2 2条第条第1 1款的规定，款的规定，“一一成员只有在下列情况下才能对某一产品实施保障措成员只有在下列情况下才能对某一产品实施保障措施，即该成员依据下述规定确认，输入其境内的该施，即该成员依据下述规定确认，输入其境内的该产品，就国内生产而言绝对或相对地大量增长，并产品，就国内生产而言绝对或相对地大量增长，并在此条件下对国内生产相同或直接竞争的产业造成在此条件下对国内生产相同或直接竞争的产业造成严重损害或严重损害威胁。严重损害或严重损害威胁。”因此，专家组要审查因此，专家组要审查美国国际贸易委员会美国国际贸易委员会(ITC)(ITC)的报告是否能证明钢铁产的报告是否能证明钢铁产品的进口存在绝对或相对地大量增长。如钢铁产品品的进口存在绝对或相对地大量增长。如钢铁产品的进口确有大量增长，则此项符合的进口确有大量增长，则此项符合WTOWTO的规定；反之的规定；反之违背违背WTOWTO的规定的规定。争议焦点争议焦点2 2：是否存在严重威胁？：是否存在严重威胁？vWTOWTO保障措施协议第保障措施协议第4 4条规定，条规定，“严重损害应理严重损害应理解为对国内产业的状况造成重大的总体损害；严重解为对国内产业的状况造成重大的总体损害；严重损害威胁应理解为严重损害之危急显而易见。严重损害威胁应理解为严重损害之危急显而易见。严重损害及严示损害威胁的确定都应基于事实，而非仅损害及严示损害威胁的确定都应基于事实，而非仅凭指控、推测或极小的可能性而作出。凭指控、推测或极小的可能性而作出。”专家组将专家组将对美国报告中有关严重损害或威胁的数据进行仔细对美国报告中有关严重损害或威胁的数据进行仔细严格的审查，包括严格的审查，包括“有关产品进口增长的比例和数有关产品进口增长的比例和数量，增长的进口产品在国内所占市场份额，销售水量，增长的进口产品在国内所占市场份额，销售水平、总产量、生产率、能耗、损益及就业的变化。平、总产量、生产率、能耗、损益及就业的变化。”以确认报告对严重损害或严重损害威胁的确认是以确认报告对严重损害或严重损害威胁的确认是否符合否符合WTOWTO的规定的规定。争议焦点争议焦点3 3：因果关系？：因果关系？v即进口增加与严重损害或威胁之间是否存在因果关即进口增加与严重损害或威胁之间是否存在因果关系。这一点确定是否采取保障措施的关键。系。这一点确定是否采取保障措施的关键。WTOWTO保保障措施协议第障措施协议第4 4条第条第2 2款规定，款规定，“在确定进口的增在确定进口的增长是否对某一国内产业已或正在造成严重损害或严长是否对某一国内产业已或正在造成严重损害或严重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状重损害威胁的调查中，主管当局须评估与该产业状况相联系的客观的以及可以量化的所有相关因素。况相联系的客观的以及可以量化的所有相关因素。”“”“除非在客观证据的基础上，该项调查显示有关除非在客观证据的基础上，该项调查显示有关产品的进口增长与严重损害或其威胁之间存在因果产品的进口增长与严重损害或其威胁之间存在因果关系，否则不得作出。关系，否则不得作出。”“”“若在同一时期国内产业若在同一时期国内产业所受损害系由进口增长以外的各类因素所致，此类所受损害系由进口增长以外的各类因素所致，此类损害不得归于增长的进口。损害不得归于增长的进口。”其实，造成美国钢铁其实，造成美国钢铁企业不景气的原因是多方面的。企业不景气的原因是多方面的。专专 家家 意意 见见专家意见专家意见v 由于美国由于美国201201钢铁保障措施案有关各方与美国的磋钢铁保障措施案有关各方与美国的磋商失败，最终该案只能按商失败，最终该案只能按WTOWTO争端解决机构的程序和争端解决机构的程序和有关规定来解决。首先由针对该案成立的专家组进有关规定来解决。