财务内部控制体系构建与实施方案研究.doc

分类号
财务内部
控制体系构建与实施方案研究

论文题目：财务内部控制体系构建与实施方案研究
摘 要

【Key Words】Financial Control System；Internal Control；
Project Budget
【Type of Thesis】Applied Research

目 录
第1章 绪论
1.1研究背景 (1)
1.2问题提出 (3)
1.3研究的目的和意义 (3)
1.4研究的思路和基本框架 (4)
第2章 财务控制相关理论及文献综述
2.1相关理论 (6)
2.1.1财务控制的定义 (6)
2.1.2财务控制的要素及分类 (7)
2.1.3财务控制的方法 (8)
2.2财务控制政策依据 (9)
2.3文献综述 (9)
2.3.1财务控制的发展 (9)
2.3.2相关文献 (11)
第3章 地形二队财务内部控制现状分析
3.1地形二队单位简介 (13)
3.1.1单位概况 (13)
3.1.2单位承担测绘项目及其作业性质 (14)
3.1.3单位财务状况 (14)
3.2地形二队财务内部控制现状及存在问题 (17)
3.2.1地形二队财务内部控制现状 (17)
3.2.2地形二队财务内部控制存在的问题 (22)
3.3存在问题的成因分析 (23)
3.3.1产生问题的因素分析 (23)
3.3.2主要影响因素的确定 (26)
第4章 地形二队财务内部控制制度体系构建
4.1地形二队财务内部控制制度体系原则和框架 (30)
4.2组织机构管理制度 (32)
4.3作业流程财务控制管理制度 (33)
4.4资产管理制度 (35)
4.5其他内部财务控制管理制度 (36)
第5章 财务内部控制方案设计
5.1项目预算控制 (40)
5.1.1项目年度预算 (40)
5.1.2项目预算的编制 (42)
5.1.3项目预算的执行和监督 (44)
5.1.4项目预算的考核和评价 (47)
5.2成本费用控制 (47)
5.2.1成本费用控制的目的 (47)
5.2.2成本费用控制的内容 (48)
5.2.3成本费用控制的措施 (49)
5.2.4成本费用控制的监督 (50)
5.3财务信息控制 (51)
5.3.1财务信息报告 (51)
5.3.2财务分析 (55)
5.4资产控制 (56)
5.4.1货币资金控制 (56)
5.4.2固定资产控制 (61)
第6章 单位财务内部控制方案实施保障措施
6.1建立单位组织文化中正确的财务观念 (66)
6.2加强人员培训 (66)
6.3建立有效的激励措施 (67)
6.4定期检查财务内部控制制度的执行情况 (67)
6.5建立并加强内部审计监督 (68)
6.6加强职工监督机制 (68)
6.7完善信息传递渠道 (68)
6.8通过外部监督来完善财务内部控制 (69)
第7章 结论及进一步研究方向
7.1主要工作和结论 (70)
7.2研究的局限性和进一步研究方向 (71)
7.2.1研究的局限性 (71)
7.2.2进一步研究方向 (71)
致谢 (72)
参考文献 (73)
附录 (75)

