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对我国政府会计规范的研究

摘 要： 政府会计规范的基本任务是规范政府会计行为和业务操作。国外政府会计规范有准则模式和制度模式两种，笔者在借鉴先进经验和立足本国国情的基础上，指出我国现阶段应建立“以基本准则为统领，以制度为主体”的政府会计规范模式。
关键词： 政府会计规范； 准则模式； 制度模式
　　政府会计规范体系是用于指导和规范政府财务会计信息产生和传输的系统，基本任务是规范政府会计行为和业务操作。选择适合的政府会计规范模式的要求有：立足国情，尽可能与国际惯例协调、趋同；适应财政诸项改革的需要，体现政府公共服务、构建和谐社会的有关要求；力求理论上讲得清，实务上行得通；改革成本低、效益高，社会震动小。
　　一、政府会计规范的两种模式
　　在国外，由于政府会计功能定位的不同以及政治经济体制、法制理念的差异，导致各国的政府会计规范模式也不尽相同。归纳起来，大体可分为两种：一种是准则模式，即用准则形式规范会计确认、计量和报告行为，用指南或手册形式规范账务处理和业务操作，这一模式以美国、英国为代表；另一种是制度模式，就是把需要规范的内容都置于制度内，这一模式以德国、法国为代表。一般而言，侧重于财务会计管理的国家，多采用准则模式；侧重于预算会计管理的国家，一般采用制度模式。
　　二、我国现行政府预算会计规范体系的缺陷
　　与许多国家不同，我国一直没有能够统一应用于政府预算会计体系的“准则规范”，而是采用“制度规范”的形式对预算会计事务进行指导和管理，即分为三个制度分支：总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计制度。三个分支的“制度规范”模式只是对于特定的组织类别具有约束力，对其他分支的组织类别并不具备这种约束力。这与“准则规范”适应于所有公共部门会计主体这一国际通行做法形成对照，在实践中，存在明显的不适应性，表现在：随着环境的变化，“制度规范”很难作出适应性调整，因为制度规范模式本身存在一个固有的弱点，即所有的会计事项都需要在现行制度下作出规定，一旦某个方面不再适用，只好整个制度推倒重来。这个弱点导致制度规范天生缺乏灵活性。
　　另外，我国政府预算会计规范的制定和发布缺乏连续性。我国的政府预算会计规范在1950年即告诞生，在1965年、1989年、1998年进行过三次大的修订。值得关注的问题是，每次修订所间隔的时间都较长，这种10年、20年不变的方式能否跟得上国内和国际会计准则的发展，确实值得怀疑。我国的政府职能已在发展的进程中逐步向公共管理方向转变，我国的财政体制也在逐步推进，而现行的政府预算会计规范仍沿用1998年1月公布实施的，这难免会对新问题缺乏有效的反映，导致政府预算会计工作的被动。因此，我国的政府会计规范应紧随时代的发展，借鉴国外的先进经验，结合我国国情适时进行改革，以适应经济体制变革的需要。
　　三、对建立我国政府会计规范的建议
　　建立政府会计基本准则
　　1. 政府会计基本准则的内容
　　总则：揭示准则的适用范围、会计工作目标、会计对象、进行会计核算的基本前提等。政府会计应该反映整个财政资金运动的过程及结果，包括国有资产、对内对外的债权债务等，即会计对象应扩展为政府负责管理的价值运动。政府会计信息除提供预算执行情况外，还应提供政府受托责任方面的信息，包括政府财政资金的使用是否合规、国有资产产权构成及收益情况、国有资产保值增值情况、社会保障基金的财务信息等。关于会计核算的基本前提，除了同样适用于企业会计的货币计量、会计分期等会计假设外，持续经营假设宜改为连续性假设，还可增加一些与政府会计特殊性相对应的会计假设。　会计核算的一般原则：包括真实性、可比性、实质重于形式、及时性、谨慎性、明晰性、相关性、修正的权责发生制、重要性、一致性以及历史成本原则等。
　　会计要素及其确认、计量准则：采用以权责发生制度为主，收付实现制度为辅的二元体系。
　　会计报告准则：报告准则应该以提高财政透明度，全面反映政府拥有和控制的资源为主线，按照国际化的趋势，按财政分级管理的现状，提出可行的政府财务报告方案。
　　2.暂时不搞政府会计具体准则
　　若具体准则和会计制度并行，会带来规范内容的重复，而且在主要采用收付实现制基础的情况下按照会计要素或经济业务事项制定具体准则，意义与作用都不大。
　　完善政府会计制度
　　由于经济形式和政府会计环境的变化，现行制度急需改革。笔者认为应建立以下五种政府会计制度。
　　1.政府总会计制度
　　采用“财政预算内外制度合一、归并财政专户制度”的方式，将目前财政部门使用的财政总预算会计制度、预算外资金财政专户会计核算制度以及各种财政专户的会计制度等合并。
　　2.政府单位会计制度
　　将目前的行政单位会计制度、事业单位会计制度和建设单位会计制度三者合一，形成新的政府单位会计制度。这是因为：随着部门预算、政府集中支付、收支两条线的改革，特别是政府收支分类改革的实施，打破了原来按照经费性质划分的格局，行政事业单位的业务环境基本一致，采用“三合一”的条件已经具备。
　　3.税收征缴会计制度
　　目前，在政府财政资金的征解环节，对税收部门、海关已经设置了相关会计制度。可以此为基础制定会计制度，对于非税收入，如由税务部门征解，可执行税收征缴会计制度；如通过主管部门征解，可以在政府单位会计制度中设置相关核算和报告的内容。
　　4.国家金库会计制度
　　目前，中国人民银行国库会计没有专门的会计制度，是个缺陷。笔者建议单独制定国家金库会计制度，以适应金库业务量繁多的核算需要。此项制度，可由中国人民银行依据政府会计基本准则的要求制定。
　　5.政府基金会计制度
　　主要用于规范政府投资基金、政府财政性基金和政府托管基金的会计核算和报告行为。此类制度根据需要设置。
　　【参考文献】
　　海南省财政厅课题组.关于我国政府会计改革的研究报告.预算管理与会计，2007年第5期.
　　全国预算会计研究会《会计课题二组》.关于《政府会计管理模式》的研究报告.预算管理与会计，2007年第3期.