首先由针对该案成立的专家组进行调查和审理，专家组将依据行调查和审理，专家组将依据GATTGATT第第1919条，条，WTOWTO保保障措施协议第障措施协议第2 2条，第条，第3 3条、第条、第4 4条、第条、第5 5条、第条、第6 6条、条、第第9 9条、第条、第1212条规定的要求，审议有关各方提供给专条规定的要求，审议有关各方提供给专家组的报告及相关的事实。专家组通过分析和研究，家组的报告及相关的事实。专家组通过分析和研究，写出专家组报告，分发有关各方。写出专家组报告，分发有关各方。争端解决机制程序争端解决机制程序v调查程序调查程序v提出首先由法定资格的人提出书面申请，有关当局受理该申请、审查并提出首先由法定资格的人提出书面申请，有关当局受理该申请、审查并决定立案后，展开调查。调查的主要内容包括：审查证据，评估所有相决定立案后，展开调查。调查的主要内容包括：审查证据，评估所有相关因素，并确认进口急剧增加与损害之间的因果关系关因素，并确认进口急剧增加与损害之间的因果关系 v通知与磋商通知与磋商v实施保障措施的成员应实施保障措施的成员应“尽可能提前以书面形式通知成员全体，以便成尽可能提前以书面形式通知成员全体，以便成员全体及与该项产品的出口由重大利害关系的成员，有机会与其就拟采员全体及与该项产品的出口由重大利害关系的成员，有机会与其就拟采取的行动进行协商取的行动进行协商v保障措施实施保障措施实施v进口当局在调查、确认了进口急剧增加、原因及后果，并履行通知与磋进口当局在调查、确认了进口急剧增加、原因及后果，并履行通知与磋商义务后，进口成员政府即可采取保障措施。商义务后，进口成员政府即可采取保障措施。保障措施实施方式主要有：保障措施实施方式主要有：提高关税，实行提高关税，实行关税配额关税配额以及数量限制等。但保障措施应在防止或救济以及数量限制等。但保障措施应在防止或救济严重损害或严重损害威胁的必要限度内严重损害或严重损害威胁的必要限度内专家意见专家意见v20032003年年3 3月月2626日，日，WTOWTO专家组裁决美钢铁保障措施违专家组裁决美钢铁保障措施违反反WTOWTO的规则。在案中，的规则。在案中，WTOWTO专家组认为，美国没有专家组认为，美国没有拿出进口激增的证据，也没有证据表明进口损害了拿出进口激增的证据，也没有证据表明进口损害了美国钢铁业，否定了美国实施保障措施的两个前提美国钢铁业，否定了美国实施保障措施的两个前提条件即：条件即：(1)(1)进口已经增长，这种增长既可以是相对进口已经增长，这种增长既可以是相对于过去进口量的实际和绝对的增长，也可以是相对于过去进口量的实际和绝对的增长，也可以是相对于国内生产的增长；于国内生产的增长；(2)(2)以及这种增长正在对国内产以及这种增长正在对国内产业造成严重损害，或者存在严重损害的威胁。专家业造成严重损害，或者存在严重损害的威胁。专家组的报告指出，美国夸大了进口增长的数量，把从组的报告指出，美国夸大了进口增长的数量，把从北美自由贸易协定国家北美自由贸易协定国家-加拿大和墨西哥的进口量加拿大和墨西哥的进口量也计算在进口的总量中，而实际上该协定国之间不也计算在进口的总量中，而实际上该协定国之间不存在进口数量的限制。存在进口数量的限制。法法 律律 制制 度度法律制度法律制度vWTO保障措施协定的规则保障措施协定的规则 它是指当不可预见的发展导致一产品的进口数量它是指当不可预见的发展导致一产品的进口数量增加，以致对生产同类或增加，以致对生产同类或直接竞争产品直接竞争产品的国内产业的国内产业造成严重损害或严重损害威胁时，进口成员方可以造成严重损害或严重损害威胁时，进口成员方可以在非歧视原则的基础上对该产品的进口实施限制。在非歧视原则的基础上对该产品的进口实施限制。