第1章 绪论
1.1研究背景
新时期中国测绘的发展既面临良好的机遇，同时也面临着严峻的挑战。贯彻和落实科学发展观、完善社会主义市场及经济体制以及测绘成果社会化应用的需求，对测绘事业单位提出了更高的要求。此外，全社会信息共享意识的增强、我国加入世界贸易组织、发展公益性测绘事业和繁荣地理信息产业等因素影响着测绘行业的发展。目前，地形队的内部财务控制还存在不系统、不规范、不统一和不健全等问题。国家财政及其他体制改革进一步深入对其内部财务控制提出了新的要求，单位现行状况显然难以适应这种发展的需要。
近年来，我国为完善公共财政体系，对财政管理体制进行了一系列的重大改革。党的十五届六中全会通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，第八条“坚持清正廉洁，反对以权谋私”中指出：“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行，是防止以权谋私的根本举措。改革行政审批制度，规范行政审批行为。深化财税、投融资、金融体制改革，规范财经秩序，加强资金监管。推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购、招投标等制度”。
在此过程中，财政管理体制改革稳步推进。首先是中央各部门按照要求编制部门预算，各省（区、市）、地市、县级政府也正在稳步推进部门预算改革，各级人大也加强了对部门预算的审查监督工作。其次，从2002年起，国家结合部门预算编制改革，实施了“收支两条线”改革，一是将各部门预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理；二是部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，财政部门合理核定支出标准，并按标准供给经费；三是财政国库管理制度基本建立了规范统一、适合所有财政性资金支付的管理制度，目前已全面实施；四是2002年6月29日，《中华人民共和国政府采购法》在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上得到通过，2003年1月1日起施行，政府采购逐步走向规范化、制度化；最后，为了规范和加强财政资金预算支出管理财政体制改革方案制定面临着很多实际问题，执行过程中也存在着各种障碍，但是从国际的经验来看，构建并不断完善我国的社会主义公共财政体制是一个必然的趋势。
社会主义市场经济体制的建立和完善要求测绘管理体制必须适应新形势的要求。建立一个统一、开放、公平和竞争有序的市场环境，逐步打破行政性垄断、地方和部门保护的各种壁垒，加大测绘市场开放力度，并且逐步实施基础测绘的招投标制度是改革的方向。目前地形二队经费主要有两个来源，即财政预算资金和市场项目价款。财政预算资金仅能基本满足其基本运转经费，所以除此之外，单位还需要从市场上承揽测绘工程项目，提高财政资金使用效益，财政部先后印发了《中央经济建设部门预算绩效考评管理办法（试行）》、《中央经济建设部门项目绩效考评管理办法（试行）》等一系列加强财政资金预算绩效考评的文件，强化对财政资金使用效益的监管、提高财政资金使用效果，以弥补单位经费的不足。地形队2005年其国家基础测绘项目为197.95万元，市场测绘项目为1432.47万元，总计承揽测绘项目1630.42万元，市场承揽项目占到总项目经费的87.86%。而近年来，测绘市场竞争加剧。“十五”期间测绘行业持证单位情况变化如表1-1所示：
表1-1 测绘行业执证单位情况变化表
可知“十五”期初，全国测绘行业执政单位有6265家，其中具备甲级资质398家、乙级资质1136家；“十五”期末，全国测绘行业执政单位达到9096家，其中具备甲级资质478家、乙级资质1452家。测绘行业在“十五”期间执政测绘单位整体就增加了831家，增长幅度达到45.19%。同时，根据我国加入WTO的承诺，在“相关的科学和技术咨询服务”中，我国要开放包括“地表勘察服务”和“绘制地图服务”，虽然有《服务贸易总协定》的“安全例外”规定，但我国需要有条件地开放测绘市场，这使地形二队面临着外国资本进入中国测绘市场、参与市场竞争的挑战。地形二队必须在财务内部控制、工程质量、市场营销等方面下功夫，提高自身的竞争能力。另一方面，随着国家事业单位管理体制改革逐步推进和深化，部分经营性测绘事业单位最终可能要完全走向市场，所以提升单位财务内部控制能力、增强市场竞争能力是地形二队必须要完成的功课。

