中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革.doc

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中央财经大学教授119段话谏言中国财税改革
一.财政视角的好政府
1.公共财政的核心是花别人钱（政府花人民钱）的游戏，一种所有人、包括最有权力人和最没有权力的人都参与其中的大型社会互动游戏。政府和人民是财政游戏的两个主要玩家：人民为政府的所有开支买单，政府为人民交付公共服务。主要的困难不在于买单，而在于服务。因此，财政游戏既是最开心的游戏，也是最困难的游戏。世上最开心的，莫过于花别人钱；世界最困难的，莫过于花好别人钱。
2.财政视角的好政府人民满意的政府，无非就是既有足够能力、也有足够意愿花好人民钱的政府。这是对好政府最通俗的解释。所有人都能理解。与此类似，最大的政治，无非就是低调务实的公款政治；最好的政治，无非就是花好人民钱的政治。只不过主流的政治话语，与公款话语一直不搭界。
3.中国五级政府掌管的财政资源规模庞大。根据今年两会公布的预决算报告，2015年五级政府在四本预算账目上共花掉26万多亿元人民币，相当于GDP总量的38%！分摊在每个人头上（羊毛终归出在羊身上），相当于每个中国人一年中平均为政府埋单超过2万多元人民币。这个数据每年还在提高。
4.这远不是国家财政账本的全部。根据相关资料，目前中国的国家财富超过28万亿美元（美国约为45至46万亿美元），相当于182万亿元人民币，为GDP的3倍多，人均约14万元人民币。加上每年的各种税收、非税收入和债务融资，大致相当于为人民服务的全部家当。如此庞大的广义财政资源如能够得到妥善管理，可以办成多少棘手或不那么棘手的事啊！在这个视角下，把好政府解读一个通俗财政版花好人民钱的政府，非常适当。
5.困难之处在于：把具有政治感召力的大口号和大目标，转换为一组可理解亦可实际操作的、附着于其背后的前提条件，究竟是什么？经验教导人们，世上最重要和最紧迫的问题，往往也是最容易被忽视、甚至被漠视的问题。当代中国社会中，个人对自身利益的清晰意识，与对公共利益所依赖的那些基础条件的集体无意识，形成极鲜明的对照。
6.因此，有必要将通俗财政版的好政府概念，升华为一个正式财政版：有效驾驭财政力量的政府，就是人民满意的好政府。这里涉及四个核心概念：财政力量、综合集成、财政正义和财政责任，它们足以为现代财政制度建构提供最佳蓝图；也是建设人民满意政府的四个支柱。在此视角下，现代财政制度必须看作催化良治和满足人民基本需求的主要手段，也就是一套旨在有效驾驭财政力量的规则、程序、惯例和实施机制。
7.通过公共财政，人民赋予政府以力量，由此形成对社会正义和政府受托责任的基本理解。社会正义和财政责任是衡量好政府定义为人民满意的政府的两个关键标尺。好政府就是通过综合集成放大、通过社会正义引导、通过受托责任约束财政力量的政府。没有其他任何形式的政府范式，比同时满足这三个条件的政府范式更能照看好公众的普遍利益了。
8.如果财政力量受到普遍利益而不是特殊利益的引导，那么，这个社会就是公共财政意义上的正义社会；如果集体决策程序与机制对特殊利益的偏好，压倒了对普遍利益的考虑，社会就偏离了基本的财政正义。
9.照看好普遍利益使其免受特殊利益的伤害，乃是政府的基本责任人民通过法定授权安排托付给政府的财政受托责任（fiscalaccountability），其基本含义是：政府得自人民的财政权力与资源，须按人民的意愿使用，并致力产生人民期待的结果。
10.受托责任聚焦公共支出管理（PEM）的三个关键目标方面：总量控制、优先性配置和运营绩效，前提条件是对法律法规和适当程序的遵从（compliance），两个方面分别形成政府的绩效责任和合规性责任，即财政受托责任的两个基本层面。
11.总量控制关注以公共支出、收入、赤字和债务形成对政府活动的硬预算约束，旨在确保财政可持续性。不可持续意味着在可预见的中长期内，政府没有能力向公众提供基本的社会服务，或者（同时）没有能力清偿到期的债务本息。优先性关注财政资源在各个方向上的配置，是否充分反映人民关切、国家战略与政府政策的重点。
12.运营绩效（operational performance）关注3E：经济性（economy）、效率（efficiency）和有效性（effectiveness），分别强调消除浪费、少花钱多办事和把事情办好。运营绩效连同优先性配置和总量控制，构成广义的财政绩效（fiscal perormance），可理解为服务型政府的财政版。