国际贸易中的保障措施不是对不公平的外国贸易做国际贸易中的保障措施不是对不公平的外国贸易做法的救济，而是对公平的但却压倒性的外国竞争的法的救济，而是对公平的但却压倒性的外国竞争的救济。救济。WTOWTO中的保障措施具体体现在中的保障措施具体体现在GATTGATT第第1919条与条与保障措施协议中，两者的规定是互相补充的关保障措施协议中，两者的规定是互相补充的关系系。法律制度法律制度v保障措施的种类：保障措施的种类：一是数量限制，包括进口配额、进口许可证或其他一是数量限制，包括进口配额、进口许可证或其他进口数量限制措施；二是修改或撤销关税减让义务进口数量限制措施；二是修改或撤销关税减让义务。v适用条件：适用条件：(1)(1)某种产品进口某种产品进口大量增加大量增加，导致产品进口大量增加，导致产品进口大量增加的原因必须是因为不可预见的情况发生和承担包括的原因必须是因为不可预见的情况发生和承担包括关税减让在内的关税减让在内的19941994关贸总协定的义务；关贸总协定的义务；(2)(2)存在严重损害或严重损害威胁的存在严重损害或严重损害威胁的客观事实客观事实；(3)(3)严重损害或严重损害威胁与进口产品大量增加之严重损害或严重损害威胁与进口产品大量增加之间存在间存在因果关系因果关系。法律制度法律制度v实施保障措施必须遵循的原则实施保障措施必须遵循的原则 除了符合保障措施实施的条件外，除了符合保障措施实施的条件外，WTOWTO的成员在的成员在实施保障措施时，还必须认真遵循以下原则：实施保障措施时，还必须认真遵循以下原则：(1)(1)限制进口的产品具有针对性；限制进口的产品具有针对性；(2)(2)实施进口限制措施的具有适度性；实施进口限制措施的具有适度性；(3)(3)实施进口限制措施的具有非歧视性；实施进口限制措施的具有非歧视性；(4)(4)尽到通知和磋商义务。尽到通知和磋商义务。v实施的适度性实施的适度性v保障措施的实施必须在防止或补救损害所必需的程度和保障措施的实施必须在防止或补救损害所必需的程度和时间内。如果保障措施适用期限预计超过时间内。如果保障措施适用期限预计超过1 1年，进口方在该年，进口方在该期限内应依固定时间间隔逐步放宽该措施；若实施期限超过期限内应依固定时间间隔逐步放宽该措施；若实施期限超过3 3年，进口方应进行中期审查，根据审查结果撤消或加快放年，进口方应进行中期审查，根据审查结果撤消或加快放宽该措施。在该延长期内保障措施不得比最初适用更加严格，宽该措施。在该延长期内保障措施不得比最初适用更加严格，且应继续放宽。若对同一进口产品再次适用保障措施，则：且应继续放宽。若对同一进口产品再次适用保障措施，则：一般情况下，两次之间应有不短于第一次实施期限，至少为一般情况下，两次之间应有不短于第一次实施期限，至少为2 2年的间隔；若适用期为少于或等于年的间隔；若适用期为少于或等于180180天，且在该实施日前天，且在该实施日前的的5 5年内，未对同类产品实施两次以上保障措施，则该措施年内，未对同类产品实施两次以上保障措施，则该措施实施之日起实施之日起1 1年后，可再次实施，期限最多为年后，可再次实施，期限最多为180180天天。v实施的无歧视性v保障措施的实施应遵循无歧视原则，对所有同类进口产品应一视同仁。即，根据协议规定，不能只对某一成员的进口产品实施保障措施，而应对其他成员的同类产品大开绿灯。因此，“不问产品来源”实际上就是无歧视原则或最惠国待遇原则在保障措施方面措辞的具体化案案 件件 启启 示示案件启示案件启示1v我国要大力宣传保障措施的有关知识我国要大力宣传保障措施的有关知识 我国加入我国加入WTOWTO后才开始对保障措施进行系统性的研后才开始对保障措施进行系统性的研究，社会各界对保障措施的认识还不够，而且国内究，社会各界对保障措施的认识还不够，而且国内在此方面的研究也还处于起步阶段，大多数的企业在此方面的研究也还处于起步阶段，大多数的企业还不了解保障措施。