1.2问题提出
财政管理体制改革和市场竞争促使地形队必须由以往粗放型管理向集约型管理转变。同时作为中央预算事业单位，地形二队也应该在遵循财政管理体制改革要求的前提下，建立健全适应测绘行业和单位自身的内部财务控制制度，为单位的进一步发展打下坚实的基础。
但由于长期处于计划经济模式下，地形二队在内部管理管理上遇到诸多困难，其中，财务内部控制问题一直是困扰单位的一大难题，表现为：由谁控制、控制什么等财务控制概念不明；对财务控制的作用重视不够，虽然针对单位具体经济行为形成部分内控制度，但不成为体系，并且实施效果欠佳；单位领导意志浓重，控制带有一定随意性；己有的控制措施只注重“治标”，不注重“治本”；部门职责在财务内控制度体系中划分不够清楚；项目经费支出预算编制粗放；成本费用控制不够严格，经费支出随意性较大；财务信息的分析不够细致和全面，财务信息的使用效率也比较低等。这些问题都影响了财务管理职能的充分发挥。因此，形成一套完整系统的财务内部控制制度对于地形二队有着重要的现实意义。
此外，在制度设计时必须要考虑到地形二队作为测绘事业单位同时具有公益性和经营性特点：测绘事业单位不同于科研、教育、医疗卫生等事业单位，它拥有复杂的生产工艺流程，产出具有物质形态的社会公共地理信息产品。在社会主义市场经济条件下，主要从事国家基础测绘任务的测绘事业单位，一方面具有一般事业单位的社会公益性和非盈利性等特征，另一方面又为社会广大用户提供直接的测绘工程和技术服务，具有一定的经营性特征。
1.3研究的目的和意义
《会计法》的第二十七条中规定“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。《测绘事业单位财务制度》第四条规定“测绘事业单位财务管理是单位经济管理的核心，应充分发挥财务管理在单位经济管理中的预测、计划、控制、监督、核算、分析、考核和参与决策的职能”，第五条规定“测绘事业单位财务管理的主要任务是：……；建立健全财务规章制度，做好财务管理基础工作，规范内部经济秩序；加强经济核算，挖掘潜力，合理、有效地利用各种经济资源，提高经济适用效益；加强国有资产管理，防止国有资产流失；如是反映单位财务状况，对单位经济活动进行财务控制和监督。”本论文的主要目的是建立一套较为系统的适应地形二队实际需要的内部财务控制制度，保证单位财务管理各项职能、任务的完成。
本论文主要意义有：
(1) 有助于单位强化内部财务控制，提高财务管理的效率，进而提升单位的综合竞争力。
(2) 有助于规范测绘项目管理，管好、用好国家基础测绘项目资金。
(3) 有助于规范单位会计行为，保证会计资料真实、完整，提高会计信息质量。
(4) 有助于单位建立行之有效的风险控制体系，强化风险管理，确保单位资产安全。
(5) 有助于国家法律、法规、政策、文件和单位内部规章制度的贯彻执行。
1.4研究的思路和基本框架
本文分为7章，其中第4、5章是核心，现将逻辑关系及主要内容介绍如下：
第1章是绪论，分析了研究的背景，指出论文源于地形二队适应国家日益深化的财政体制改革和市场竞争的需要；再次，结合地形二队实际情况，提出了财务控制方面存在的具体问题，阐述了研究的意义；最后简述了研究的思路和基本框架。
第2章介绍了财务控制的相关理论，明确了会计控制、管理控制以及财务控制的关系，列出了研究的政策依据，简述了财务控制发展的三个阶段，最后对相关的文献进行了综述。
第3章简介了地形二队的主要业务、财务状况，分析了现有财务内部控制体系存在的问题，并对产生问题的八个因素进行了分析，运用AHP方法确定出因素的权重，接下来便分别对重要程度前五的因素分别进行控制方案的设计。
第4章对控制制度体系进行了重新构建，主要从下列五个方面：组织机构管理制度、作业流程财务控制管理制度、资产管理制度、其他内部财务控制管理制度。
第5章分别从项目预算控制、成本费用控制、财务信息控制和资产控制四个方面对地形二队进行了财务内部控制具体方案的设计，提出了相应的控制措施。
第6章对控制方案的实施提出了保证措施
第7章是结语
具体如图1-1所示：

图1-1 论文研究思路及框架图

第2章 财务控制相关理论及文献综述
2.1相关理论
2.1.1财务控制的定义
a.控制的一般定义
“控制”一词最初来源于希腊文，原意为掌舵术，就是掌舵的方法和技术的意思【1】。1948年罗伯特·维纳在其《控制论—关于在动物和机器中控制和通讯的科学》中，将“控制”一词定义为：为了改善某个或某些受控对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础而选出的、加于该对象上的作用。”
b.内部控制定义
内部控制又称内部控制系统,在1949年美国注册会计师协会所属的审计程序委员会拟订的题为《内部控制、协调制度要素及其对管理当局和独立公正执业会计师的重要性》的专题报告中对内部控制的定义是：“内部控制包括组织机构的设计和企业内部采取的所有协调方法和措施，旨在保护资产、检查会计信息的准确性和可靠性，提高经营效率，促进既定管理政策的贯彻执行。”
c.财务控制定义
(1) 会计辞海：财务控制指以政策、制度、计划（或目标）为依据，对财务活动进行约束、指导和干预，使之符合原定要求的管理过程【2】。
(2) 英汉双解财务辞典：财务控制是管理人员应执行的使成本和收入都保持在一定水平的行为。财务控制依赖于会计部门提供的财务信息、依赖于预算控制和标准成本控制【3】。
财务控制是指财务人员（部门）通过财务法规、财务制度、财务定额、财务计划目标等对资金运动（或日常财务活动、现金流转）进行指导、组织督促和约束，确保财务计划（目标）实现的管理活动。这是财务管理的重要环节或基本职能，与财务预测、财务决策、财务分析与评价一起成为财务管理的系统或全部职能【4】。
财务控制又有内部的和外部的，外部的财务控制主要是来自公众和有关机构的监督和审计。下文中如无特殊说明，财务控制均指的是内部财务控制。
d.内部控制、财务控制、会计控制之间的关系
美国注册会计师协会所属的审计程序委员会颁布的审计程序说明第19号将内部控制按其特点分为会计控制和管理控制两种，如图2-1所示：
财务控制
计划控制
……