13.当前政绩问责制的最大盲点、也是失责最明显的领域，莫过于财政绩效责任。没有对财政总量、优先性配置和运营绩效的真正担当，包括个人担当和集体担当，意味着财政力量缺失了责任约束，因而蕴含了变异为负能量的高风险。
14.崇尚和偿试驾驭力量一直是人类最了不起的天性之一。就现状而言，人类驾驭社会王国的力量，远不及驾驭自然王国的力量（比如水力发电）那么技巧娴熟。财政力量是社会王国中的主要力量形式，由四个基本的力量要素构成：权力、资源、政策和规划，四者是决然不能分开的。
15.在民主治理背景下，人民通过法定授权安排财政版的社会契约，将征集收入、开支公款和举借债务的财政权威授予政府，期待政府将其转换为一组公共政策用以推进公众的普遍利益。为使这些政策落地，公共组织必须制定和实施紧密联结特定政策目标的规划（program），比如医疗卫生政策下的儿童保健规划、环境政策下的水资源保护规划、教育政策下的师资培训规划。
16.自此，财政力量链中的四个基本成分纷纷到位：权力-资源-政策-规划。这是一个逻辑次序：通过财政权力获取财政资源，两者被转换为公共政策，之后通过规划落实。脱离公共政策谈论权力和资源，就会忘记政府的基本目的是帮助人民解决问题，而不是发展权力寻租和资源寻租游戏。脱离资源和规划谈论政策，政策将犹如沙滩上的堡垒或者沦为空想。脱离政策谈论规划，规划将会失去方向感和目标感。四者的相互关系就是如此：任何一个都无法单独发挥作用。
17.特别重要的是：民主治理要求每个力量要素都以民意人民的偏好与需求为起点和归宿。小编寄语：不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段，不是目的。千万不要再考试通过之后，放松学习。财务人员需要学习的有很多，人际沟通，实务经验，excel等等等等，都要学，都要积累。要正确看待考证，证考出来，可以在工作上助你一臂之力，但是绝对不是说有了证，就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习，必须力求总结和应用相关技巧，使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联性，通过分析实质，找出核心要点。在真实世界中，只有一个治理平台具有综合集成五个基本治理要素的极大潜能，这就是现代财政制度尤其是公共预算制度。
18.五个基本的治理要素可以表达为1+4：民意加上财政力量链中的四个要素，即权力、资源、政策和规划。广义的财政力量还包括软力量：由公共部门使命感和价值观所表述的公共道德的力量。
19.对于治理所必需的宏大视野而言，无论立法、司法还是行政框架，都过于狭隘，因而无法作为强有力的杠杆，推动治理的各个要素纷纷到位；更不用说我们一直在强势应用的四大法宝：会议、文件、公章（行政管制与许可）和发票。缺失在财政模板上综合集成治理要素的足够能力与意愿，提升国家治理能力和实现治理体系现代化的道路，将变得十分艰难并且充满不确定性。
20.就财政治理而言，没有综合集成造成的直接结果就是1+1<2的内耗效应。无论权力巨大的政府，还是财政富裕的政府，都无法与有治理能力的政府划等号。当前的中国根本不差钱，更不缺乏权力，但在将财政权力与资源转换为有效的政府政策、将政府政策转换为有效的财政规划方面，遭遇了十分棘手的难题和挑战。这就是在财政治理上的真实处境，也是政府体制改革面对的处境。
21.对于达成今年的政府工作报告提出的宏大命题建设人民满意的政府而言，我们必须在执政党正确有力的领导下，集合全社会的集体智慧和努力，才能跨越在综合集成方面的困难和障碍。能力建设的本质就是综合集成，尽管这一概念经常被狭隘、甚至错误地理解为培训。这是接下来讨论的话题。
二．通过综合集成放大财政力量
22.为达成中国梦，中国亟需在庞大的公共官员群体中，系统推进两项划时代的建设：能力建设和责任建设。能力包括官员的专业素质涵盖专业知识、实践经验和组织能力三个成分。
23.更重要的能力是政府整体的联结力：实现治理五要素（前述的1+4）综合集成的能力。治理成分间的碎片化（诸如政出多门、钱出多门），以及治理角色（比如发改委和财政部）间缺乏起码的协同行动，是综合集成能力严重不足的两个显著标志。
24.办小事靠管理（行政与公共管理），办大事靠治理。治理分为劣治（bad governance）和良治（good governance）。良治的第一要求就是综合集成：在综合（治理要素与角色）的基础上实现功能集成，如此才能应对日益棘手并且动态变化的经济社会难题。