只有对相关的知识有了充分的还不了解保障措施。只有对相关的知识有了充分的了解，才能对保障措施进行合理的运用。我国政府了解，才能对保障措施进行合理的运用。我国政府的相关部门必须要有一批熟知保障措施规则的专门的相关部门必须要有一批熟知保障措施规则的专门人才。产业部门也要对保障措施有一个初步的了解，人才。产业部门也要对保障措施有一个初步的了解，知道在保障措施调查中为自身的合法权益进行有效知道在保障措施调查中为自身的合法权益进行有效的抗辩。的抗辩。案件启示案件启示2v积极应诉与相关的国外保障措施的调查积极应诉与相关的国外保障措施的调查 从本案的应对过程中可以看出，我国政府和产业从本案的应对过程中可以看出，我国政府和产业积极介入美国的保障措施调查的过程，对最终的结积极介入美国的保障措施调查的过程，对最终的结果起到了至关重要的作用。所以今后一旦其他国家果起到了至关重要的作用。所以今后一旦其他国家对我国产品发起保障措施的此类调查，我国政府和对我国产品发起保障措施的此类调查，我国政府和产业一定要积极的应诉和介入。通过提出与申请调产业一定要积极的应诉和介入。通过提出与申请调查的进口方国内产业不同的信息和观点，使进口方查的进口方国内产业不同的信息和观点，使进口方当局不可能仅凭单方面的信息就做出最终结论。当局不可能仅凭单方面的信息就做出最终结论。案件启示案件启示3v 积极利用争端解决机制反击保障措施的滥用积极利用争端解决机制反击保障措施的滥用 当今各种形式的贸易保护主义时有抬头，某些国家当今各种形式的贸易保护主义时有抬头，某些国家迫于国内政治、经济的压力，有滥用保护措施的倾迫于国内政治、经济的压力，有滥用保护措施的倾向，以期达到缓解国内矛盾、不合理的保护本国产向，以期达到缓解国内矛盾、不合理的保护本国产业，封闭国内市场的目的。对这种情况我们要有充业，封闭国内市场的目的。对这种情况我们要有充分的思想准备。一旦出现国外对我国出口产品实施分的思想准备。一旦出现国外对我国出口产品实施保障措施，我们应认真分析其适用的合理性，对其保障措施，我们应认真分析其适用的合理性，对其歧视性或不公正的做法要充分利用保障措施协议歧视性或不公正的做法要充分利用保障措施协议本身的各种途径以及本身的各种途径以及WTOWTO的争端解决机制予以反击。的争端解决机制予以反击。从从WTOWTO现有争端的解决结果来看，被诉方被专家小组现有争端的解决结果来看，被诉方被专家小组或上诉机构裁定败诉的比例非常高或上诉机构裁定败诉的比例非常高。案件启示案件启示4v有效利用保障措施合理保护国内产业有效利用保障措施合理保护国内产业 保障措施作为救济产业损害、平衡贸易利益的重要保障措施作为救济产业损害、平衡贸易利益的重要的贸易政策手段，其作用已经受到的贸易政策手段，其作用已经受到WTOWTO成员的日益重成员的日益重视。运用视。运用WTOWTO规则，对国内产业提供合理及时的保护，规则，对国内产业提供合理及时的保护，既是我们平稳的度过入世后适应期的需要。在立法既是我们平稳的度过入世后适应期的需要。在立法方面，要制定和完善我国关于保障措施调查和具体方面，要制定和完善我国关于保障措施调查和具体实施的行政法规，并且该法规要符合实施的行政法规，并且该法规要符合WTOWTO的相关规定。的相关规定。其次要客观的分析我国不同产业的竞争力现状，实其次要客观的分析我国不同产业的竞争力现状，实行重点监控，并尽快建立行之有效的进口监控体系，行重点监控，并尽快建立行之有效的进口监控体系，企业及行业协会只有在获得足够的信息支持的情况企业及行业协会只有在获得足够的信息支持的情况下，才能做出是否以及何时需要申请保障措施的救下，才能做出是否以及何时需要申请保障措施的救济的判断。济的判断。