‥

管理控制
会计控制
内部控制

图2-1 内部控制关系图
2.1.2财务控制的要素及分类
a.财务控制的要素
(1) 主体
所谓主体，是指由谁来实施企业的财务控制。对于财务控制的主体， 理论界存在着较大的分歧。财务控制的主体不仅受企业性质的影响，还存在着不同的层次。首先非股份制企业和股份制企业财务控制的主体显然有所不同，这是由于股份制企业存在“委托-代理”问题，财务控制的内容和方法与所有者自己经营时有所不同，例如董事会首先要考虑通过制度设计，对经营层进行控制，从而减少后者的败德和逆向选择行为，这种控制在所有者经营的情况下就不存在。其次财务控制本身有很多层次，如在股份制公司里，有董事会为主体的财务控制，经营层也可能有向下的财务控制，同时基层单位也会有相应的财务控制，财务控制的内容由上而下被一层层分解。
(2) 客体
所谓客体，是指内部财务控制的实施对象，也就是说在什么范围内对什么内容进行控制。不同企业财务控制的侧重也会有所不同，一般的有对筹资的控制、对投资的控制和对收益形成、分配的控制。
(3) 环境
财务控制必须在一定环境下进行，对环境的了解不够，很容易财务控制措施无法得到有效的执行。
宏观环境：这是很多其他活动也会面临的，主要有一国的政治、经济、法律等环境，其中对财务控制影响较大的有经济和法律环境。经济环境包括经济发展水平、经济周期、经济体制和通货膨胀等，法律环境主要是指相关的立法，如公司法、证券法、税法和企业财务制度等。
微观环境：包括企业的性质、组织结构以及人员素质等。
b.财务控制的分类
按其内容分为：对财务活动的控制、通过财务对生产经营活动进行控制；按其进行阶段分为：事前控制、事中控制和事后控制；按财务系统运行对控制行为的影响分为：前馈控制、过程控制和反馈控制；按控制采取手段和标准分为：财务责任控制、财务目标控制；按系统状态和轨道分为：财务规划控制、随机控制和财务适应控制；按系统结构分为：集中控制、分散控制。
2.1.3财务控制的方法
a.组织控制法
组织控制法是对企业的组织机构设置、职务分工的合理性和有效性所进行的控制。具体来讲，机构设置后，必须要进行职责的划分，并明确规定每一层次的每一机构的任务和应负的责任，还要规定相互配合和制约的方法。组织控制法是一种事前控制方法，是建立授权控制、实施程序与牵制控制的基础，也是决定内部财务控制是否有效的关键。
b.授权批准控制法
所谓授权批准控制法是指各项业务的办理，必须由被批准和被授权人去执行，也就是说单位各级人员必须获得批准或授权，才能执行正常或特殊的业务。授权批准控制是一种事前控制。授权有一般授权与特殊授权（专门授权）两种。一般授权是指对正常业务范围内的授权，它是一种经常性、连续性的授权。特殊授权是指对非正常业务处理的授权，是无连续性的授权或为一次性的授权，一旦业务完成，授权也就自行撤销。
c.程序控制法
程序控制法，也叫标准控制法。它是对重复出现的业务，按客观要求，规定其处理的标准化程序作为行动的准则。程序控制的关键是实行牵制控制，这是在设计程序时必须遵守的原则。牵制控制，国外叫做事务分管或分科制度。即是把一些不相容的职务，不允许由一个人担任，必须由几个人掌管的一种控制。程序控制也是典型的事前控制方法。
d.措施控制法
这里措施主要是指方针政策控制措施（合法性措施）、记录控制措施（可靠性措施）和财产控制措施（安全性措施），这些控制措施都以特定的控制目标为对象，甚至采用的是特殊的控制方法，其适用的范围受到局限。方针政策控制措施主要是指以单位的方针政策作为控制的手段；记录控制措施主要是可靠性控制，各种资料的记录应符合经济业务内在联系的规律性；财产控制措施是为了保护财产的完整和安全所采取的控制措施。
e.检查控制法
检查控制法是指对内部控制制度贯彻，执行情况所进行监督检查的方法。其目标是保证内部控制职能的充分发挥，促成既定政策的贯彻和管理目标的实现。具体措施和要求有：建立内部检查或内部审计机构，实行专业检查；内部检查机构应独立于业务部门之外，直属单位主要负责人领导；内部检查机构要严格检查和如实报告检查结果，要确保报告的客观性和可靠性等。
2.2财务控制政策依据
中央预算事业单位必须遵守国家相关的规定。论文研究主要政策依据主要有《测绘事业单位财务制度》、《测绘事业单位会计制度》、《中央本级基本支出预算管理办法》、《中央本级项目支出预算管理办法》、《国家测绘局项目支出预算管理办法》、《中央单位财政国库管理制度改革试点支付管理办法》、《中央单位政府采购管理实施办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》、《2007年政府收支分类科目》、《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》等。
2.3文献综述
2.3.1财务控制的发展
财务控制的发展经历了以下三个阶段：
a.企业活动的财务控制阶段
生产企业产生后的早期，由于所有者就是经营者，经营的目标就是所有者的目标，其财务控制主要围绕增加产量的生产活动进行。19世纪末20世纪初，随着社会化大生产程度的提高，生产规模日益扩大，竞争日益激烈，经营者意识到企业生存和发展主要取决于成本的高低，所以提高劳动生产率，控制成本成为财务控制的主题。泰罗的科学管理理论便是适应这种客观要求应运而生的。泰罗通过科学试验进行时间研究、动作研究，舍弃生产过程中的无效时间和动作，制定出最有效率的标准操作方法，训练工人掌握，同时，还对工人使用的工具、机械、材料以及作业环境加以标准化。通过对工人在生产过程中的活动加以控制而实现对成本的控制。1929-1933年发生的世界性的经济危机导致大量企业破产，不仅使企业意识到负债并不是越多越好，需要加以控制，保持合理的资本结构，从而使企业具有良好的偿债能力，而且还使企业意识到基本消费品应该以销定产，根据需求和环境的变化来编制预算，规划未来。随着经济的进一步发展，企业受外部环境变化的影响日益加重，这要求企业在加强内部控制的同时，应重视企业与外部环境及其可能变化的相互关系的研究，企业的财务控制也应从控制现在转向谋划未来的战略控制。这一阶段的控制先是对生产活动的财务控制，进而发展到对经营活动的财务控制，直至加入对未来活动的财务控制。
b.以控制人为主的多层次，多方位的财务控制阶段
