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关于我国政府会计监管的思考
【摘要】本文针对我国政府 会计 监管的现状，提出了完善政府会计监管的措施，旨在保障会计信息质量，达到资源优化配置。
　　上市公司所提供的会计信息作为一种重要的社会资源，在促进资源优化配置、加强内部经营管理和促进 经济　发展 等方面的作用愈加重要。上市公司会计信息质量状况如何，对于引导证券市场的运行和保护投资者的利益具有至关重要的作用。目前无论国际还是国内会计信息质量均不尽如人意，究其根本原因，经济利益是驱动。因为经济行为的发生本应按着成本－效益的原则。根据经济选择理论，当理性的经济人从事会计违法、违规行为所得到经济利益大于其成本时，如果没有外力的约束，其就会选择违法、违规行为。这种外力的约束，就是会计监管。作为监管者至少应具备两个条件：一是地位独立，与被监管者没有依附关系和利益联系；二是具有法定的权威性和强制力，能够对被监管者进行强有力的约束和制裁。政府恰恰具备以上条件。
　　一、政府会计监管概念的界定及原则
　　政府会计监管概念
　　各国学者对政府会计监管进行了多角度的研究。斯蒂格勒茨基于信息不对称理论，主张国家对经济需实施必要的监管，认为市场失灵是政府干预经济的主要原因。当市场存在失灵时，政府由于自身的强制力和权威性，可以通过实施强制性信息披露、进行 法律 惩戒等手段修补会计市场失灵。施莱弗和格莱泽发表了《监管型政府的崛起》一文，对政府监管的 历史 背景及监管执法与法庭诉讼的差异作了比较分析，以美国政府行政监管的历史为例，归纳了监管的优势。李扬、王国刚认为：“在资本市场中，所谓监督管理指的是政府、政府授权的机构或依法设立的其他组织，从降低资本市场风险、保护社会公众利益、维护社会安定的目的出发，根据国家的宪法和相关法律，制定相应的法律、法规、条例和政策，并根据它们对资本市场体系和各种活动进行的监督、管理、控制与指导。”我国学者普遍认为政府应在市场失灵的范围内进行会计监管。笔者认为政府会计监管应定义为：政府通过立法和制定法规性文件，保证会计主体的会计信息的生成和披露，提高会计信息质量，协调行业自律的一种管理行为。
　　政府会计监管的成本－效益原则
　　成本－效益原则在经济学中获得了广泛的应用，该原则是以较低的成本获得较高的效益。 现代 市场经济理论表明，单纯依靠市场调节或政府权力的严格管制都不能解决资源达到最佳配置的问题，因此政府会计监管也应在成本－效益原则的基础上进行适度监管。政府会计监管的成本应包括：监管机构的设置运行成本、寻租成本和机会成本等。政府会计监管的效益应为会计信息质量的提高，受托责任的履行，社会资源配置的优化。
　　在监管机制不完善时，政府往往制定一些不适合经济发展的监管政策，需要在不断地摸索中寻找适合本国的会计管理模式，此时政府会计监管的成本是比较高的，而所获取的收益却是比较低的，即图中B 点；随着监管机制的不断完善，监管者在实践工作中积累的经验也在不断丰富，此时，不论监管政策的制定还是监管工作的实施情况都得到了改善，监管的收益达到最大，而成本却实现了最小化，即图中的A 点，监管效益实现了最大化；继续强化监管， 企业 往往会产生一定的抵触情绪，导致监管的收益不断下滑，而监管的成本也在不断地上升，如图中A 一C 所示，最终走向会计市场失灵。针对监管成本效益的这种特点，应该把成本、效益控制在一定的范围内，在此范围内监管的收益将达到最大，同时监管的成本最低，这样才能实现监管效益的最大化。
　　二、我国政府 会计 监管的现状
　　我国现行的会计监管模式以政府监管为重点，体现了监管的权威性和独立、公正性，对提高我国上市公司会计信息质量提供了很大的保证、起到了促进作用，但问题也是显而易见的。