25.无论就财政能力诸要素（权力、资源、政策、规划）而言，还是就治理角色（执政党、政府、人大、监管部门和支出机构）而言，中国什么都不缺，什么都比别人多、规模也比别人大。缺什么呢？缺的就是综合集成。综合集成的本质，就是将低价值（力量小）要素集成为高价值（力量大）要素，用以满足利益相关者的关切和需求。在公共领域中，最大的利益相关者就是人民。
26.在中国，许多人痴迷于苹果公司的iphone系列产品。其实，这些产品的原材料、技术、制造、加工、组装甚至销售，也就是一系列的低价值要素，都是现成的、而且都是别人的。苹果公司所做的，只不过是把别人和现成的要素加以综合集成为消费者喜爱的产品（高价值要素），如此而已。擅长综合集成给苹果公司带来了天文数字般的利润。
27.综合集成要求重道（想想玩足球）而非重术（想想玩乒乓）、重渔而不是重鱼。中国许多司机的驾驶术很高可以在道路上左冲右突杀出一条路来，但整个交通系统经常拥堵不堪。可见，术再高，没有道，只能把事情搞砸。中国古人云：授人以鱼，度一日；授人以渔，度终生。前者指的就是道解决问题的系统而非碎片化方法，后者指的就是术头痛医头、脚痛医脚、重事后救火而不是重事前防火。综合集成指的是道的层面的集成，其反面是碎片化。
28.诠释综合集成的另一个例子是扶贫。穷人之所以穷，不是因为缺钱，而是因为缺乏挣钱的能力与机会。因此，有意义的扶贫，主要不应是撒钱，而是为穷人创造挣钱的机会和提升其挣钱的能力。在中国，真正的穷人只有三类（因懒致穷活该）：因病致穷、因灾致穷，以及因偏见（机会歧视）致穷，每个都与政府职能联系在一起。
29.在公共领域，一切碎片化的作为都根源于分管体制：广设机构、分工负责。这自有其合理性。明确谁负责什么非常重要。问题在于我们走过头了：机构（以及机构控制的各种实体）设得过多，公务员队伍的规模和分管领导自然也就过多。好处是各负其责以及专业化分工的优势。但一旦过头，好处就小了，坏处就大了。
30.最大的坏处，不只是冗员过多和加重纳税人的财政负担，更在于整体能力与责任的极大弱化。人人有责，不代表整体有责。在中国，外来物种入侵一直很有威胁，谁应负责？看起来责任部门不少，整体上却谁也没有责任。2012年前，中国管理海洋权益的部门好几个，但日本在钓鱼岛挑事后，分管体制再也难以有效应对了，国家海洋总局的成立终结了这一局面，这就是组织层面的综合集成。
31.但组织层面的力量集成，框架太小，而且缺少链接社会（民意）的视角，因而不足以图大事建设人民满意的政府。历次行政改革或机构改革之所以效果不彰，原因很简单：不只是职能没有转变，更在于组织层面整合财政力量的固有局限。机构的分分合合，不可能实现财政力量的宏观整合：组织（大部制）再大，能大到哪里去？总不能把所有部门和机构都并成一个宏大组织吧？这样一来，专业化分工的好处就消失了，没有哪个社会能够承受得起这个代价。
32.中国的区域发展规划（京津冀等），也就是区域层面的空间整合，如同组织层面的整合一样，都高度欠缺财政整合的观念和作为，从而大大限制了其潜能。财政整合也就是综合集成。狭义的财政整合指财政力量四要素的综合集成，广义的财政整合则覆盖前述的治理五要素。无论狭义还是广义，财政整合都必须超越组织与区域视域，也必须跨越组织障碍和区域障碍，否则难以走向成功。
33.因此，对综合集成治理要素的思考必须转到另一个方向上：跨越狭隘的组织视角，在一个宏大得多的框架下展开。该框架足以覆盖所有的治理角色（尤其是行政部门、立法机关、审计机关）与利益相关者（包括公众），也足以覆盖所有的公共组织以及财政力量的各个要素，从而足以具备应对棘手经济社会问题的潜能。在这个治理框架下，该设多少机构就设多少，该花多少钱就花多少，但前提是：所有需要花费资源推动的公共政策、规划和活动，所有的治理角色和利益相关者，自然还有权力和民意要素，都必须在其中得到有效整合。小编寄语：不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段，不是目的。千万不要再考试通过之后，放松学习。财务人员需要学习的有很多，人际沟通，实务经验，excel等等等等，都要学，都要积累。要正确看待考证，证考出来，可以在工作上助你一臂之力，但是绝对不是说有了证，就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习，必须力求总结和应用相关技巧，使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联性，通过分析实质，找出核心要点。