19世纪末20世纪初股份公司开始迅速发展，经营权和所有权相分离，由于股份分散，股东都想搭便车，谁也不愿关心公司的运作，公司董事的选择权实际落到了经理手中，经理根据自己的意愿选择董事，而不是董事选择经理，从而出现了经理控制董事，架空股东的情况。这种状况使得经理趁机贪污、作弊而损害股东的利益。为了保护股东的利益，20世纪70年代，威尔森、斯宾塞、泽克海森、科斯创立了委托代理理论。该理论针对委托者和代理者之间的信息分布不对称，提出了一套理论和方法指导委托者设计最优机制，对代理人进行激励和约束，使代理人按照委托人的目标努力工作，从而使委托人的期望效用最大化。这样，经理控制企业经济活动，同时董事会可以委派财务总监约束经理的逆向选择行为。从外部控制看，经理市场对经理也起到了控制作用，经理对企业经营得不好会影响其经理的职位；注册会计师也从外部加强了对企业财务报告的审核，提高了财务报表的真实性，从而对经理形成了一定的约束，使得财务控制在 20 世纪 70 年代后出现了多层次、多方位的特点。
c.以内部综合控制等为重要内容的财务控制阶段
外部控制虽然发挥了重要作用，但并不能取代内部控制，所以，在通过外部进行控制的同时，仍需加强内部控制。20世纪80年代提出了内部控制结构，内容为控制环境、会计制度和控制程序。1992年COSO委员会(Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)提出《内部控制整体框架》报告：控制环境、风险评估、控制活动、信息和沟通、监督。财务控制进入了内外结合、内部多角度进行控制的阶段。
我国财务控制的基本概况：
从我国看，1978年经济体制改革前，国家实行的是计划经济体制。企业需要的资金由国家统一划拨，生产所需的物资由国家统一调拨，生产的产品由国家统一销售。企业只是按照国家的计划进行生产的工厂，不具备“筹划事业”的职能，此时企业的财务控制表现为对按照国家计划进行生产的活动的控制，包括产量控制、成本控制和资金控制。经济体制改革初期，由于企业改革主要围绕国家与国有企业之间的权力与利益分配作一定的调整，而并未从根本上触及国有企业的机制改造，企业并未成为自主经营、自负盈亏的市场主体，此时非国有企业尚处于初步成长阶段，对国有企业的竞争压力不显著。80年代中后期，尤其是90年代后，国有企业基本上做到“政企分开，两权分离”，基本成为市场主体，非国有企业的成长壮大使竞争激烈。再加上80年代抢购风后产品的滞销，使企业意识到必须考虑产品的销路，必须根据市场的需求进行生产，并考虑未来环境的变化。企业的财务控制扩展到对经营活动的控制。另一方面企业的所有权和经营权逐步分离，使企业内部控制层次增加为：股东大会、董事会、经营者经营活动。外部控制主要是注册会计师的审计、会计法律法规等。我国尚没有形成经理市场，缺乏经理市场对经理的约束。
目前，我国的企事业单位在财务内控方面停留在就事论事上，其局限性大，制约力比较差，影响会计管理职能的发挥。建立大单位财务内控制度，将其体系化是当务之急。企事业单位应建立以会计为中心，覆盖生产、经营管理等环节的单位财务控制制度系统，为整个内部控制体系的建立和完善打好坚实基础。
2.3.2相关文献
地形二队属于事业单位性质，因此在这里对事业单位财务控制的文献进行综述。
事业单位通常是指不具有物产产品生产和政府事务管理职能，主要以精神产品和各种劳务形式向社会提供生产性或生活性服务，并且全部或部分从政府取得财政支持的单位。
事业单位的财务特征：(1) 部分事业单位除财政拨款外还有自己的事业收入。(2) 事业单位虽以实现社会效益为宗旨，但是却具有一定的经营性，并要进行经济核算。(3) 事业单位虽较少提供物质产品，但提供的精神产品和劳务，也表明其具有生产性。
事业单位财务控制的主体（三个层次）：第一层次是财政部门代表政府来进行财务控制；第二层次是事业单位管理者对其内部职能部门进行控制；第三层次是内部职能部门对职工进行控制。第一层次属于外部控制，第二、三层次则属于组织内部的财务控制。
事业单位财务控制的特点：(1)较高的体现社会效益性。行政事业单位在国家经济建设中具有特殊的地位和负有特殊的职能，其业务活动不是以微观经济利益而是以宏观社会效益为目的，因此其财务控制与企业有根本的不同，其控制的目标主要有节约行政开支、发挥资金使用效益等。(2)具有较强的政策性指导。行政事业单位各项活动的开展与国家各项政治、经济、社会职能的发挥和满足各项社会事业进步以及广大人民群众日益增长的文化生活需要息息相关，因此，行政事业单位的各项业务活动都必须反映一定时期国家的政治、经济形势的发展要求，体现一定时期党和国家的路线、方针、政策。
刘叔申(2002)认为：行政事业单位内部财务控制主要包括资产的内控、负债的内控、净资产的内控、收入与支出的内控。对内控制度的审计应分步骤进行：一是确定被审计单位内控制度的标准模式；二是评价被审计单位内控制度的健全性、科学性；三是综合评价被审计单位的内控制度【5】。
王振秀(2003)分析了科研事业单位改制当中面临的问题，主要有所有权结构单一、资产结构不合理、成本核算不规范、人才流失严重等，提出了相应的建议【6】。
乔瑞娥等(2003)针对事业单位企业化经营的情况，认为其应当按照一般企业财务控制的方法来进行，要做好两方面的工作：一是进行资产存量清算和绩效考核；二是完善内部信息披露制度，严肃账目管理【7】。
刘小梅(2003)分析了工会事业单位财务失控的表现、危害以及原因，并指出要从系统、制度、机制和方法四个方面对其进行财务控制【8】。
汤远华(2004)针对某些事业单位经费开支超出预算的情况，分析了产生问题的原因，提出了加强财务管理、控制经费开支的对策【9】。
姚江(2005)分析了事业单位内部控制存在的问题，主要是：控制环境难如人意、政府预算约束严重弱化和缺乏严密的内部财务控制体系，并且提出要从法人经济责任制、建立财务状况预警机制、加强会计控制和健全预算管理体制四个方面来加强内部控制和防范财务风险【10】。
胡小静(2005)分析了事务单位财务控制的特征、本质、主体、目标和主要方式，最后认为应该从预算控制、制度控制、收入控制和支出控制四个方面来构建财务控制体系【11】。
黄惠青(2006)从财务控制的内涵入手，分析了事业单位财务管理失控的表现和危害，之后从技术控制（包括会计方法、财务方法和财务风险机制）和制度控制（包括约束机制、绩效激励机制和财务管理制度）两个方面提出了控制事业单位财务风险的方法【12】。