　　多头监管协调性差
　　在我国，财政、税务、审计、国资委、证监会等均对会计监管负有责任，不仅功能交叉、标准不一，还分散管理，缺乏横向信息沟通、相互协调，从而未能形成有效的监督、管理。最为明显的是财政部和证监会，财政部负责制定会计准则规范会计信息的生产，证监会制定监管政策发布信息披露制度，由于二者缺乏协调，当就某些问题看法不一时，甚至在会计监管问题上会相互冲突，弱化了政府监管的权威性和有效性。虽然多头监管从某种程度上可以加大会计信息的造假成本，但是多头监管最终会导致各部门之间的权力之争以及部门立法泛滥。同时多头监管增加了监管成本，这部分成本最终由 企业 、机构承担，从而减少了企业的利润。
　　监管 法律 法规滞后
　　我国现行的会计法律法规体系中，相关配套法规与会计法规衔接不够密切，致使会计监管中发现的大量违规行为得不到及时处理。会计法律法规规定较为笼统，可操作性较弱。
　　缺乏对监管部门的有效监管
　　现有的法律、法规赋予政府部门监管权力的同时，并没有明确规定政府监管部门在监管低效或无效时应承担的责任。政府监管部门的权责不对等，缺乏监管效率的衡量标准，难以衡量政府监管的质量和效率。
　　三、完善我国政府会计监管的建议
　　加强监管部门的协作
　　多头监管存在的负面影响，就是权力冲突或者监管真空。针对目前“政府监管分散”的现状，应以立法的形式明确界定财政部门、国家审计机关和证监会等的职责和权限，避免重复监管和监管“真空”, 使有限的监管资源得到合理的利用，提高监管效率。为降低政府监管的成本和资源浪费，在组织设计上，可由全国人大或国务院牵头，将监管机构直接纳入全国人大或国务院的直接领导之下，如设立“全国人大会计工作领导小组”，小组的成员可由相关的专业人士组成，负责会计工作的监管与协调。
　　健全相关法律法规体系，加大执法力度
　　会计信息质量监管的主要措施是法律保证。在会计法规的制定过程中，必须充分考虑与会计信息有一定利益关系的人员对会计信息的影响，制定相应的措施对其行为加以限制。必须尽快出台《会计法》实施细则，提高《会计法》的可操作性；满足企业多元化经营的需要。总之，要逐步建立以《会计法》为中心，以《会计法》实施细则、《会计信息质量监督检查办法》等法律法规为补充，以最权威的《会计准则》、《企业财务通则》等会计制度建设为重点的健全的会计法律法规及制度体系。 在法律制度上，各相关法律法规应做出较为清楚统一的规定，即不同层次或不同部门制定的法律法规对行政责任方面的规定应统一口径。有关的证券法律法规应进一步明确编造虚假财务报告和对虚假财务报告出具虚假审计报告的民事赔偿责任，使上市公司、会计师事务所违法行为所负民事责任的归责原则清晰明确。应进一步明确编造虚假财务报告和虚假审计报告所负刑事责任的界定标准，增强法律的威慑作用，减少重大违法者存有的侥幸心理。尽快建立起证券市场的民事赔偿机制，特别是可操作性的民事诉讼程序，以利于民事赔偿机制的启动。以《证券法》、《会计法》、《公司法》为核心，加快民事赔偿制度的建设，大幅度提高会计造假成本。在健全相关法律法规体系的基础上加大执法力度是充分发挥会计法规作用的关键，同时也是政府对会计信息进行监管的法律手段。由于制造虚假会计信息的主要目的是获得一定的非法 经济 利益，如果处罚力度过低，甚至低于虚假会计信息制造者由此获得的经济利益，就无法发挥会计法规对虚假会计信息的处罚作用。
　　建立对政府监管者的问责机制
　　政府监管虽然具有较高的权威性和独立性，但是由于没有监管的利益驱动，没有监管的积极性，仍有可能存在懒惰或消极监管的心理，因此要建立对监管者的问责机制。对政府监管不力、效率低下，并对正常的会计行为和监管秩序造成负面影响的，应承担相应的法律责任，以此推动监管者积极参与和上市公司管理当局的博弈。