34.这样的治理框架，几乎注定只能是财政治理框架其核心就是公共预算程序，涵盖行政部门准备预算、立法机关审查与批准预算（财政授权）、行政部门审查预算以及预算评估与审计这四个阶段。这是中国不擅长、与发达国家差距最大的治理领域，也是需要恶补预算中心治理课的领域。
35.就现状而言，我们的预算程序，在很大程度上只是一个象征性程序，一个形散意更散、得其形未传其神的治理程序。在真实世界中，受重视程度甚至远远比不上四大法宝：会议、文件、管制（公章）和发票。
36.预算中心的治理，涵盖一个完整的财政过程：始于征税、经过许多中间环节和许多角色间的复杂互动，终于向人民彬彬有礼地提供服务。正是这个周而复始的财政过程让人民感知到政府的存在，也感知到政府给他们带来的财政之痛（承受财政负担以及财产权等风险），以及政府给他们带来的普遍利益甚至特殊利益，由此形成对政府满意度的话语和心智评价。
37.指向人民满意的政府治理体制改革，因而与预算制度改革密不可分。大量经验教训表明，没有预算制度改革的政府改革，遭遇挫折和失败的风险很高。由于预算制度与财政制度的其他板块相互交强，尤其与政府间财政关系、政府会计和政府现金管理不可分割，建设人民满意的政府，需要在现代财政制度的整体性建构下考虑，而预算改革必须作为这一努力的核心部分，旨在形成预算中心的政府治理体制：各级政府及其所属部门与机构，都应以法定预算程序为主轴运转。
38.理由简单有力：公共预算以及支持运转的财政管理，包含（至少应该包含）最重要、最正式和最频繁的政府决策程序与机制，这一现代社会中最了不起的程序和机制涵盖了公共治理的所有基本要素，即前述的1+4（民意加上财政力量的四个要素）。
39.然而，预算在公共治理中的作用，依赖于集成这些要素的能力和方式。整体上看，中国当前的预算程序，很大程度上被相当粗略和碎片化的分钱游戏驱动，综合集成差得还很远。
40.相关的认知也停留在财政为改革发展提供财力保障的原始水平上。这种认知将财政力量片面理解为财力，治理要素中的其他成分以及所有要素间的综合集成观念都消失殆尽。权力=实力、资源=能力的古老观念，早该扔进垃圾堆了。政府真正的财政力量之源，原本不在权力、资源、政策和规划，甚至也在不于民意，而在于这些治理要素的综合集成！
41.假如认知到位，该如何实际操作？这里涉及许多细节，但要点只有五个。首先，中国各级政府都需要一个比现在长得多的预算日程表美国联邦政府提前18个月准备来年预算，取代现在过于局促（绷得很紧）的预算日程表，以至预算程序的各个阶段充满脆弱性行政准备预算尤其典型。
42.其二，在此基础上确保预算与政策、预算与会计、预算与现金管理间的直接联结，当前体制下的许多问题都直接或间接源自这三大脱节，财政资金存量偏多只不过是冰山一角。就预算准备而言，最重要的是在预算与政策间建立直接联结，中期财政规划（2015年国发3号文）是一个很好的起点。基本要求是：需要有适当程序确保政策驱动预算、预算约束政策，全面放弃收入驱动的预算策略。
43.其三，以财政部门为中心，致力于促进预算程序的集中化，至少要保证财政部门有管控公共支出的足够权力。与支出部门相比，财政部门相对而言更具有全局观，也肩负着更广泛的财政管理责任。
44.其四，深度强化和改进各级人大在预算过程中的地位与作用。在地方层次上，最紧迫的现实问题是，如何保障党委和政府对人大工作的理解、支持和配合。现在差得很远。中国一直缺乏清晰界定三者预算权力与责任边界的法律细节，以至在实践中留下了太多的模糊地带。
45.人大的代表性、专业化、职业化和预算独立性等，也亟需提上日程。没有基础条件的支撑首先是治理理念的转变，加强人大的作用将永远在路上、永远在口号上。新《预算法》颁布一年了，情况略有好转，但实质变化很少。就预算执行而言，最紧要的莫过于建立基于支出周期的全面的预算会计，也就是真正意义上的预算会计，在功能上（只是在功能上）彻底分离预算会计与财务会计。当前的政府预算会计有其名无实很少有真正的预算执行控制功能。在此基础上，建构财政承诺控制机制并使其作为现金管理改革的重要组成部分，同样至关紧要。
46.最后，在预算程序中实现财政力量要素的综合集成，还应大力拆除各种妨碍财政资源竞争的财政围墙：规定法定支出的部门法律（如《教育法》）、类别众多且缺乏合理性的部门专款、五花八门且大多没有法律基础的政府性基金，以及数目众多的财政专户（黑箱账户）。