第3章 地形二队财务内部控制现状分析
3.1地形二队单位简介
3.1.1单位概况
国家测绘局第二地形测量队组建于1965年12月，为国家测绘局直属中央驻陕单位。单位主要承担国家和省市大型及重点基础测绘项目中的野外各项测绘工作，为国民经济建设、科学研究和地方经济建设提供所需的各类基础测量数据和测绘保障，是我国测绘行业中的中坚力量。地形二队是国家测绘局首批批准的甲级测绘单位之一。2003年地形二队通过ISO9001贯标认证。单位先后参与中尼边界联测联建、大庆开发、唐山重建、南水北调、全国省级行政区域界线测绘等国家重点工程，承揽了广汕线、沈大线、海南岛环线等高速公路、GZ310线、GZ312线等国道、西安市、海口市地籍测量、温州市、郑州市房产地籍测量等项目。2004年地形二队被中华全国总工会授予全国五一劳动奖状。
地形二队现有员工314人，其中正式职工138人、长期聘用80人、离退休职工96人。在岗人员中具有中高级职称50、初级职称58人、技术员110人。单位配备GPS29台、全站仪24台、水准仪30台、计算机150余台、全数字摄影工作站18台套等测绘仪器。截止2005年底资产总额为2133.29万元。地形二队年收入2366.35万元，其中测绘生产产值1630.42万元。地形二队每年完成测绘项目数十个，其中主要测绘项目10余个。
地形二队与国内绝大多数事业单位相似，实行的也是直线职能式组织结构管理模式。地形二队的组织结构如图3-1所示：