47.财政围墙以各式各样的专款专用面目出现。专款专用只是在三种情形下才是合理的：涉及公民权益的法案、受益者与负担者之间具有清晰明确的对应关系（比如道路基金）、国家安全与机密，而且每个都需要配合以基本的治理安排：申报、检查、报告、审计等。多数现行的财政围墙都不能通过这些测，其共同后果是：弱化甚至破坏财政力量的综合集成，包括脱离正常预算程序、造成预算僵化、妨碍资源流向优先级更高的用途。
三．以社会正义引导财政力量
48.财政力量并非简单地越大越好：取决于指向的是普遍利益还是特殊利益，以及我们如何运用这些力量。前者涉及社会正义，后者涉及以责任为中心的良治（good governance）的五个支柱授权、透明、责任、预见和参与。本部分关注如何以社会正义引导财政力量，包括两个基本方面：确保财政过程的集体决策程序与机制满足财政正义的基本条件：对普遍利益的考虑压倒到特殊利益的考虑；强化核心部门的角色和作用。在中国背景下，首要的核心部门是处于领导地位的执政党，其次是政府整体（不是某个特定部门或机构）、人大和审计机构。
49.现代财政制度包含的治国经邦的伟大原理，就在于认知到所有人在公共财政中均有其真正的利益，而且这些相互竞争的利益必须适当平衡小编寄语：不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段，不是目的。千万不要再考试通过之后，放松学习。财务人员需要学习的有很多，人际沟通，实务经验，excel等等等等，都要学，都要积累。要正确看待考证，证考出来，可以在工作上助你一臂之力，但是绝对不是说有了证，就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习，必须力求总结和应用相关技巧，使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联性，通过分析实质，找出核心要点。。无论把公共财政解读为花别人钱的游戏，还是解读为大型（13亿人啊）且无退出选择权的AA制游戏，都可以发现支配游戏进程的基本力量，无非就是隐秘且无处不在的利益：指向所有人的普遍利益以及指向少数人的特殊利益。
50.在公共财政视角下，社会正义的基本含义就是普遍利益而非特殊利益支配着整个财政过程，社会不正义的含义恰好相反。财政过程始于政府向社会汲取财政资源，终于向公众提供公共服务（集体物品），包含了最重要的政府决策程序和机制。社会正义要求这些集体决策的程序和机制，无论在什么情况下，对普遍利益的考虑必须压倒对特殊利益的考虑。
51.偏离社会正义的两个主要财政症状分别是租金和偏见。租金社会定义为：寻租、设租和食租驱动财政过程的社会。腐败是租金的一种恶劣形式。
52.与市场游戏（个体间商业交易）相比，财政游戏创设的租金空间大得多，几乎遍布税务征集与管理、转移支付、财政补贴、政府采购、预算制订、政府银行账户开设、对供应商付款等各个环节。
53.大规模的公共投资（工程），才是特殊利益的高发区：对那些不安分和目光短浅的人来说，也是最诱人的租金区域。给定其他条件，投资规模越大、重复建设和盲目建设越多，租金空间越大；租金空间越大，反过来加剧投资膨胀和遍地开花式的公共工程。由此形成恶性循环。由于这个原因，基于社会正义原则以及其他考虑，资本支出（对应于经常性支出）必须建立特殊的、比经常性支出更为严格的预算与管理程序，包括各级人大的单独和严格的审查与批准。这些方面，中国还有漫长的路要走。
54.一个正义的社会，至少看起来必须是一个满足财政正义条件的社会。财政正义（fiscal justice）是我创造的一个术语，具有很强的解释力，有潜力表达社会正义概念中最本质的部分：拒斥对普遍利益的伤害，无论来自公共财政领域中的腐败还是偏见。
55.对指向公众的普遍利益的伤害，除了腐败，还有对底层人士的偏见。许多底层人士对许多基本公共服务的获取渠道和机会，总是比其他人少得多。一个例子是：对于走不起关系的人来说，要想得到一张病床或一个挂号单，难得很。穷人得不到平均机遇的就业服务也很常见。本质上，这些都是财政过程施加的偏见：公共服务对某些人形成歧视。不正常的是，财政偏见很少被关切，尽管其危害性丝毫也不亚于司法偏见。
56.公共财政领域中主要有三种常见的腐败：贪污与受贿、利用拨款的权力谋私，还有基于部门利益制定、执行、调整和解释法律法规。后面两种财政腐败经常被掩饰在国家利益或公共利益的名义下，局外人很难一探究竟。
57.就财政正义而言，西方国家也做得不怎么好。财政过程中财政利益集中化、财政成本社会化的倾向相当严重：特殊利益集团、立法机关（国会或议会）与行政部门结成利益共同体中的铁三角，为特殊利益大开方便之门，而公众在不知不觉中为这些利益埋单，成为冤大头。中国的情形有很大不同，但必须警惕偏离普遍利益的惯性力量。由于其本身的自然（财富转移）属性，财政游戏中偏离社会正义的惯性力量非常强大。这种力量，就是驱动财政利益集中化、财政成本分散化的负能量，它将公共财政异化为少数人剥削和压榨多数人的私人财政。
58.正义取向的财政决策程序与机制的改革，最紧要之处莫过于将公共支出管理（PEM）的三个关键目标，制度化地融入预算程序的各个阶段：行政部门的预算准备、立法机关的预算审查、行政部门的预算执行以及评估和审计。当前尤其需要系统强化公共支出评估（PER）体制，并将其作为预算程序的固定组成部分。财政绩效评价虽然在地方政府已经普遍实施，但其视野依然过于狭隘，并且缺乏国家和地方层次的标准化框架、审计和披露机制，也缺乏基本的可比性，包括纵向和横向的可比性。当前机制也几乎未包括来自公民的声音，从而在很大程度上成为官僚主义式的内部作业。
59.但积极的变化已经出现：绩效观念已经开始播撒开来，逐步生根发芽。至于能否结果，仍具高度的不确定性。未来尤其应关注支出利益归宿分析：究竟谁从特定支出、规划或活动中得到好处？谁是真正的赢家和输家？这类对判断普遍利益与特殊利益至关紧要的评估机制，现在几乎还是空白，意愿和能力都严重不足。鉴于整体的支出规模已经十分庞大超过GDP总量的1/3，如果无法把谁受益、谁受损有一个基本可信的判断依据。为此，包括支出归宿在内的绩效评价，规划制定之前即应实施，而不只是事后评价。
60.其次，政府的财政责任应与其商业角色明确区分开来，并尽量淡化商业角色、强化财政责任角色。在中国，政府在经济事务中扮演了重要的商业角色，并在国企和国有金融机构中承担过于宽泛的财政责任，导致与民争利（官商勾结和权力寻租）风险提高。建设人民满意的政府，必须对此有所防范和警惕。商业角色无法与政府的财政责任相兼容。
61.以社会正义驾驭财政力量，要求在预算程序与财政报告中，分清政府控制的两类实体：财政实体和商业实体。所有政府对其承担某种财政责任的实体，包括公共金融机构和非金融公共企业的准财政活动、税收优惠和贷款担保，以及以高于或低于市场价格从事的准财政活动，须置于类似法定预算程序那样的治理安排之下，包括接受立法机关和审计机关的严格监管。
62.最低要求是：这些实体或机构与公共财政之间的往来，必须在财政报告中披露。财政报告包括预算报告、决算报告和财务报告，后者包括公共部门资产负债表、财政运营表和现金流量表。为使其具有基本的可信度，财政报告须经审查机关独立、公正且专业性的审计。
63.由于利益平衡机制很可能是脆弱的，财政正义在很大程度上因而依赖于赞同机制建设。能否获得纳税人对政府财政决策的广泛赞同，在很大程度上决定了财政过程的正义性质。专制王朝的征税和开支，无须得到臣民的赞同，而且逻辑上所有的财政利益都指向一个极端（皇上），而所有财政成本都被强制分摊给臣民。从而缺失了最基本的社会正义元素。专制统治与财政正义无法兼容。
64.西方政治文化传统中的财政赞同根基深厚。最晚在12世纪，无代表不纳税人的财政赞同观即已在英法等国得到广泛传播，并作为政治与财政民主化进程的催化剂。直到光荣革命后，英国的财政赞同体制扩展到支出面，由此奠定预算民主的基石。相比之下，中国的专制统治非常漫长彻底，强制观一直主导了至少两千多年的财政实践。小编寄语：不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段，不是目的。千万不要再考试通过之后，放松学习。财务人员需要学习的有很多，人际沟通，实务经验，excel等等等等，都要学，都要积累。要正确看待考证，证考出来，可以在工作上助你一臂之力，但是绝对不是说有了证，就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习，必须力求总结和应用相关技巧，使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联性，通过分析实质，找出核心要点。直到今天，税收的强制性、无偿性、固定性依然被广为宣扬，非常落伍于时代。这并非指不需要强制，而是指强制必须基于法律和法治，当然还有基本的财政正义（赞同观）。2016的政府工作报告中，再次宣示把政府活动全面纳入法治轨道、法定职责必须为、法无授权不可为以及把政府工作全面纳入法治轨道，实属英明。点赞！