图3-1 地形二队组织结构图
3.1.2单位承担测绘项目及其作业性质
地形二队目前承担的主要外业测绘项目主要为：
(1) 工程测量：控制测量、平板仪测图、管线测量、变形测量、近景摄影测量、特殊精密工程测量、水下地形测量和市政工程测量等。
(2) 界限测绘：地籍测绘、房产测绘和境界测绘等；
(3) 野外地形数据采集及成图；
(4) 大地测量：各等级的水准测量、三角和导线测量、全球定位系统（GPS）观测、外业测量数据处理等；
地形二队作业性质不同于一般企事业单位，最主要区别在于工作流动性大。单位承揽不同项目基本上不在同一地区，即使同一项目作业区域也非常大。同时驻外作业时间比较长，一般均要在数月以上。作业条件艰苦，时常会在边远山区作业，即使在城区作业，由于工作性质的原因作业条件也很差。外业生产作业技术含量较高。测绘生产项目的具体实施一般是按照实物工作量进行分解，下达到中队。中队进一步进行分解到作业小组。作业小组在项目驻地具体进行测绘工作。大型项目中队派驻人员进入作业区域进行项目相关业务协调。财务内部控制应当结合单位作业性质进行改进。
3.1.3单位财务状况
a.资产负债状况
地形二队2003～2005年度资产负债结构见表3-1。由表3-1可以看出，地形二队的资产总额呈上升趋势，尤其是从2004年度到2005年度，资产总额增加了541.76万元，增长幅度为34.04%万元。由前面的公司简介可知，地形二队为中央所属事业单位。单位固定资产大部分为财政投入。在2005年，中央财政一次性投入324.93万元外业生产装备购置专款，因此造成了在地形二队财务报表上资产数额的大幅度增长。
从负债情况可知，作为事业单位地形二队负债很少，并且全部为流动负债，没有银行借款等中长期债务。单位经营模式为自主滚动发展。2005年度地形二队的资产负债率为8.00%，其数值非常小，表明单位的偿债能力很强，没有经营风险。同时也由于单位性质所决定，单位每年结余（事业基金增长额）很少，但基本上一直呈上升趋势。