65.正义取向的财政决策程序与机制的改革，只有与强化核心部门角色与作用的努力结合起来，才可能真正有效。财政游戏也可以理解为猫鼠游戏，即代表普遍利益的猫角和代表特殊利益的鼠角间的互动游戏，两者之间的博弈代表正能量与负能量间的博弈。猫角的主要职责是领导、授权与监管，鼠角的兴趣在于追逐狭隘利益、保密、预算极大化、逃避监管和责任。两者的博弈充斥于财政过程的各个环节，使其在某种程度上成为没有硝烟的战场。当代中国需要特别警惕两类最糟糕的情形：强势老鼠弱势猫和猫角向鼠角的变异。
66.强化核心部门（猫角）的角色与作用，因而必须作为社会正义取向的财政改革的关键组成部分。猫角必须是猫角，其神圣使命必须是捍卫公众的普遍利益，使其免遭特殊利益的伤害。在真实世界中，代表和追逐特殊利益太容易了，代表和呵护普遍利益太难了。世上最需要、又最难被代表的利益就是普遍利益。全体人民在公共财政领域中，有着最广泛、最正式和最基本的普遍利益，无论在草根层次（村镇和社区）还是在最高层次。国家和地方治理的真正困难在于：谁来代表普遍利益并基于普遍利益行事？当然是核心部门！
67.最重要的核心部门无疑是执政党。处于领导地位的执政党必须真正代表全体人民的普遍利益，在财政过程中不能有任何特殊利益。这是以社会正义引导财政力量的底线。执政党的建设、特别是合法性基础和领导力建设，因而无比重要。在财政过程中，执政党的领导应主要体现在大政方针和政策的制订上，并在宪法、法律（包括《预算法》）的限度内行使领导权威，以此为人大充分履行守护纳税人钱包的职责留下足够空间。政府活动则必须被约束在经人大审查和批准的预算之内，并主动接受人大的监督。
68.厘清猫角间在财政过程中的职责与分工非常重要。在实务上，目前的灰色地带仍然很大。主要的困难出现在党委、政府和人大的财政职责边界，究竟划在何处？加强人大在预算过程中的地位与作用，已经关注了许多年，但很少能够落地，根本原因也在这里。关键问题是：在整个财政过程中，党委、政府和人大作为普遍利益的三个主要代表，谁代表什么和如何代表？
69.强化核心部门的角色和作用，因而首先必须代表性问题。除了每年的财政资金增量外，中国还有庞大的国有资产，包括国有企业和基础设施以及自然资源。这些国有资产的所有权在宪法和法律上归属人民，这是没有疑问的。困难在于，国有资产的所有权和经营权由谁来代表？未来的改革，必须厘清这些最最基本的问题。只有回归本原的改革，才能确保起点正确；只有起点正确，与其衔接的后续过程才可能正确。无论如何，国有资产和财政资金一样，必须解决方谁来代表所有权这个起点问题。经营权和管理权交给行政部门可能是适当的，但所有权交给人大代表和行使更为适当。
70.强化核心部门的角色与作用，首要的是强化人大和审计机构在财政过程中的角色与作用。人大、政府和审计应作为治理铁三角发挥作用。逻辑关系必须澄清：人民将财政资源与国有资产的所有权托付给人大来代表和行使，人大管理权和经营权委托给政府来代表和行使，并主要通过审计机构来评价和监督政府活动，揭示行政部门履责方面的缺陷，提供独立客观的见解和建议。审计因而在治理中，扮演极为重要的猫角。在整个财政过程中，如何借助审计的力量监督和约束政府履责，应作为人大体制和审计体制改革的一个重大议题加以关切。
四．以受托责任约束财政力量
71.社会正义为驾驭财政力量提供了方向感，但真正落地，还需依赖财政受托责任机制，即人民通过社会契约托付给政府的财政责任。现代财政制度的主要价值，就在于约束政府为公众的普遍利益而履行财政责任的能力。一个无力约束政府履责的财政制度，不可能是现代财政制度。
72.人民满意的政府，虽然包含许多丰富的内容，但概括起来，最紧要之处，莫过于责任政府。公共财政的核心理念中，假如只能有一个选项，那就是社会正义拒斥特殊利益对普遍利益的伤害；若允许第二个选项，那就是责任政府对人民承担的拿人钱财、替人消灾的责任，即财政受托责任。党章上载明的为人民服务，从财政角度诠释为：因为政府花人民的钱，所以负有以合理成本交付人民满意的公共服务的责任。这种不可转让的财政责任根植于财政民主的基本信念：政府得自人民的财政权力与资源，须按人民的意愿运作，并致力产生人民期望的结果。
73.财政受托责任，不同于GDP导向的政绩问责制。两者之间存在基本差异。前者聚焦PEM的三个关键目标：总量控制、优先性配置和运营绩效，明显不同于聚焦于经济（发展）绩效的现行问责制。有许多明显的理由说明，当前的政绩考核机制，应逐步转向财政责任机制。其中最明显的一个是：经济问责很难导向财政责任，但财政问责很容易并不会削弱经济问责关切的问题。