表3-1 地形二队2003～2005年度资产负债状况表 单位：万元
序号
项　　目
2003年
2004年
2005年
一
流动资产
821.98
701.05
904.87
固定资产
817.97
870.48
1208.42
对外投资
20.00
20.00
20.00
资产总额
1659.85
1591.53
2133.29
二
负债总额
352.61
90.57
172.05
净资产总额
1307.33
1500.96
1961.24
其中：事业基金
100.12
103.04
106.10
固定基金
817.97
870.48
1208.42
专用基金
389.24
527.44
646.72
负债和净资产总计
1659.95
1591.53
2133.29
数据来源：地形二队财务报表
b.收入状况
地形二队年度收入主要由3个部分组成，即财政补助收入、事业收入（指从市场承揽测绘项目）、经营收入（指与测绘项目无关的其他收入）。财政补助收入又包含人员经费、社会保障经费、国家基础测绘项目经费。本文所研究收入主要针对财政补助收入中项目经费和事业收入。由表3-2可以看出，地形二队总体收入近三年稳步增加。作为国家基础测绘队伍，地形二队首先要保证国家基础测绘项目的完成，在此前提下对外积极承揽市场项目以弥补单位经费不足。同时由于国家基础测绘项目投入具有一定的不稳定性，需要单位根据国家基础测绘项目年度安排情况预测承揽市场测绘项目份额。
地形二队2003~2005年度的收入如表3-2所示。
表3-2 地形二队2003～2005年度收入情况表 单位：万元
序号
项　　目
2003年
2004年
2005年
1
财政补助收入
1036.03
970.81
933.88
2
其中：国家基础测绘项目经费
544.82
414.84
197.95
3
事业收入
854.38
1072.14
1432.47
4
经营收入
26.34
9.51

5
收入合计
1916.75
2052.46
2366.35
数据来源：地形二队财务报表
基础测绘单位从事行业具有公益性、基础性、前期性的特点，单纯依靠测绘生产项目是难以为继的。图3-2表明测绘生产项目经费（基础测绘项目与事业收入）占到2005年地形二队总收入69%，而人员经费、社会保障经费、设备经费投入则达到了31%。由此可以看出地形二队需要国家投入人员、社保等基本经费以维持单位的最基本支出。
地形二队2005年收入结构如图3-2所示

图3-2 收入结构图
c.成本费用构成情况
《测绘事业单位会计制度》未要求测绘事业单位必须实行成本核算。地形二队也由于各种因素地形二队并未实行进行成本核算，只是按照《国家测绘局项目支出预算管理办法》规定对国家项目（基础测绘和设备购置项目）进行了分项目核算，将测绘市场项目支出并入到了基本支出。单位会计核算按财政部门决算报表《行政事业类基本支出决算明细表》、《行政事业类项目支出决算表》类款项、明细科目进行核算。如表3-3反映了地形二队2005年度整体支出情况：

表3-3 地形二队2005年度支出情况明细表 单位：元

3.2地形二队财务内部控制现状及存在问题
3.2.1地形二队财务内部控制现状
地形二队由于过去长期在计划经济条件下开展生产经营活动，重生产轻管理，重速度轻效益。虽然近年来开始逐步提高对管理的认识，但其财务内部控制水平仍明显滞后。
(1) 目前，地形二队现有财务内部控制制度主要有《财务科部门职责》、《财务人员岗位职责》、《财务管理办法》、《报销管理规定》、《设备管理办法》等。

图3-3 现有财务控制制度
(2) 地形二队根据国家财政预算体制要求，逐步要求将项目预算作为单位财务管理的核心，实行全额预算的分层次管理。目前单位内无论是国家财政预算资金、还是单位承揽测绘项目以及承包经营单位的收支全部纳入到本单位的项目预算管理范围。单位每年编制年度项目预算，测绘项目编制《项目经费计划书》。为强化项目预算的控制力度，地形二队按照“全额控制、突出重点、厉行节约、综合平衡” 的原则，努力完善项目预算编制程序和方法，提高项目预算工作质量。
现有的项目预算的管理流程为：

图3-4 项目预算管理流程
(3) 地形二队严格按照国家现行《测绘事业单位会计制度》规定，按项目成本的经济职能和支出功能进行了核算。项目成本构成见下表3-4所示，核算流程下图3-5所示：
表3-4 测绘生产项目成本构成表
成本项目
成本项目主要内容
成本开支范围
1、工资
直接从事测绘生产、业务活动的人员支出
基本工资、津贴和补贴、奖金、其他等
2、材料费
测绘生产、业务耗用的各类材料支出
原材料、辅助材料、备品备件、低值易耗品、燃料和动力、野外营具、勘测用具、测试检验用具等
3、运输费
测绘生产项目发生的交通、运输等支出
汽车燃料费、养路费