74.为理解这一点，有必要了解PEM与经济政策三个一般目标间的关联。作为公共政策中最重要的一种类型，经济政策的三个一般目标分别是增长、平等和稳定。增长意味着蛋糕做大对应PEM的运营绩效，平等意味着蛋糕的合理分配对应于PEM的优先性配置，稳定意味着这两件事必须是可持续的对应于PEM的总量控制。
75.这种一一对应关系表明，将政绩问责的重心PEM，只不过是从直接的GDP（增长）问责，转向间接问责而已，中长期看，不仅不会弱化、反而有助于以更好的方式强化GDP情结。GDP一直是、现在依然是中国式经济治理的核心成分。
小编寄语：不要指望一张证书就能使你走向人生巅峰。考试只是检测知识掌握的一个手段，不是目的。千万不要再考试通过之后，放松学习。财务人员需要学习的有很多，人际沟通，实务经验，excel等等等等，都要学，都要积累。要正确看待考证，证考出来，可以在工作上助你一臂之力，但是绝对不是说有了证，就有了一切。有证书知识比别人多了一个选择。会计学的学习，必须力求总结和应用相关技巧，使之更加便于理解和掌握。学习时应充分利用知识的关联性，通过分析实质，找出核心要点。76.聚焦GDP的问责模式带来的副作用相当大，不若转向PEM来得更好。毕竟，政府的本质是服务人民，而不是创造更多的GDP；毕竟，让市场发挥决定性作用已经成为普遍共识。两者都指向PEM的财政责任。市场机制的决定性作用，绝对不可应用于公共服务领域，因为这是政府的基本责任领域。问责重心的转向，也有助于增强执政合法性。放眼未来，一个明确的大理念必须予以确认：为执政合法性建立广泛的社会赞同基础，日益依赖于公共财政和公职对社会的开放。
77.就公共财政而言，对社会的开放，其实就是约束政府直接面向PEM的三个关键目标，正为正是三者承载了最广泛的普遍利益，也极易受到特殊利益的威胁。基于PEM目标的财政受托责任，约束政府更好地对接财政正义观，处理最能表达公众关切的三个层次的财政成果：宏观层次的总量控制、中观层次的优行性配置，以及微观层次的运营绩效。
78.若置于广阔背景下观察，公共财政就是经济社会的一面多梭镜，社会麻烦链
中的每个要素都投射并聚焦其上。社会麻烦定义为问题（problem）积累为困境（dilemma）、困境治理不当导致危机（crisis）、危机失灵引发灾难（disaster）。PEM的三个关键目标就是为此而量身定制。所以，在PEM平台上实施治理，囊括了广阔视域的经济社会治理，包括所有基本的治理成分和角色，特别是所有需要花费财政资源推动的公共政策。从公共预算与财务管理，到政府间纵向财政安排（收支划分和转移支付等），都可以看作支撑PEM目标的财政安排。部分地由于这一原因，基于PEM目标的政府受托责任机制，最为适当。
79.三个层次的财政责任中，最紧要也最易失责的，莫过于总量控制、特别是公共支出总量控制。经济学文献经常将其描述为公地悲剧：草原退化、水源和渔业资源总量枯竭、土壤与大气中被排放的各种有毒物总量超标、交通系统中人与车流量远远超过临界值最终导致整个系统的崩溃。
80.这种攸关毁灭的力量，同样出现在公共财政领域。公共财政是一块最大也最诱人的社会公地，而且是超大型开放式公地：没有人也没有哪个机构具有节制使用资源的合理动机，各方关注的只是自己能够得到的个量，而不是如何对总量担责。假以时日，最终结局往往是灾难性的：最糟糕的终局便是通过大发钞票进行总清算。通货膨胀本身就是一种最隐蔽的征税，让每个人都无可退出、必须忍受，财富缩小，生活水准下降，还有其他许多后果。
81.总清算的威胁不是即刻的，但只要无力阻断，这一梦魇般前景总是挥之不去，尽管许多人浑然不觉。我们必须通过走上正轨的财政改革，阻断这一进程。置于这一大背景下认知，约束政府PEM目标、首先是对总量负责，其意义很快就能呈现出来。
82.总量控制关切总额财政纪律：各种财政总量、首要的是支出总量，必须控制在既能满足政府政策目标、又不至于威胁财政可持续性的水平上。这是资源（绩效）层面的公共财政管理的首要价值，其位阶高于优先性配置和运营绩效。财政理论有时将其描述为总量式硬预算约束。由于任何个人和机构都没有节制总量的合理动机，突破总量的动机反倒无处不在，这就是大麻烦的起源，但更大的麻烦是：如何约束政府对财政总量负责？
83.近年来，政治高层强调严控系统性风险，实属高明。其大背景是：各种经济社会问题，日积月累形成对政府的巨大财政压力有时称为财政兜底。经济下行时期，财政之弦绷得更紧，各种矛盾凸，总量控制更为棘手。从根本上讲，中国遭遇的总量难题，与政府财政边界（对应于职能边界）过于宽泛且过度裁量密切相关，特别是对庞大的国企（包括国有资产管理